广东省山区五市中小河流“河长制”治理实践与启示

李嘉琳，黄锦林，胡 雁

(广东省水利水电科学研究院，广东 广州 510635)

广东省山区五市中小河流“河长制”治理实践与启示

李嘉琳，黄锦林，胡 雁

(广东省水利水电科学研究院，广东 广州 510635)

分析了中小河流治理中出现的多元治理目标与跨域管理之间的矛盾，通过提出"河长制"在责任落实、综合治理、长效管护、监督能力方面的功效与作用。在广东省山区五市中小河流治理的实践与应用中，提高了综合防灾减灾能力，打破了区域壁垒，表明"河长制"在广东中小河流治理中推广应用是可行的，"河长制"较好破解了这个难题，成效明显。

山区五市;中小河流; 河长制

广东省山区五市(韶关市、河源市、梅州市、清远市、云浮市，以下简称山区五市)中小河流密集，水系发达，中小河流合共计536条，河长为1.7万km，分别占广东省的44%和49%。近年来，极端天气造成暴雨强度增大，人类活动加剧了中小河流淤塞严重，河道行洪不畅，洪水暴涨暴落，滑坡、泥石流和水土流失严重，灾害损失越来越大。据统计，近10 a间，山区五市因洪涝灾害造成人员死亡265人，占广东省50.5%。因此，加快中小河流治理已成为广东省水利建设的当务之急。

中小河流治理涉及流域沿线的各级区域政府、企业和公众等各方面利益主体的协调与联系，实质属于跨域治理。上中下游之间、左右岸之间、不同行政区域和不同部门之间，河流治理中都会从自身的利益出发，导致中小河流治理的“公地悲剧”，严重制约了中小河流治理的整体效益。如中小河流淤塞问题，人为挤占和设障侵占河道问题、污水处理问题等。中小河流域的公共治理问题都需要流域中所有的区域政府、职能部门和其他的利益主体同心协力才能解决。但过去对中小河流治理强调的是技术层面的治理，主要是从工程技术角度对中小河流治理进行研究与评判，忽视了中小河流治理中的制度安排。正如张紧跟所说：“流域水环境治理关键不在工程技术环节，而在于相关政府间的协调与合作”[1]。正是在这样的现状下，“河长制”模式的出现，为实现中小河流的有效治理提供了一种可操作的机制。

1 “河长制”的缘起及成效

所谓“河长制”，即由地方各级党政主要负责人担任某一条河流的“河长”，负责辖区内河流水污染治理。他是由江苏省无锡市首创。2007年，太湖蓝藻爆发后，无锡市针对河流水污染严重问题，推出了由无锡市党政主要负责人分别担任该区域的64条河流的“河长”举措，负责落实治污措施及河道整治。此举取得明显成效，并迅速被全国各地仿效，成为水环境治理的一种新的治理模式。从目前江苏、浙江等地推广“河长制”文件来看，其主要做法有如下几个方面：① 由党委或政府作出决定，明确要求；② 健全组织机构，全面实施“河长制”；③ 动员全民参与，加强社会监督；④ 制定方案，严格考核。据有关报道，浙江省2013年以来全省通过全面实施“河长制”，河流的水质得到明显改善。2014年该省145个跨行政区域河流交接断面中，1类至3类水质断面比例上升3.9%，劣5类水质断面比例下降5.5%，达标断面比例上升4.6%。曾被列为浙江八大水系中污染最重的鳌江，2014年出境断面水质已由5类升至4类，水质取得明显改善[2]。江苏省又全面实施“河长制”后也取得了明显成果。据监测统计结果显示，2008年无锡市79个重点考核断面水质达标率为74.7%，与没有实施“河长制”的2007年相比，达标率达83.7%，同比提高了16.3%；太湖流域国家考核断面水质达标率为78.3%，同比提高34.8%[3]。学术界对“河长制”亦有不同的看法和意见，但江苏省、浙江省等省的实践证明，“河长制”是对河流水污染治理的一个有效机制，是符合当前我国水污染治理现状的有效之举。那么，“河长制”是否也适合广东省中小河流治理的情况呢？答案是肯定的。广东省水行政主管部门在总结以往治理中小河流经验的基础上，通过学习分析江苏省、浙江省采用“河长制”模式对河流湖泊水污染治理经验，根据广东山区五市中小河流的实际情况，制定出符合广东省省情的“河长制”(行政首长负责制)。通过近2 a的实践，初步治理后的中小河流在抵御龙舟水和汛期洪水过程中都发挥了明显成效。如清远市阳山县、佛岗和清新等地通过对需治理中小河流建立“河长制”模式，在当年汛期前对需要治理并列入计划的中小河流开展“三清一护”和试点项目建设，加大了河流河床断面，提高了河道行洪能力，稳固了河岸和河势。以整条河流为治理单元，按照先上游后下游，先支流后干流的原则推进实施，该区域的综合防灾减灾能力显著提高。与2014年同期龙舟水相比，近2 a清远市受灾人口、受灾农作物面积均下降50%以上，倒塌房屋、转移人口、人员伤亡、经济损失均仅相当于当年同期的10%至20%[4]。

