农民工积分入户政策议程设置问题分析*



农民工积分入户政策议程设置问题分析*

*本文系广东省社科规划项目“后本田时代新生代民工抗争与广东劳资关系转型问题研究”(GD13CSH01)、教育部社会科规划项目“基于劳资共同治理下企业员工参与问题研究”(项目号14YJAZH061)、教育部社科规划项目“新常态下劳资群体性事件的演进与政府治理研究”(项目号15YJAZH096)的阶段性成果。在本文资料搜集和写作中，黄茂英同学付出辛勤努力，在此表示诚挚感谢！

杨正喜

[提要]农民工积分入户政策议程设置是多源流议程下“舆论流”“提案流”“政府流”三流合一的结果，但积分入户问题的察觉、问题进入议程的论证以及具体积分入户方案的出台，政府都起着决定性作用。首先，学界和传媒的“舆论流”使农民工入户问题进入政府视线，政府对其察觉的众多社会问题进行筛选排序，决定问题进入政策议程的优先顺序。其次，人民代表大会以及人民政协等政策代表的“提案流”，进一步增加农民工入户政策的议程准入权重。最后，在科学民主决策体系的基础上，政府借助专家的咨询论证，实现最终决策。

[关键词]议程设置积分入户政策农民工

一、问题的提出

农民工市民化问题一直是政府和社会各界关注的焦点之一。党的十八大报告提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。作为农民工流入大省，广东一直在探索农民工积分入户。2009年，中山颁发《中山市流动人员积分制管理暂行规定》和《中山市流动人员积分制管理实施细则》，在全国率先全面推行流动人员积分制管理。它以积分排名的方式为外来流动人员安排一定数量的入户指标，形成解决城乡户籍问题的新制度。在借鉴中山市经验和测评体系的基础上，广东于2010年6月出台了《广东省人民政府办公厅关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》。此后，广州、深圳、东莞、珠海、江门、湛江等各大城市纷纷

出台本市农民工积分入户实施细则。

“公共政策问题从何而来，我们关心的问题是如何创建的以及为什么一些争议或初期的问题能够引起决策者的关注和关心，而另外一些则不能。”①相比其他问题，农民工积分入户政策为何能引起政府关注并最终进入政策议程？影响政策议程设置的最主要因素是什么？在农民工积分入户这一政策议程设置中，参与主体有哪些，各自扮演了什么样的角色？它对推进政府决策的科学化和民主化意义是什么？相关问题值得深入研究。

二、公共政策中的议程设置多元类型

一般来说，国外较为典型的议程设置模型有以下三类：(1)“扩散器模型”，即根据政策问题的提出者在议程中的不同作用，以及扩散器影响力的范围、方向和程序，将议程设置模式分为外压模式、动员模式和内参模式②。(2)“溪流模型”，约翰·金登用“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”模型理解政策议程的设置，认为三条溪流的完全汇合可以极大地增加某一主题被牢牢地固定在决策议程中的机会。同时，他还提出了“政策之窗”的概念，敞开的“政策之窗”可以为问题、政策建议以及政治的完美结合创造机会，进而也可以创造机会把由三种结合的因素整体地推上决策议程③。(3)“竞争模型”，詹姆斯·安德森认为“每个问题都必须通过竞争才能引起政府官员的注意，因为立法者和政府官员的时间和资源都是有限的。”④现实中，政策促进者、突发事件、抗议活动、媒体报道以及其他可通过某种不可思议的或者特殊的方式都有可能被提上议程⑤。

