依法治国的关键是依法规范权力运行秩序

卢朝阳

（中共蒙城县委党校，安徽 亳州233500）

依法治国的关键是依法规范权力运行秩序

卢朝阳

（中共蒙城县委党校，安徽 亳州233500）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为权力运行制度化、法制化、为权力制约、监督、防止权力异化规范权力运行秩序开篇布局。在政治社会中，政治的核心问题是政治权力的构成形式问题。只有将政治权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。

依法治国；依法规范；权力运行秩序

现代社会中对人权最大威胁来自公权力，其中行政权力运行过程中所具有的主观性、扩张性、恣意性等特征和人性的弱点，使得权力运行中存在潜在异化的可能，因此，对行政权力进行理性监督与制约无疑是理智的选择。尽管寻找一种既一劳永逸又完美的方法来解决对行政权力的制约、监督问题是不可实现的，但通过依法治国的途径可以最大限度的防止权力的异化和扩张。

“依法治国”作为人类创造的政治文明成果，随着社会的发展，越来越凸显出不可或缺的作用。古希腊哲学家亚里士多德就曾经提出“法治优于一人之治”的观点。在古代中国“依法治国”一词在《管子》中也多次出现。随后，韩非子、商鞅又进一步发展了“依法治国”的思想。建国后，《宪法》中明文规定：中华人民共和国实行“依法治国”，建设社会主义法治国家，它确立的“法大于人，法高于权”的原则，为废除传统政治中的人治提供了法理依据。

实然地看，当前我国权力运行既不规范也不健全，权力的配置、行使、制约、监督、矫正或多或少的存在一些问题。

一、我国权力运行过程中存在的问题归纳

国家权力正常有效地运行，是法治国家的本质特征，也是根治腐败、保障人民权利的重要途径。目前我国已步入了依法治国、建设社会主义法治国家的新时期，但是国家权力在运行过程中仍存在不少结构性的问题，消除人治因素，建立法治社会是我们党和国家及人民的共同目标，也是每个关心国家命运和前途的公民义不容辞的历史使命和责任。从实践来看，我国目前部分国家权力的运行机制面对肆意猖獗的权力腐败，暴露出很大的局限性，存在的问题主要有：

第一，重权力轻权利、重管理轻服务。一些官员存在着超越法律的特权思想，以权压法、徇私枉法、以言代法、违法决策的现象时有发生，他们“说起来头头是道，做起来还是老一套”，谈百姓色变，把百姓、职工上访、提意见认为是挑战自己的权威视为“刁民”而加以防范、打压，制定各种不合理的内部制度加强管理，不断侵犯、剥夺百姓、职工的权利，畏民、职工如虎。他们喜欢听阿谀谄媚之词，听到职工、百姓有稍微不顺耳的话就大发雷霆，认为他们不懂自己内心里认定的所谓的规矩。从权力运行主体看“官本位”思想和“人治”传统形成对权力的崇拜，把提供为民服务的义务当做自己的权力，对前来办事人员百般刁难，生、硬、冷、横、推，门难进、脸难看、事难办。

第二，“重官员、轻百姓”思想。在一些地区的官僚体系中还残存着以权为纲、以官为本，官贵民贱，官尊民卑，官为百业之首，以官职大小衡量人的价值、成就、地位的“官本位”意识。部分官员存在“法治民不治己，法治民不治官，权大于法，以权代法”的思想。不顾人民的利益，只想对上负责，对下则敷衍塞责、欺瞒哄骗，不断挑战百姓的容忍底线。

第三，缺乏有效、科学的用人体制。“不跑不送，降级使用；光跑不送，原地不动；又跑又送提拔重用”。进而出现了“劣币驱逐良币”的干部任用“逆淘汰”现象，导致政治生态恶化，“跑官、买官、卖官”成为一些地区常态，“潜规则大行其道，显规则失去效力”。