2 中小河流治理推行“河长制”的主要特点

中小河流治理由于涉及多元治理目标、多元利益主体以及河流管理和区域行政管理之间的矛盾，历来是难题。“河长制”较好地破解了这个难题。从广东省中小河流治理的实践中亦已证明。

2.1 “河长制”打破区域壁垒，落实了治理责任

我国各地过去的河流管理政策是对同一条河流分成不同的区域管理，而不同区域的政府在编制规划和实施对中小河流治理时，只是以本行政区域为边界来考虑，不会从全流域、整条河流的角度来考虑如何实施治理。即使上级主管部门有所要求，也因区域利益而难以协调。由此产生，同一条河流的治理上游不管下游，你治我不治的现象。正是这种各自为政的做法，使得过去中小河流治理效果不尽人意。

根据广东省山区五市的中小河流流经范围多数都是在本市县这一情况，广东省有关部门出台了《广东省山区五市中小河流实行“河长制”的指导意见》等文件，文件中明确要求以整条河流为治理单元，在此基础上，山区五市、县、镇党委政府主要领导按照分级管理原则和管理权限分别担任“市级总河长”、“市管河道河长”、“县级总河长”、“县管河道河长”、“镇级河段长”，有条件的地方可由行政村领导担任“村级河段长”。并对“总河长”、“河道河长”和“河段长”的职责都作详细的规定。如“市级总河长”的职责是：对全市范围内中小河流的河道治理、河道管理与保护、水资源管理与保护、河道长效管理机制建立、河道管护经费投入等工作负总责，指导、协调、督促辖区内各“总河长”、“河长”做好相关工作；协调解决跨县中小河流治理和管护工作中存在的问题；考核评价“市管河道河长”和“县级总河长”。中小河流治理落实到具体人的办法，不仅解决过去治理中跨区域难协调问题，也从制度上解决了激励机制。治理机制，其实质就是在省政府的主导和帮助下，运用行政命令和政策支持方式，将中小河流治理跨市、跨县、跨镇不跨省的公共产品外部性问题内部化，使之成为省、市一级的公共产品。解决跨区域公共问题的协调机制，最显著的优势是籍上一级政府的权威资源打破行政区域壁垒，有效集中各级政府的人、财、物，实施中小河流治理，解决过去在跨域协调中“权威缺漏”的问题。