国内学者对议程设置的研究主要集中在中国议程设置的模式及其影响因素两方面内容，大致可以划分为以下四类：(1)“议程提出者-公众参与模型”，王绍光依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度两个维度区分出六种子模式：决策者提出、没有公众参与的关门模式；决策者提出、争取民众支持的动员模式；政府智囊团提出、争取决策者支持的内参模式；政府智囊团提出、借助舆论压力的借力模式；精英建言、民众参与性低的上书模式和民间提出、争取民意支持的外压模式⑥。(2)“压力模型”，根据政策问题的提出者在议程设置中的作用和影响力，可以细分为政策诉求由政府系统以外的个人、社会团体或大众传媒提出的外在压力型，政策诉求由具有权威的政治领袖根据自己的判断提出的权威发动型，政策诉求源于政府机构内部的人员或部门的内在创始型三种基本类型⑦。(3)“共识型决策模型”，这一模型强调由各决策主体、社会团体和大众寻求广泛参与和一致同意的决策过程，具有包容性、参与性、协作性、共识构建性、合作性等特征。相对于西方流行的以“多元主义”和“多数决”为基础的决策模式，“共识型”决策正在引发更多理论关注和实践探索，而中国得益于政治体制的优势，形成了具有中国特色的“共识型”决策⑧。(4)“科学民主决策模型”，主要通过重大问题集体决策、专家咨询、社会公示、社会听证、决策责任限定等形式增强决策的科学性、民主性，也就是中央提出的“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”。

上述国内外议程设置模型能够解释广东农民工积分入户进入政策议程的某一方面问题，但仍存在不足：“溪流模型”“竞争模型”更多关注影响问题进入政策议程的因素，对于各影响因素地位和作用的差异性则没有深入讨论；“扩散器模型”“议程提出者-公众参与模型”“压力模型”基于议程提出者、传播媒介、社会公众等影响议程设置的主体及主体的影响力对议程设置进行分类，对于不同主体相互之间的关系没有进一步探讨；“共识型决策模型”“科学民主决策模型”具有较明显的中国特色，但对于多个决策主体的发挥功能的作用过程和作用原理讨论不足。我们认为农民工积分入户政策的议程设置是多源流框架下“舆论流”、“提案流”、“政府流”三流合一的结果。

一般来说，多源流框架下社会问题进入政策议程有四种流程：(1)问题——政府流——议程。即政府流直接发现社会问题，列入政策议程，议程设置的主要参与主体为政府。(2)问题——舆论流——政府流——议程。社会问题在舆论流的推动下，逐渐为政府流关注，列入政策议程，议程设置过程中主要是政府对社会的回应。(3)问题——提案流——政府流——议程。社会问题通过提案流以人大议案建议、政协提案等方式进入政府流视线，列入政策议程。(4)问题——舆论流——提案流——政府流——议程。社会问题在舆论流和提案流的共同推进下，引起政府流关注，列入政策议程。值得注意的是，在多源流议程设置框架下，四种问题进入议程的流程都必须经过政府流，即问题需要获得政府系统主动或者被动的关注，才能够进入议程，这也是理解农民工积分入户政策的议程设置的关键。

三、“三流合一”与农民工积分入户政策议程设置

(一)舆论流

1.学界

改革开放30年来，中国社会最大变化之一就是社会流动加剧。大量农民离开乡村，走向城市，形成巨大的人口流动潮。1984年，中国社科院研究员张雨林在《社会学通讯》中首次使用“农民工”一词后，这一称谓被广泛使用。农民工问题一直是学界探讨的热点，仅中国知网以农民工为主题的期刊就有近4万篇，其中，农民工的市民化格外受学者关注。

农村剩余劳动力到城市就业，农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城市化的普遍趋势，也是我国实现现代化的必然要求。农民工虽然在城市工作，但户籍门槛却让他们无法享有与城市居民同等的待遇，学者建议通过户籍制度改革、健全社会保障制度、提升民工素质、发挥政府主体作用等途径来实现农民工市民化，积分入户是农民工市民化的重要制度安排。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为以农民工市民化为内涵的深度城市化是经济增长的新引擎⑨。学界对农民工市民化问题以及积分入户问题的集中关注，形成了民工积分入户的研究热潮，推动了农民工积分入户问题进入政策议程。

2.媒体

自中山市创新流动人口积分制管理后，农民工积分入户问题便成为广东媒体报道的新宠，广东各地农民工积分入户报道层出不穷。《中山日报》2008年就已开始关注流动人口积分制管理，2009年12月17日《中山日报》报道了中山市在全国首推流动人口积分制，以积分排名方式安排外来人口入户及其子女入读公校的具体情况，中山市每年以积分排名的方式为外来流动人口安排一定数量的入户指标，达到一定分数的流动人口子女可入读公办学校⑩。官方媒体《南方日报》2009年开始介绍中山市积分入户、积分入学经验，2010年以后随着积分入户政策在全省的推广，报道重点转向各地级市积分入户政策实施现状。《南方周末》《广州日报》《深圳特区报》《珠海特区报》《东莞日报》《佛山日报》《惠州日报》《湛江日报》《梅州日报》等报纸都对农民工入户问题予以关注，内容涉及入户条件、入户指标、入户经验、入户政策、入户福利等。大众媒媒体报道使农民工积分入户问题进入媒介议程，引发舆论关注，影响政策制定者。大量新闻报道提高了农民工积分入户问题的重要性，推动了积分入户问题进入政策议程。