第四，重集权轻分权，重权力轻法律。有的官员迷信权力的力量、偏重集权的思维、喜欢搞一言堂，认为实行民主、法制就是表明自己“无权”、“没领导能力”，就会被别人认为不会做官、窝囊，因此一些主要领导常常会通过党委会、政府工作会议、校委会这种形式把个人的意志上升为党委、政府、学校的意志，甚至有个别单位的主要领导为了集权把本单位所有部门的印章全部收归自己掌控，别人找其盖印便百般设置障碍。由于对权力的偏好导致对法律信仰的缺失，目前我国法律的功能还未完全发挥，法律的权威尚未树立起来，致使法律的公平正义很难得到应有的体现。近几年发生的暴力拆迁、拦卡堵截、非法拘禁正常上访人员，都是漠视法律、重权力轻法律的思想的集中体现。正如杜宴林所说“当一种人为所崇拜的东西事后看来不过如此，也即崇拜的东西露陷并没有带来人们所期望的效果时，法治也注定了扭曲与失落，又没有足够的理由予以证实，因而人们对于法治也就缺乏了这种难言的崇拜，反而弃之如敝履了”。［1］一提到法治就摇头说它没啥用，这势必使法治失去民众的支持和拥护。

二、我国权力运行中存在问题的原因分析

第一，对权力制约缺少法制化，导致权力运行过程中监督与制约无力。三百年前，洛克曾说，“统治者无论有怎样正当的理由，如果不以法律而以他的意志为准则，如果他的行动和命令不以保护他的人民的财产而以满足他自己的野心、私愤和任何其他不正当的情欲为目的，那就是腐败”。［2］英国历史学家阿克顿勋爵认为，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。［3］腐败和权力是一双孪生姐妹，没有制约的权力，必然导致腐败。显然，具有扩张性、支配性、腐蚀性的权力，一旦失去有效的监督制约就会像决堤的洪水、脱枷的猛兽危害极大。当前我国对权力有效监督存在的问题是：缺少一部专门针对权力监督的《监督法》，以便开展对权力运行进行事前、事中、事后制约与监督，现有的“挂在嘴上、写在纸上、贴在墙上”流于形式的相关法律法规因缺少相应的配套措施致使执行起来缺乏可操作性。

第二，权力制约、监督存在体制、机制障碍。我国对权力制约、监督的现状是：同级“不愿”监督、下级“不敢”监督、民众“不能”监督。这种制约、监督的体制、机制的现实状况造成我国对权力的制约、监督只能是以单向的，即以自上而下的监督为主。目前存在的对权力运行的制约与监督的机构松散、缺乏独立性，其结果必然是对权力监督的“挂空档”，造成权力越大越易腐败现象。

第三，民间社会监督因缺乏保障和规范而疲软、异化。民间社会制约权力的思想来源于孟德斯鸠，他认为“社会力量制约权力就是利用一个社会贵族阶层的社会来制衡权力实现自由”。美国人罗伯特·达尔把社会制约权力的思想进一步发展，他理解的社会制约权力是“有一个相对独立的社会组织，人民参与政治，限制政府的权力，保障人民的生活”。马克思主义的经典作家也主张民间社会制约权力，他们认为“一切权力属于人民，只有人民实现了对权力的监督才能对权力有效制约”。我们理解的社会制约权力就是社会个人、组织、团体、新闻媒体、网络对权力的制约，但由于民间社会制约、监督权力缺少相应的法律、制度规范使得许多民众容易被他人、自己的情感所左右，产生盲从甚至是以讹传讹，从而导致“社会审判”、“民众暴力”等现象的产生，同时这种未被规范的民间社会监督因越来越失去社会公信力而更加疲软和异化。

三、依法规范权力运行秩序

国家权力运行机制、民主法制建设等方面的成就和经验都是人类政治文明发展的结晶，对其予以合理的借鉴和继承，既能为我国所用，这也是发展人类政治文明的客观需要。因此，借鉴外国的合理的对权力制约的经验，结合我国实际，笔者认为可以从以下几个方面规范我国权力运行秩序。

第一，强化对权力监督、制约的法律化、制度化建设。明朝理学家薛碹将世界上廉洁之人分为三类：一是“见明理而不妄取者”；二是“尚名节而不苟取者”；三是“畏法律而不敢取者”。［4］可见规范权力运行光靠极少部分见明理、尚名节的廉洁官员自我约束远远不能达到对权力制约、监督目的，还应依法规范权力运行秩序。党的十八届四中全会提出 “全面推进依法治国，建设中国特色的社会主义法制体系，建设社会主义法制国家。形成完备的法律规范体系、高效的法制实施体系、严密的法制监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。［5］因此，我们要制定相应的法律法规，对权力运行的每个环节加以制约、监督。首先，要制定财产清查和申报制度，对国家公职人员财产收入进行合法性、合理性审查，并且要建立合理的收入分配制度。其次，要建立科学合理的官员铨选、国家公职人员录用制度。党的十八届四中全会通过的《决议》提出加快体现权力公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项政治权利不受侵犯。所以，科学合理的官员铨选、国家公职人员录用制度不仅要打破当前以地域、年龄、资历人为的限制的条条框框，还要以人为本，把考试选拔与直接调动结合起来，促使人才向上、向下的双向流动，取消不合理的人才单项流动制度。最后，要加快推进反腐败立法，正如十八届四中全会提出的“完善惩治和预防腐败体系，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”。