2.2 “河长制”强化了中小河流的综合治理能力

财政部、水利部颁布的《全国中小河流治理项目和资金管理办法》中指出：“中小河流治理项目是指为提高中小河流重点河段的防洪减灾能力，保障区域防洪安全和粮食安全，兼顾河流生态环境而开展的以防洪加固和新建、河道清淤疏浚、护岸护坡等为主要内容的综合性治理项目”[5]。广东省有关山区中小河流治理的文件也提出“在保障防洪排涝安全的前提下，治理河道应兼顾生态建设，鼓励河道治理与美丽乡村、新农村建设有机结合，发挥河道综合功能。有条件的地方可结合河道治理开展水生态环境、水景观和水文化工程建设”[6]。以上文件内容可知，中小河流治理不仅涉及到对洪水的防洪减灾，也涉及到水生态修复、河道水污染治理、美丽乡村和新农村建设等内容。可见，中小河流治理涉及到不同的利益群体以及多个政府部门，需要采用综合治理才能加以解决。过去对中小河流治理都认为是水利部门的工作，而水利部门作为一个专业职能部门，缺乏有效的跨部门、跨地区的协调权威。实践证明，河流的公共治理靠单一部门来实现是难有成效的。“河长制”由相关市、县党委政府的主要领导人担任行政区域的“河长”，是地方政府权力金字塔顶端与中小河流治理发生了直接联系，并由此形成了整个权力系统共同参与中小河流治理、相互协调的机制，最大限度地整合各级党委、政府的执行力，消除了“九龙”治水在跨界问题上难以协调管理、责任难以认定，相互推诿的弊端，纠正了中小河流治理只是个别专业部门职责的错误认识，形成了全社会对中小河流治理的良好氛围，极大地提高了中小河流治理的行政效能。

2.3 “河长制”落实了长效管护机制

中小河流治理的建设与管护无疑就像一枚硬币的两个面，同等重要。但在过去中小河流治理对水利基础设施，不仅投资少，即便有，也只是重点安排在设施建设上。长期以来，重建轻管成了水利行业的“老大难”问题。尽管水利部门多年来都在呼吁要解决管护资金问题，但一直没有得到积极的响应。成为水利基础设施1年好，2年差，3年烂的症结所在。此次开展中小河流治理，广东省委指示，要把落实长效管护机制作为主要任务之一[7]。在“河长制”的指导意见中，要求“河长”一是按照分级负责、分级管理原则，层层落实河道管护主体、人员、责任和经费，特别是明确各县级以下基层河道管理责任主体，充实基层管护人员，确保每一条河流都有相应的管护单位、管理人员和保洁员，实现河道长效管理全覆盖；二是积极落实河道管护资金，明确本级政府补助标准和资金来源，确保长期稳定投入；三是按照治理后河道的行洪能力和防护标准，加强河道堤岸维修养护，积极探索对中小河流实行标准化管理和社会化管护。利用“河长制”，把长效管护责任具体落实到地方主要党政领导干部身上，并对落实情况进行检查考核，奖优罚劣。这种做法，其实质就是领导干部的责任承包制，将促使其最大限度地整合各种有效资源来提高中小河流的长效管护执行力，从根本上解决水利部门在过去对这个问题无法解决的难题。

2.4 “河长制”促进了社会各界的参与和监督

中小河流治理不仅涉及该流域的各级政府，也涉及河流的上中下游、左右两岸的居民、企业和其他利益相关方。过去的中小河流治理体制导致了公众缺乏有效的信息获取渠道，治理过程中难以听到社会各界的声音。“河长制”的实施，弥补了这方面的缺陷，促进了社会各界对中小河流治理的参与和管护意识。广东省“河长制”的有关文件，明确山区五市、县地方政府要主动公开“河长制”相关信息，定期在当地主要新闻媒体公布“河长”、“河段长”名单，在河段明显位置竖“河长”、“河段长”公示牌，表明“河长”、“河段长”职责、河道概况和监督电话等内容，主动接受社会和群众监督。其措施不仅可以扩大社会各界对中小河流治理知情权，同时，公众的参与有助于中小河流治理方案的民主化与科学化，也是公众参与维护公共利益的具体体现。其次，社会各界的参与能有效地监督流域政府中的各级“河长”在中小河流治理中的各种表态、决心、计划、进展和绩效是否真实。对于促进政府部门取信于民意义重大，也改变了过去只靠上级政府监督下级政府的单一做法，是对中小河流治理监督机制的必要补充。更为可贵的是为今后社会各界参与和监督其他的水利建设项目开了先河。

