天津城市基础设施投融资模式研究

■韩冠华

天津城市基础设施投融资模式研究

■韩冠华

近年来，天津城市基础设施投资力度不断加大，“两港四路”大交通体系日臻完善，城市综合承载能力显著提高，城市面貌发生了日新月异的变化。进入“十三五”，天津迎来了京津冀协同发展、自由贸易试验区建设、自主创新示范区建设、“一带一路”建设、滨海新区开发开放五大国家战略迭加的难得的历史机遇，也进入了基础设施建设大发展的重要阶段。为进一步加快天津城市基础设施建设步伐，推动美丽天津建设的取得决定性进展，本文从优化基础设施投融资角度入手，在梳理总结国内外主要投融资模式和发展特征的基础上，结合天津城市基础设施投融资现状，借鉴国内外先进经验，提出对天津城市基础设施投融资模式选择的建议。

国内外基础设施投融资的主要模式

基础设施投融资模式，也就是基础设施投资及融资采取的基本方式，包括投资和融资组织形式、融资结构等。国内外许多国家和地区在基础设施投融资路径、方式以及体制机制等方面都进行了有益探索，形成了各种类型的投融资模式。按照投资主体和融资方式的不同，基础设施投融资模式基本可分为三种类型，分别为：政府主导的投融资模式、政府与市场相结合的投融资模式以及市场化投融资模式。

（一）政府主导的投融资模式

政府主导的投融资模式，是以政府财政资金或国有投融资平台投资为主投入项目建设，并由政府委托非盈利性项目单位进行项目管理的一种投融资模式。该模式的主体一般为国有公司。采用这种模式的条件是政府财政盈余或国有投融资平台资金十分充足，项目具有非盈利性特征。

（二）政府与市场相结合的投融资模式

政府与市场相结合的投融资模式是依据政府财政和政府信用，采取市场手段筹集资金并运用于项目建设的模式。其市场参与主体主要包括地方政府、国外政府、国内外商业银行、政策性银行、国有企业和私营企业等。

1.市政债券模式

市政债券模式是地方政府通过发行市政债券筹集资金的一种投融资模式。发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构命名的直接发行者，投资者主要包括银行、保险公司、基金和个人投资者。该模式一般应用于期限较长的项目，以长期债券为主，主要包括一般责任债券和项目收益债券两类。

2.“政府财政投入+信贷融入”模式

“政府财政投入+信贷融入”混合模式是采取政府和私营企业联合投资的行为，由政府财政向项目建设开发部门提供补贴、减免税收或提供低息融资等方式进行投融资的模式。

随着城市建设规模的扩大，城市功能需求不断提升，“财政投入+信贷融入”混合模式已成为国内外较为普遍的投融资模式之一。

3.特许经营权模式

特许经营权模式是政府通过授予合同性质的“特许经营权”，将城市公用事业项目的建设与经营权交给私营企业的一种投融资模式。地方政府和私营企业通常是长期的紧密合作关系，双方以合同形式明确各自权限，私营企业在地方政府扶持和监督下对工程项目进行开发和经营。

（三）市场化投融资模式

市场化投融资模式是在市场化规则下，以获取盈利为目的，依据企业信用或项目收益，采用商业贷款和发行股票、债券等商业化融资手段筹集资金的模式。

1.企业信用模式

企业信用融资是以企业信用为基础进行的各项融资活动，主要有银行贷款融资、公司债券融资和股票市场融资三种模式。

（1）银行贷款

银行贷款融资是企业依据自身信用向银行借款以筹集项目建设所需资金，贷款方式以短期信用贷款和抵押贷款为主。与公司债券和股票市场两种融资模式相比，银行贷款模式相对更加方便、灵活，风险较小。

（2）公司债券

公司债券融资是通过股份有限公司和有限责任公司依照法定程序发行的并约定在一定期限内还本付息的有价证券进行融资的一种模式。公司发行债券募集的资金可以根据资金需求时间长短，灵活地确定债券期限和债券利率。公司债券发行的门槛相对较低，与股票市场融资相比，操作更简便、灵活、迅速。作为一种市场化程度很高的债券品种，公司债券很有可能成为未来中国债券市场上的主流品种。

（3）股票市场

股票市场融资是上市公司通过配股、增发和发行可转换债券等方式在证券市场上进行直接融资的模式。股票市场融资拓宽了项目资金来源渠道，没有固定的利息负担，筹资风险小，所筹资金具有永久性，无到期日，不需归还。