(二)提案流

1.人大代表议案建议

2010年3月，来自广东、重庆、上海的3位农民工全国人大代表，作为历届全国人大代表选举中第一次选出的农民工代表，参加了十一届全国人大第一次会议。他们呼吁关注农民工户籍、社会保障和进城农民工子女教育等问题，其中，更提到了中山市的积分入学政策。从广东省人民代表大会网站公布的全国人民代表大会广东代表团以及广东省人民代表大会代表议案建议统计显示：第十一届、十二届全国人民代表大会广东代表团、广东省人民代表大会代表共提出与“农民工”(有些建议称“外来工”“外来务工人员”“异地务工人员”)相关建议47件(议案暂无相关主题)，具体包括第十一届全国人民代表大会第四次会议、第五次会议广东代表团代表提出的建议10件、4件，第十二届全国人民代表大会第一次会议、第二次会议广东代表团代表提出的建议各5件；广东省第十一届人民代表大会第五次会议代表提出的建议7件，广东省第十二届人民代表大会第一次会议、第二次会议代表提出的建议5件、8件。议题涉及：农民工社保问题12件，农民工子女教育问题11件，农民工市民化问题9件，农民工精神文化生活及心理健康服务5件，农民工就业培训与成长4件，农民工政治权利及政府财政倾斜3件，其他主题3件。其中，曾香桂代表在《关于建立外来工市民化的长效机制的建议》中列举了地方政府推动农民工市民化的成绩：比如东莞成立了“新莞人服务管理局”，将新莞人入户积分由130分降至100分，开展“圆梦计划”等等。刘悦伦代表则在《关于满足不同层次需求，帮助异地务工人员融入城市的建议》中对农民工“身份融入”提出要求：要从完善户籍制度着手，拓宽异地务工人员入户城镇渠道，扩大入户范围，降低入户门槛，如实施异地务工人员积分入户政策、高技能人才入户政策等。中山市人大代表则建议以珠三角地区为试点全面推行流动人口积分制管理，通过国家省市共建模式探索解决农民工进城的瓶颈问题，为全国农民工进城制度设计探索经验。人大代表关于农民工市民化及积分入户的议案建议，得到了政府各部门的积极回应，引起议程设定者和社会各界的广泛关注，增大了农民工积分入户问题在议程竞争中的入选几率。

2.政协委员提案

笔者对广东政协网2003-2014年的政协提案进行整理，统计数据显示，2003-2014年与农民工相关的提案共有81件，其中2003年1件，2004年12件，2005年1件，2006年6件，2007年8件，2008年7件，2009年7件，2010年10件，2011年9件，2012年7件，2013年8件，2014年5件。提案主题及数量分别为：农民工关爱维权17件，农民工子女教育15件，农民工市民化10件，农民工就业培训10件，农民工社保7件，农民工管理7件，农民工公共服务6件，农民工法律援助4件，农民工妇女权益保障3件，农民工精神文化生活及心理健康服务2件。而中国政协网选登的2008-2014年与农民工相关的会议提案则有27个，议题涉及：农民工子女教育问题6个，农民工培训问题2个，农民工就业问题2个，农民工社保问题10个，农民工户籍问题7个。其中，全国政协十一届三次会议提案第000227号《关于推进农民工市民化促进城镇化协调发展的提案》提出：“把放开中小城市户籍与农民工市民化作为当前城镇化和扩大内需的战略重点。”全国政协十二届一次会议提案第1214号《关于新生代农民工群体融入城市的提案》也要求：“应完善针对整个农民工群体的各项社会保障措施，逐步放宽对他们获得城市户口的限制，切实解决新生代农民工的子女就学、医疗、住房等主要问题。”全国政协十二届一次会议第1341号《关于加快推动户籍制度改革的提案》更明确提到：“实施更加综合的‘积分入户’的户籍改革方略，并可以通过‘积分入户’的体制建设和渐进性的福利体制改革衔接起来，为流动人口逐步融入城市提供实施方案。积分入户，不仅是人才户籍，更应该是民生户籍。”此外，全国政协十二届一次会议提案第1005号、1339号、1348号、1916号、2071号等提案都对农民工户籍问题加以关注。从农民工提案的内容与数量上，我们可以看出，农民工户籍问题是政协委员们关注的重点，同时也带动了社会各界对农民工积分入户问题的广泛讨论，这同样在一定程度上推动积分入户政策进入政策议程。