第二，大力营造权力监督与制约的氛围。在西方“政府权力的不断增长就需要对每一权力来源以新的制衡。”当年美国宪法起草者们力图主张的这一观点，早已经为发达国家政治制度的发展史所证实。民主政治的核心问题之一是建立有效的监督体制机制，在此之前需要营造监督与制约的氛围，使得人民群众有足够的力量监督国家公共权力，促使公共部门及其人员切实根据人民的意志和愿望进行公共事务的管理，从而保障社会的政治民主，维护人民群众的民主权利。营造这种监督和制约的氛围主要包括两个方面：

一是要使民众有监督意识。宪法规定我国公民有对国家工作人员的工作情况实行民主监督，十八届四中全会《决议》中要求“规范约束权力，做到有权必有责，用权受监督”，为民众制约、监督权力运行提供了依据。行政官员运用权力需要履职尽责为民服务，滥用权力就是违法犯罪，民众只有认识到这一点，才有对权力运行监督的勇气，才能改变人们对权力运行有正确的认识，权力才有被关进制度的笼子里的希望。最终使手握公权的行政官员摒弃特权等级思想，用好手中的公权，把权力用来为人民服务。二是要使党员干部有自愿地接受被监督的意识。尧舜时代的行政长官，没有权力化身的意识，不以威严著称，而以亲民见长。“只有把群众的利益放在心上，人民才会让你坐在台上”，政府部门应提高民众的话语权让接受监督成为一种习惯，党员干部要牢记“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”。我国是工人阶级领导的人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。《党章》中明确规定：党的各级领导干部要正确行使人民赋予的权力，自觉地接受党和群众的批评和监督。《公务员法》中也规定公务员应履行全心全意为人民服务，接受人民监督的义务。因此党员干部要清醒的透视权力，做到“四个谨记”辩证的看待权力，自觉接受民众监督，做人谦虚谨慎、戒骄戒躁，用权战战兢兢、如履薄冰，善于“带着脚镣跳舞”。

第三、完善权力运行的监督体系建设。十八届四中全会规定强化监督体系建设，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。完善内部层级监督和专门监督，改进上下级机关监督，建立常态化监督制度。［6］兵书上说，上下共欲者胜，制约、监督权利运行要“上下联动”完善纠错问责机制。完善行政组织和行政程序法律制度，推行权力清单、责任清单制度，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。“天下之事，不难立法，而难于法之必行”。“法立，有犯者必施，令出，唯行而不返”。法律的权威在于实施，法律的生命力也在于实施，建立完善权利运行监督体系并保证法律法规实施至关重要。有了违法必究、执法必严的法律监督体系必然能树立起法律的权威，正如十八届四中全会公报所说“法律的权威源自人们内心的拥护和真诚信仰”。

行政权力运行过程中缺乏有效的制约、监督必然导致腐化和滥用，使我们党执政地位所削弱，影响党内和谐和执政能力。这对面临着既要发展经济又要打击腐败的执政党来说，无疑加重了任务。但是，令人欣喜的是党的十八届四中全会构建了建设中国特色社会主义法治体系的宏伟蓝图，提出了建设社会主义法制国家的总目标，为依法治国、依法执政、依法行政提供了依据。我们相信只要坚持党对全面依法治国的领导，完善权力运行的制约、监督的法律制度建设，一定能够实现“两个一百年的”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦！

［1］杜宴林.现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整［J］.法治与社会发展，2001，（6）：37.

［2］约翰·洛克.政府论［M］.北京出版社，2007-09.

［3］阿克顿.自由与权力［M］.北京：商务印书馆，2011-10-01.

［4］明.薛碹.从政录.

［5］十八届四中全会公报［N］.重庆晨报.2014年10月24日

［6］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.中国纪检监察报，2014.10.