2.项目融资模式

项目融资是以项目的预期收益和参与人对项目风险所承担的义务为担保，以项目资产为贷款抵押物，并以项目运营收益和盈利来偿还贷款的一种无追索权或有限追索权的融资模式。项目融资是目前国际上较为流行的一种用于大型项目建设融资的新型模式，主要有BOT、ABS、PPP等模式。

（1）BOT（建设-经营-移交）

BOT（Build-Operate-Transfer）模式其实质是一种特许权，这种模式以政府和私人机构之间达成的协议为前提，由政府向私人机构颁发特许，允许在一定时期内筹集资金建设某城市基础设施并管理和经营该设施及相应的产品与服务，以偿还债务，收取投资，赚取利润。采用BOT模式建造的基础设施通常有发电厂、机场、收费公路、污水处理设施等。

（2）ABS（资产证券化）

ABS（Asset-Backed Securitization）就是“资产证券化”，即以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目未来收益为保证，通过在国际资本市场发行证券来募集资金的投融资模式。ABS融资通常需要组建一个特别用途的公司，原始权益人以合同方式将其所拥有的项目资产的未来现金收入的权利转让给特别用途公司，实现原始权益人本身的风险与项目资产的风险隔断，然后通过信用担保，同其他机构组织债券发行，并以项目的未来收益清偿债券本息。

（3）PPP（公私合伙制）

PPP（Public Private Partnership）指政府与私人部门之间以特许权协议为基础，通过合约明确双方权利和义务，共同承担责任和融资风险，实现“双赢”或“多赢”的现代融资模式。PPP最早出现在上世纪70年代的美国，并迅速在基础设施建设领域得到广泛应用。PPP融资模式典型的运作模式为，特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。

天津基础设施投融资现状分析

“十二五”以来，天津市不断完善基础设施投融资平台，运用金融创新成果，丰富融资手段，加快引入多种市场化投融资模式，拓宽投融资渠道，优化投融资环境，为推进重点项目建设提供了有力保障，初步形成了投资多元化、运营市场化、服务社会化、监管规范化的投融资发展新格局。

（一）投融资平台载体功能逐步完善

近年来，天津市以天津城市基础设施建设投资集团为龙头，不断完善基础设施投融资载体功能，通过建立和完善法人治理结构和规范运行机制，有效改善了融资渠道单一的不足，在缓解资金压力的同时，也进一步提升了资本运作效率。

（二）新型投融资方式不断涌现

依托天津城市基础设施建设投资集团，积极探索，逐步引入了多样化投融资方式，积累了宝贵经验。一是积极引入保险专项资金。二是陆续发行企业债券、短期债券等多种债券。三是创新运用BT、BOT等多种模式。

（三）投融资环境不断优化

为给基础设施项目建设提供资金保障，天津市不断加大金融创新力度，优化投融资环境。2016年上半年，天津滨海国家自主创新示范区和天津银行列入全国首批投贷联动政策试点，全市境内外上市公司和新三板挂牌公司累计达到177家，比年初新增40家。利用置换债券、地方政府债券、各类企业债券、境外低息资金和社会资金，降低政府性投融资公司综合融资成本。同时，积极争取国家专项建设基金支持，为棚户区改造、养老服务体系建设、重大水利工程等城镇基础设施的重大建设项目提供长期低成本资金。

（四）存在的问题

虽然天津市在基础设施投融资方面取得了积极进展，但是与国内外先进地区相比、与“十三五”期间国家对天津的城市定位相比，还存在一些不足。

1.投融资结构不尽合理

从投融资结构看，目前，政府投资仍占主要地位，民间投资相对不足，融资结构中主要以银行贷款为主，直接融资规模较小，虽然引入了BT等新的融资模式，但这部分融资所占比例仍然较小，投融资结构不尽合理，既不利于扩大投融资规模，同时又加剧了投融资风险。

2.投融资管理体制有待健全

目前，基础设施投资的决策权基本都在政府各行政部门，既负责项目投资、审批、监管市场，又直接组织参与项目建设与实施，投资过程中政企不分的状况依然存在，由此也导致一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资效益观念和风险意识不足。

