乡村社区治理中村民自治权法律问题实证研究——以河北省衡水市彭杜乡为例

郗华晓（青海民族大学，青海西宁810007）



乡村社区治理中村民自治权法律问题实证研究——以河北省衡水市彭杜乡为例

郗华晓
（青海民族大学，青海西宁810007）

摘要：在城乡一体化的必然趋势下，在城镇化的浪潮中，伴随着国家发展战略转变的宏观背景，基层政府改革的中观背景，村民自治权缺失的微观背景，乡村社区的建设、治理面临着更为严峻的考验。随着我国城乡经济社会一体化的发展,城乡间的市场流通性得到显著的改善,大量新的外部性要素进入到传统的乡村社区中,乡村联系与交流日益加强的同时，费孝通先生描述的传统乡村社区，即礼治秩序已趋于瓦解。在“熟人社会”向“半熟人社会”演进这一特殊发展阶段，乡村社区治理是政府行政管理与农村基层民主有机结合的载体,是农村社会管理体制由行政管理型到村民自治型,再到社会多元力量参与的社区治理型体制的变迁。而作为乡村社区治理中最重要主体之一的村民，其自治权对于乡村社区治理起到的作用是不能被忽视的。作者以此作为该调研报告的切入点，通过对作者家乡衡水市桃城区彭杜乡的乡村社区进行详细调研，将希望探寻出村民自治权的现状，并据此为自治权的保障、提高提供适当的建议。

关键词：村民自治权；现状分析

一、本调研基本情况说明

现阶段的中国处于改革的深水区，乡村社区治理面临着同样的问题，随着基层政府改革的推进，单一行政主体的治理模式渐渐成为了过去式。与此同时，真正的城镇化是人的“城镇化”，即传统村民向现代人的转变。因而在乡村社区治理中强调村民自治权便是大势所趋。村民自治权的保障、提高会相应的影响乡村社区的经济、政治、文化等的建设。因而乡村社区治理中村民自治权现状法律问题研究具有重要的理论与现实意义。

本次调研作者选择自己的家乡河北省衡水市桃城区彭杜乡作为调研地点，一来是因为作者对于家乡的风土人情较为熟悉，可以获得较为丰富、颇为客观的资料，二来是因为作者家乡所在的彭杜乡因管辖范围较大，经济发展不平衡的同时也导致不同村落诸多方面的差异，可以较为全面的考虑影响村民自治权的因素。

彭杜乡隶属河北省衡水市桃城区，位于区境南部，距区府4公里，面积95.5平方公里，人口3.3万。辖彭杜村、枣园、康家洼、康辛庄、吴杜村、侯店村、大照常、韩照常、小侯等42个村落。农业主产小麦、玉米、棉花。工业有制笔、橡胶、机械加工等厂。侯店村生产毛笔历史悠久。因彭杜乡的辖区范围较大，作者选择了其中具有代表性的村落进行了相关调研。

做好了如搜集相关专著、论文、法律法规，查阅文献资料等前期工作，作者拟定了一份调研报告，并于2015年7、8月进驻各个村落，分发填写调研报告的同时也进行了街头访问等工作，以了解村民自治权方面的意识与能力，包括是否关注村领导班子重要的经济决策，是否可以通过表决等行为影响相关决策等问题。通过走访衡水市彭杜乡某些乡村社区，与相关村委会成员进行交谈，观察村委会、乡镇政府公告栏中相关情况，了解对于村民自治权的看法，对于村民自治权保障的态度。

二、乡村社区治理中村民自治权的现状分析

（一）村民自治权与社会资源配置现状分析

这里所说的社会资源配置即包括着国家分配的资源同样也有村民自身对于村集体资源的话语权。

近些年来随着国家加大了对于农村地区的补贴力度，村民每年可以收到近百元的补贴，由于补贴直接到户加之金额有限，难以充分调动村民参加村庄事务的积极性。因整个乡镇以农业为主，虽算不上富裕可生活水平还算可以，故从国家方面着手的资源配置较少，难以在村民自治权方面起到充分调动的作用，这进一步解释着自治权的内生属性。

在集体资源话语权方面，主要是指在集体资源配置方面，村民享有多大程度的话语权以及话语权的表达方式。正如上文说到的，对于很少接收国家资源分配的村落，村集体土地无疑是最大的可支配资源。而随着衡水湖湿地自然保护区的开发，周边村庄的土地变成香饽饽的同时，关于土地价格的博弈不仅存在村集体与开发商之间，更存在村委会与村民之间。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，凡涉及重大事项的村务必须由村民大会决议，可了解到的情况是村民大会因更种原因被推迟，由村委会代表村民与开发商进行谈判，这么重要的资源村民却无法做出自己的决议，自己不能做主对于自己乃至子孙都很重要的资源，可见在资源配置上村民所处的尴尬境地，遑论村民自治权的保障了。

综上，在外部资源难以形成刺激的背景下，村集体资源配置这一关键环节的决定权很难由村民自己掌握，这便是现今村民在资源配置领域自治权的现状，整体形势不容乐观。

（二）村民自治权与农村经济发展不足之间的不协调问题现状分析

在村民自治权与农村经济发展关系方面，作者将富裕村落与贫穷村落比对，以期窥测关联性。随着家庭联产承包责任制的推行，原来归属于集体的土地虽仍为集体所有，但伴随着使用权转移，加之所在乡镇工业等颇具规模的企业非集体所有，集体经济示微已是大势所趋。伴随着集体经济示微的是村民个体经济的发展以及剩余劳动力的外出打工。个体经济发展，村民更加关心自己的机耕器械，对于浇灌等有时候也更多使用自家的工具，因而对于村集体的基础设施，如道路、水利等关心较少。而外出打工的人员，因仅在春节期间在家短时间逗留，故对于基础设施即便有心也是无力。此时对于村基础设施主要由村委会从村集体经济中抽取部分资金进行维护。调研数据显示，在村集体经济较为富裕的村落，村民选择“关心村基础设施”的比例为75%，而在贫穷村落此比例尚不足50%，而在“村庄投入基础设施维护满意度”方面的比例则更为悬殊，分别是70%和30%，这令人咋舌的比例凸显出村集体经济对于村民自治权的重要性。正如马克思所说，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。[1]