(三)政府流

1.政府决策者

中国三十年改革所取得成绩令全球瞩目，学者将发展原因多概括为“中国经验”或“中国模式”，碎片化威权主义、地方分权的威权体制是重要解释框架。威权体制为中央控制地方以及进行改革提供了权力基础，分散化的权力为改革提供了空间，看似矛盾的体制恰恰既能够维持国家统一又推动国家和地方改革。中国式联邦主义——分权制对中国各级政府设置约束条件，它既限制了中央政府对经济的控制，又通过在地区之间引入竞争机制，既约束地方政府行为，也为他们发展地方经济提供动力。在分权制下，地方政府不但会推进地方经济增长，还会把很多的试验整合进中央决策过程之中，这不仅减少试验改革的阻碍，还能极大降低改革的政治风险。

在积分入户政策制定的议程设置中，从农民工入户问题的察觉、问题进入议程的论证以及具体积分入户方案的出台，地方政府都扮演积极推动角色。早在2001年的广东省政府工作报告就已提出户籍制度改革；2002-2004年的广东省政府工作报告对进一步深化户籍制度改革，推进城镇化进程提出要求。2005年以后广东省政府工作报告开始关注农民工问题(有些年份政府工作报告采用“外来务工人员”、“异地务工人员”称谓)，主要议题包括农民工工资支付、农民工技能培训、农民工子女入学、农民工就业、农民工户籍、农民工社保等。2010年广东省政府工作报告提出探索“积分制”方式建立农民工公共服务政策体系，2011年提出完善农民工积分制入户城镇制度，此后每一年的广东省政府工作报告都对积分入户政策作出规定。同时，中山市流动人口积分管理制度也引起了上级政府部门的关注。中山市“流动人员积分制管理项目”还获得第七届(2013-2014年度)“中国地方政府创新奖”。

2.政府智囊团

在广东省科学民主决策体系逐步建立的背景下，政府更加关注学者、媒体、公众以及其他民主党派、政协委员的意见，在出台政策前广泛征求社会各界的建议，同时进行专家论证，让社会各界参与到政策的制定中来，以保障决策科学化民主化。2009年，中山市开始探索实施农民工积分入户政策。这一政策的出台汇集了众多专家学者以及社会各界的意见，也引起了媒体的广泛报道和民众的高度关注。专家们经过反复论证，在充分考虑城市经济社会发展现状和趋势以及流动人口实际特点的基础上，借鉴和参考国际人口迁移积分制管理的经验，构造适合该地区的指标体系与确定指标分值，中山成为全国首推积分入户的城市，这一政策后来也在全省、全国得到推广。专家的咨询论证过程集中体现了政府智囊团对问题进入议程的贡献，政府智囊团在政府系统内部的主要角色是政府决策辅助者，对进入政府流的社会问题进行分析，提供专业技术、专业理论的支持，制定方案或者对已形成的方案进行论证。

四、结论与讨论

党的十八大报告指出：“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”作为改革开放的先行之地，习总书记勉励广东继续在全面深化改革中走在前列，积分入户便是广东省深化改革的重要探索。

