如何正确指引新型农业经营主体良性发展

■高双平　郭丽华

如何正确指引新型农业经营主体良性发展

■高双平郭丽华

2016年作为“十三五规划”的开局之年，国家更是把“加快构建新型农业经营体系”作为重点任务。培育新型农业经营主体要求要在思想上深刻认识到新型农业经营体系建设只是发展现代化农业的手段，发展现代化农业也只是“富裕农民、确保重要农产品有效供给和国家粮食安全”的手段。要时刻保持清醒的头脑，加强政府规范和监管力度，避免政策错位与实践畸形，要根据当前国情，走出一条中国特色现代化农业的道路。

农业经营主体新型农业经营主体承包农户适度规模经营政府监管

培养新型经营主体是在2012年底的中央农村经济工作会议上被首次正式提出。之后在2013年的中央一号文件中也明确提到，要为联户经营、专业大户和家庭农场创造良好的政策与法律环境，并采取奖励补助等多种办法扶持其快速发展。接下来的几年中央和地方政府有关发展新型农业经营主体的政策、意见等更是应运而生。2016年作为“十三五规划”的开局之年，更是把“加快构建新型农业经营体系”作为重点任务。李克强总理在两会中指出，农业是扩内需调结构的重要领域，更是安天下稳民心的产业。强调必须要解决好“三农”问题，以保障国家的粮食安全，促进农民增收，为推进我国的农业现代化建设奠定基础。中央一号文件中也发出了“加快形成培育新型农业经营主体的政策体系”的号召，并提到要让多种形式的农业适度规模经营充分发挥其“引领作用”。此外，《深化农村改革综合性实施方案》中还提到“加快构建新型农业经营体系”将会在十三五时期取得显著成就。

近几年，许多学者对新型农业经营主体的研究与探讨热情也很高，并且大多数学者都认为新型农业经营体系就是发展现代农业的必然选择。从研究的具体内容来看，大量文献针对新型农业经营主体的概念界定、类型划分和形成条件等理论层面展开了深入的分析，但对在地方实践层面，尚缺乏对新型农业经营体系建设是否合理合规的审查与检验，对如何确保新型农业经营主体良性发展的研究也相对较少。

新型农业经营主体的相关概念和类型

农业经营主体主要指直接或间接的从事从农产品生产到农产品销售或服务的产业链条上经营活动的个人或组织。随着新型农业经营主体的提出，宋洪远等人认为新型农业经营主体就是一类把农业产业当作职业，经营规模相对较大、物质装备基础较好、经营管理能力较强、劳动生产率、资源利用率和土地产出率等各项效率值均较高，把商品化、市场化作为其主要目标的农业经营组织。

张扬提出新型农业经营主体是在良好的政策环境下，在市场需求的拉动下，通过提高生产力水平，改变农业生产要素的配置状态等手段，打破传统承包农户的生产均衡状态，从而创造出经济剩余的新主体。基于这一理念，其认为新型农业经营主体将会是现代农业发展中的关键参与者与推动者。

从现有的大量文献来看，新型经营主体一般被细分为专业大户、家庭农场、农民合作社和农业龙头企业4种类型。

对于专业大户目前学术界还没有给出严格的概念界定，一般而言就是指经营规模比传统承包农户大，从事某一品种或者某一行业的生产的农业经营者。其主要特征是以家庭经营为基础，承包较大规模的土地，把种植业取得的收入作为家庭劳动力最重要的收入来源。从其特征可以看出，专业大户既具有家庭经营的优势，又弥补了小农户经营规模过小的缺陷，能够充分调动起农民的生产积极性。

家庭农场的概念相对明朗了很多，是指主要劳动力来自于家庭成员，主要从事规模化、集约化和商品化的农业生产经营活动，并以农业收入作为其家庭的主要收入来源的一类新型农业经营主体。家庭农场在家庭承包经营的基础上，充分利用现代农业生产要素，采取市场化经营和企业化的管理手段，使其更符合现代化农业建设要求。

根据《合作社法》中对农民合作社的定义，其是指在农村家庭承包经营的基础上，从事同类农产品种植的生产经营者或提供与利用同类农业生产经营服务的提供者与利用者，彼此按照自愿联合、民主管理的原则有序组织起来的互助性经济组织。农民合作社通过加强农户间的合作与联合，提高了农户在农资采购、农产品销售、农机服务等领域的市场地位和交易谈判能力，解决了单打独斗形势下的规模不经济问题。可以说农民合作社是联结农户和市场的中间纽带。

农业龙头企业是指通过签订订单合同或合作等方式与农户建立起利益纽带，引领农户进入市场，以实现产加销、贸工农一体化为目标，主要从事农产品加工或流通的企业形式。农业产业化龙头企业在资金、技术、人才和经营管理水平等方面均具有较大优势，且处于与市场直接对接的环节。每年国内农产品市场供应量的1/3来自于农业龙头企业，2/3的主要城市“菜篮子”产品来自于农业企业。所以说农业龙头企业在保障农产品有效供给、推进农业现代化建设中占有市场主体地位，而且农业企业通过与农户建立利益纽带，能够替农户分担部分自然风险和市场风险，以保证农民利益和农业生产的稳定性。