3 建议

尽管“河长制”在流域水污染和中小河流治理都取得了很好的成绩，但这种治理模式始终是一种依靠权威和层级的单向指挥命令为主的模式，主要通过目标考核，签订责任书等方式来强化政策执行者的行为约束[8]。如果从更深层次来思考，就不得不承认其更多成分是人治而非法制。他的执行力度不是依靠于法律的规定，而往往是取决于地方行政领导是否重视。今年10月11日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上，审议通过了《关于全面推行河长制意见》，会议强调，“保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。全面推行河长制，目的是贯彻新发展理念，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。要加强对河长的绩效考核和责任追究，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任”。该《意见》为进一步深化与完善“河长制”提供了有力指引、明确了发展方向。因此，笔者建议：

一是希望有关部门在认真总结“河长制”在河流、湖泊污染治理和中小河流治理的经验基础上，通过顶层设计，出台国家层面有关“河长制”的法律法规，如《流域治理法》《河长制条例》等方面的法律条文，从法律层面上使“河长”在规划、协调、监管流域中与各地方政府、各部门之间的协调、合作具有法律依据。为保护江河、湖泊的健康生命和永续利用提供制度保障。这样，就可凭借更加规范和稳定的法律规定来规避权力制度中带来的各种随意性和偶然性[9]。

二是对于其他的水利建设项目，政府主管部门也应建立公众参与机制，逐步改变只依赖政府一家去推动和实施水利设施建设的模式，使水利设施建设主体从一元独导变多元驱动。

[1] 张紧跟，唐玉亮. 流域水环境治理中的政府间环境协作机制研究[J]. 公共管理学报，2007(3)：50-56.

[2] 李成艾，孟祥霞.河长制：浙江“五水共治”的创举[N].浙江日报，2015-05-19(08).

[3] 《环境保护》编辑部.各地推行“河长制”实践探索[J].环境保护，2009(9)：35-37.

[4] 广东省水利厅.山区五市中小河流治理工作进展情况报告[R]．广州：广东省水利厅，2015.

[5] 财政部，水利部． 关于印发《全国中小河流治理项目和资金管理办法》的通知：财建[2011]156号[A].

[6] 黄本胜，陈晓文，黄锦林，等.广东省山区中小河流治理工程设计指南[M].北京：中国水利水电出版社，2016.

[7] 胡春华.在听取我省中小河流治理工作情况汇报时的讲话[R].广州：中共广东省委办公厅，2015.

[8] 郑寰.跨域治理中的政策执行困境——以我国流域水资源保护为例[J]. 甘肃行政学院学报，2012(3)：17-26．

[9] 黄爱宝.“河长制”：制度形态与创新趋向[J].学海，2015(4)：141-147．

(本文责任编辑 王瑞兰)

The Practice and Enlightment of "Hezhang Responsibility System" from the Small and Medium Rivers Management in Five Mountainous Cities of Guangdong Province

LI Jialin,HUANG Jinlin，HU Yan

(Guangdong Research Institute of Water Resources and Hydropower, Guangzhou 510630,China)

It is analyzed that the contradition between multiple management aims and cross-domain management in small and medium rivers. And the result and influence of implementing "Hezhang Responsibility System" are discussed in respect of management, protection and regulation. Through the practice and utilization in five mountainous cities' small and medium rivers management of Guangdong Province, the ability of comprehensive preventing and reducing natural disasters improved, area barriers broken, which proved that the "Hezhang Responsibility System" works in small and medium rivers management of Guangdong Province. It is the solution to the difficult problem and has achieved good results.

five mountainous cities; the small and medium rivers; Hezhang Responsibility System

2016-11-22;

2016-12-06

李嘉琳(1985)，女，硕士，工程师，从事水工建筑研究工作。

TV85

：C

：1008-0112(2016)012-0059-04