广东农民工积分入户政策议程设置过程，从农民工积分入户问题的察觉、问题进入议程的论证以及具体积分入户方案的出台，政府都起着决定性作用。首先，学界和传媒的舆论导向使农民工入户问题进入政府视线，政府对其察觉的众多社会问题进行筛选排序，决定问题进入政策议程的优先顺序。农民工市民化问题在本世纪初便受到学界和媒体的关注，但农民工积分入户问题进入议程却是近几年的事情，特别是在大量关于积分入户的正面报道研究出现后。由此可见，农民工积分入户问题经历了议程的察觉筛选排序过程，舆论呼声的高低是排序先后的重要衡量指标。其次，人大代表以及政协委员等政策代表的提案倡导，进一步增加了农民工入户政策的准入权重。早2004年，政协就有关于农民工市民化问题的提案，此后每年人大政协都对农民工市民化问题表示关注，这也对政府早日解决农民工入户问题提出要求，推动其将积分入户问题列入政策议程。最后，政府与政府智囊团进行最终决策。政策的最终决策，更多依据的是决策者已有的经验和个人背景知识，为保证决策的科学性，同时需要听取政府智囊团的意见。在这一阶段智囊团往往只是为决策者已经挑选出来的问题提供理论支撑，并没有也无法通过严格的政策论证过程对决策者的意见进行反驳。随着科学民主决策体系的建立，政府更加重视专家的咨询论证，在农民工积分入户政策的具体方案设计中，专家学者积极参与，对照发达国家和城市移民入户的要求，设计积分入户具体指标，这是政策议程设置的重大进步。

最后，从政府流到议程还需要一定的触发机制，一般来说，影响公共政策的触发机制主要包括：大众传播媒介对政策问题强烈反应；政策问题已经在相当范围内成为共识；受政策问题影响的利益群体产生诉求；政治精英和专家学者产生预测性发动。农民工积分入户政策议程设置的触发机制就是多方主体形成共识的结果：包括学界和大众媒体对农民工市民化问题长期而详尽的研究和报道使得这一问题受到社会的高度关注，推进农民工市民化进程呼声不断；人大代表和政协委员历年来就农民工入户问题提建议，言辞恳切、科学实际的建议经媒介频繁报道后进一步引发政府关注；中央政府对农民工积分入户政策的关注和地方政府创新的动力等推动积分入户政策从讨论焦点成为政策议程。

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虽然政府、媒体、学者、人大代表、政协委员等多主体参与农民工积分入户政策议程设置，但作为政策利益攸关者的农民工，参与程度却很低。部分农民工不了解、不关心积分入户政策以及觉得入户标准太高入户无望等，使得政策效果大打折扣。自积分入户政策出台以来，广东省2600多万农民工，仅有63.3万农民工通过积分入户政策成为市民，其中2013年为15.9万人，2014年新增3万人。由此，人们批评积分入户政策“嫌贫爱富，嫌老爱壮；大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注”，因此，在未来的政策议程设置中，需要不断提高农民工等群体的政治参与度，让这些群体利益诉求能够通过相关渠道进入政策议程，并成为公共政策制定时考量的重要方面。这不仅有利于决策科学化，也有利于实现中央提出的共享发展理念。

① Roger W. Cobb, Charles D. Elder, The Politics of Agenda-Building: An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory,TheJournalofPolitics, 1971, 33(4):892-915.

② Roger Cobb, Jennie Keith Ross and Marc Howard Ross, Agenda Building as a Comparative Politics Process,AmericanPoliticalScienceReview, 1976, 70(1):126-138.

③[美]约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第255～257、15页。

④ Cf. Layne Hope, “Agenda-setting strategies: The Case of Pollution Problems,” Unpublished paper presented attheannualmeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation(September 1970). 转引至[美]詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定(第五版)》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第102页。

⑤[美]詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定(第五版)》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第108～111页。

⑥ 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，广州：《开放时代》，2008年第2期。

⑧ 樊鹏：《论中国的“共识型”体制》，广州：《开放时代》，2013年第3期。

⑨ 蔡昉：《城市化与农民工的贡献——后危机时期中国经济增长潜力的思考》，北京：《中国人口科学》，2010年第1期。

⑩吴森林、陈健儿：《积分领先 外来人口就可入户》，广东中山：《中山日报》，2009年12月17日。

广州510642

[责任编辑左晓斯]

作者简介：杨正喜，华南农业大学公共管理学院教授，劳资关系研究中心主任。

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1000-114X(2016)01-0192-07