3.投融资监管和风险控制需要进一步增强

由于受国家货币政策调整影响，政府投融资平台资金运作难度将有所加大，偿还贷款压力显现。同时，由于国际经济金融环境不稳以及国家对各地政府投融资平台监管力度的持续加大，进一步增强基础设施投融资的监管和风险控制已成为紧迫问题。

天津基础设施投融资的模式探讨

“十三五”期间，天津市将重点开展海港、空港、铁路及轨道交通等重点项目建设。要建成大北环、西南环线、南港等货运铁路，新建京滨、京唐城际铁路和津石高速公路，建成唐廊、蓟汕高速公路，启动地铁7号线、11号线建设，6号线实现区间试运营。这些基础设施项目资金需求大、投资期限长、投资回报安全稳定，可以考虑采用“以BOT+PPP为主，以基础设施产业基金+信托融资+保险资金为补充的投融资模式”。

在BOT模式应用上，政府可以对项目融资、建设、经营和维护提供特许协议，在协议规定的特许期限内，由非政府部门的经营实体或外国公司与政府签订协议，并作为项目投资和经营主体，项目建成后，对使用者收取适当费用作为项目收益来回收投资资金，特许期满后将项目经营权无偿移交给新区政府。在PPP模式应用上，可以通过政府采购形式，与中标单位及其他投资人共同建立的新的项目法人签订特许合同，由新设项目法人负责项目筹资、建设和运营。新区政府与提供贷款的金融机构通过直接协议方式，使项目法人更加便捷、快速地获得金融机构贷款。通过授予该法人特许经营权和收益权方式，进一步促进项目有效运营，加快推动基础设施建设。在基础设施产业基金方面，可以借鉴渤海产业基金运作模式，以天津城市基础设施投资建设集团作为发起人，设立基础设施投资基金，吸引政策性资金、社会资本等进入基础设施领域，募集基金份额，在特定期限内对项目进行直接投资。在信托融资模式应用上，可以依托政府信用优势，开展基础设施建设资金信托计划，吸收银行贷款、信托公司、社会资金参与基础设施重点项目建设，将直接融资与间接融资有效结合，提高融资效率，优化资金结构。在吸引保险资金方面，随着保险资金投资范围地不断放宽，充分依托这一利好形势，在风险可控、收益合理、依法合规的前提下，积极吸引保险资金以债券、股权等方式投资基础设施项目建设领域。

对策建议

为进一步优化和完善天津市基础设施投融资模式，促进重点项目实施，建议在加强政府引导、加大金融支持力度、完善投融资服务体系、提升风险防控能力4个方面进一步加大工作力度。

（一）加强政府引导

进一步加强政府财政资金的政策性导向。对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，结合有关财税、金融等配套政策，通过转让、拍卖、吸引入股等多种方式，引导社会资金投入，优化投融资结构，促进市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来。

（二）加大金融支持力度

一是积极争取政策性资金支持，吸引各类政策性金融资金，积极争取国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等政策性银行扩大信贷规模，支持天津市基础设施建设。二是加快推进金融创新，不断完善包含企业债券、短期融资券、中期票据、可转换债券等在内的债券市场体系。支持金融机构的资产证券化，增强资金的流动性，使更多的资金能够流向基础设施建设领域。

（三）完善投融资服务体系

一是积极发展中介服务，清理整顿现有投融资中介服务机构，在此基础上，鼓励采取合伙制、股份制等多种形式实施改组改造，构建一批资本充足、内控严密、运营安全、信誉良好、竞争实力强的中介服务企业，提供优质、高效、规范的投融资咨询服务。二是创新政府服务方式，加大基础设施投融资的支持和服务力度，实行专门人员服务制度，协助企业打通融资渠道，并进一步优化对投融资服务机构设立、业务审批等流程，简化办事程序，提高办事效率。

（四）提升风险防控能力

一是加强主体自律，参与投融资的企业要制定科学规范的管理规定、资金使用和审查明细，认真落实政府重点项目投融资有关政策措施，接受政府的财政监督检查。二是加大财务监管力度，实行财务总监制度，审核和监督投融资主体投资、融资和担保等重点事项。财务总监定期向政府有关部门递交财务监督报告，保障资金的合理、规范、高效使用。三是完善信息披露制度，及时公布重点基础设施项目的建设实施情况，做到信息及时公开，并设立问询、投诉、举报中心，及时受理来访问题，接受媒体和社会公众监督。

责任编辑：陈秀丽

天津市海河建设发展投资有限公司，董事长）