综上，在集体经济示微的背景下，村级经济发展滞后的形势下，加之小规模、低效率的小农经济生产方式的影响，伴随经济发展不足的是村民自治权难以充分、有效的调动。

（三）村民自治权与公权力之间的掣肘现状分析

作者在这部分主要以村民自治中党的领导权、乡镇政府的行政权和村民自治权之间的矛盾关系为切入点进行调研，试图借此剖析村民自治中党的领导权、乡镇的行政权和村民自治权之间掣肘的根源。

在村“两委”问题上，即村党支部与村民委员会的关系上，调研数据显示，填写“村‘两委’的掣肘影响村务正常开展”的占47%，填写“村‘两委’存在矛盾”是占45%，可见，村民对于村“两委”的关系普遍不太满意。在被问及冲突、矛盾怎样解决时，有的村民回答支持村党支部，有的回答支持村委会，答案的莫衷一是往往导致的结果便是村务的搁置、推诿，最终损害的还是村民自身的切身利益。在被问及村党支部和村委会各自的职责范围时，村民的回答更是千奇百怪，也有部门党支部成员和村委会成员回答的相当模糊，这便凸显出厘清“两委”职责的重要性。

在乡镇行政权与村民自治权方面的调研数据显示，填写“乡镇政府与村委会存在领导与被领导关系”的比例为67.6%，在问及村委会相关人员时，回答也是诸如“听乡镇政府的”，“他们本来就是我们的上级啊”的回答，可见对于村委会自治组织性质认识的不到位导致难以充分根据村民决议进行自我管理。

在村务公开方面，作者走访了较多的村落，发现大部分仅在村委会的外墙上做简单的陈述，数据描述的模糊导致难以对年度或者半年度村务进行全面的了解，调查问卷数据显示，填写“很关心村务”仅为17.8%，填写“较为关心村务”的为30.6%，填写“不关心村务”的为44.8%，对于村务的关系程度也已作为自治权一个重要全面进行衡量。而作者在分析完填写人的性别、年龄段后发现，男村民比女村民更为关心村务，而23-45岁这个年龄段的村民别其他年龄段村民更加关心村务。

虽然作者走访的村落收入水平不等，但相当多的村落已经接通了网络，在问及是否喜欢通过现代的网络工具，如微信、QQ等对村民大会、村民委员会以及村务进行参与时，76.7%的受访者表示欢迎，问及相关村委会时回答也是在积极探索利用新的自媒体与村民进行互动，看来可以考虑将现代网络工具与村务参与结合起来，借现代网络工具便捷、快速的东风来调动村民积极性。

究其掣肘的实质，是社会转型期国家与社会之间矛盾的集中体现，是行政管理权力和社会自治权利在农村“场域”紧张关系的凸显和反映。

（四）村民自治权中“法律与村规民约”之间的冲突现状分析

在作者走访过程中发现在大部分村落还是存在着村规民约的，而对其内容进行相关了解后发现法律与村规民约的矛盾集中体现在：一是部分法律规定与农村的实际不相适应；二是村规民约对法律的规避。

针对第一方面的冲突与矛盾，作者经过与村民的交谈，经过思路整理后，发不相适主要症结是两者的一般与特殊关系，即法律稳定与抽象性与农村社会迅速变迁的冲突，即法律的普适性与村规民约特殊性之间的矛盾，存在着的诸多根本性差异在实际生活中就难免存在一些冲突与矛盾。

针对第二方面的冲突与矛盾，作者发现具体分为显性规避与隐形规避两种。显性规避表现在直接与法律法规相违背或者对于法律规定的惩罚力度、程度进行篡改；而隐形规避主要是由于法律只做出原则性规定，村规民约在进行细化时实质上与法治精神相违背。

（五）村民自治权与宗族势力之间的矛盾现状分析

宗族作为与传统乡村社会相伴相生的产物，在“熟人社会”中发挥着及其重要的作用，同样也是村民自治活动中一个不可忽视的因素。作者在走访中发现有几个村落是由几个相对较大的姓氏构成的，在询问村委会以及村民的过程中，发现宗族势力对于村民自治权的消极影响主要体现在：（1）对于村民选举权的影响。村民投票时自觉体现出宗族价值取向，家族动员是宗族势力参与村庄治理的最为重要而常态化的方式。所谓家族动员是指“精英利用家族纽带带动而形成的家族意识劝说和组织村民，并将选举活动塑造成为维护、争取本家族利益，增进家族关联在选举后的行为能力的事件，从而赢得家族关联中村民支持的行为。或者说，家族动员是指精英在动员时以家族利益作为说服的手段，以家族意识作为参选正当性的理由，所进行的针对普通村民的选举举动。”[2]（2）对于村庄管理权的影响。宗族势力影响着村庄公共事务的民主监督权；宗族势力影响着国家政策和法律在农村社会的贯彻实施。

综上，在看到村民自治权保障取得显著成效的同时也应客观认识到在村民自治权方面的问题与矛盾，并深度剖析其中缘由，为村民自治权保障提高奠定基础。

参考文献：

[1]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京人民出版社，1995.

[2]志辉.选举事件与村庄政治[M].北京：中国社会科学出版社，2004.