新型农业经营主体培育实践中存在的问题

（一）新型农业经营主体发展速度迅猛

从各类新型农业经营主体的数量和增长幅度来看，到2011年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户有276万户，其中近80万户的耕地面积在100亩以上；2012年底，全国家庭农场共有87.7万个；依法登记的农民专业合作社已达63.4万家；全国农业产业化龙头企业近12万家。孟丽等人提出专业大户将逐渐向家庭农场过渡，未来数量会有所下降；但家庭农场将快速发展，预计到2020年全国的家庭农场数量将达到268万个，相比2012年的数据增加180.3万个，年均增长率达15％；农民合作社预计到2020年将比2012年的63.4万个增加72.6万个，年均增长率为10％；农业龙头企业预计到2020年将会在2012年12万家的基础上增加7万家，年均增长率为6％。

可见新型农业经营主体的发展速度之快。一些地方甚至重数量轻质量，不考虑甚至违背农民意愿强行集中土地，盲目推进，搞形式主义，简单的“垒大户”的行为将直接导致新型农业经营主体与其实际内涵相背离、发展缺乏自主选择权甚至发育不良，这会给农村的稳定埋下巨大隐患。

（二）新型农业经营主体规模远超“适度”要求

国家在各项文件政策中一直提倡的是“适度规模经营”，但由于我国地域辽阔，各地的地理条件、气候条件、种植结构和经济发展水平差异较大，致使无法制定统一的标准来进行规范。近来，有关部门把种地收入和进城务工收入相等时所对应的生产经营规模作为“适度规模”的标准，测算出在北方一年一熟制地区，家庭经营的适度规模大约在120亩，而在南方一年两熟的地区60亩左右为最适规模。但就拿新型经营主体中的生产主体且规模相对较小的家庭农场来说，全国87.7万个家庭农场的经营规模平均值高达200.2亩，而全国传统承包农户的平均经营耕地面积为7.5亩，前者是后者的近27倍。更何况是经营规模动辄数千甚至上万亩的农民合作社和农业龙头企业。

可见各地普遍存在着新型农业经营主体经营规模过大的现象。而且据对河北省部分家庭农场实地走访调查发现，不少新型农业经营主体还有继续扩大规模的打算。如果继续盲目的追求大规模，将会导致农业生产由原来的规模经济转变为规模不经济。

（三）针对新型农业经营主体与普通农户的财政支持失衡

近年来，在地方实践中逐渐暴露出对新型农业经营主体与普通农户的关系的误解，认为国家强调发展新型农业经营主体，就试图以其完全替代传统农户。各地方政府有意将涉农补助向新型农业经营主体倾斜，实现其所谓的“精准施策”，致使普通农户只能拿到基于承包地面积测算的惠农补贴，除此之外很少有其他的财政支持。这反而造成了“排挤普通农户”的错误示范。

另外，财政支持向新型经营主体倾斜，改善了这部分经营主体的基础设施，使其农业生产条件得以提档升级，进而降低了其农业生产成本，这必然会对分散农户的农业生产构成威胁，逐渐使分散农户丧失市场竞争力，形成挤出效应。而对于本身就资金匮乏的普通农户，其农业收入又在其家庭总收入中占有重要份额。所以此举措最终将会使农村发展陷入“穷者越穷，富者越富”的怪圈，甚至会加剧地方性市场的垄断。

（四）在新型农业经营主体培育进程中监管力度不够

虽然国家在政策制定上对于工商资本进入农业一直保有谨慎的态度，但从基层实践来看，各地方政府却普遍存在着对工商资本限制过少甚至大力提倡、积极引入的现象。由于工商企业具有资金实力雄厚的优势，再加上各地政府的积极引入，使其呈现出加速发展的趋势。另外还有一部分工商企业主钻政策制度空子，巧妙利用家乡亲属的名义来登记注册家庭农场或合作社，致使一些家庭农场和合作社出现了企业化现象。还有许多新型农业经营主体动机不纯，只为享受政府补贴，自注册登记后尚处于休眠状态，合作社存在“合而不作”，甚至存在“空壳”、“冒牌”等现象。另外，不少支农政策和补贴从政府下达到农民获得，中间要经过太多环节，导致在政策执行中出现寻租现象和资金截留现象，从而使政策的实施存在时滞性、高成本的特点。

（五）新型农业经营主体普遍遭遇发展瓶颈

1.专业大户和家庭农场遭遇的发展瓶颈

一是土地流转困难，流转年限较短。土地流转市场缺乏规范管理，中介服务机构成立滞后；部分农民存在恋土情节，宁愿抛荒，也不愿转让土地承包经营权；农户间地块分散，规模小，导致难以连片流转土地，甚至易发生权益纠纷。以上这些因素导致土地流转困难，且流转年限普遍较短。据对河北省家庭农场的调查数据显示，家庭农场与农户签订的土地流转合同年限大多数在3年以下，这也进一步证实了土地流转年限短的事实。而土地流转年限短，又会导致承包没有连续性，农场不敢投入，从而影响了土地的产出效益，最终达不到理想收益。

二是农业经营者整体文化水平较低。以河北省家庭农场为例，农场主受教育程度为初中及以下程度的占到了77％，仅有23％是高中及以上水平，可见农场主的受教育程度普遍偏低，与之相连的就是新型农业经营主体管理水平低，机械化程度低，对市场的了解程度低，从而增加了农业经营的市场风险，难以发挥新型农业经营主体的规模效益和示范带动作用。

三是融资困难。家庭农场普遍存在资金短缺的现象，如河北省的家庭农场，其资金短缺程度在10万以下的和10-30万元的居多，比例接近1：1。然而，由于农业生产的高风险、低收益特性致使银行等金融机构不愿贷款给农民，农民只能从农村信用社取得小额贷款，可这对于农业生产来说也是杯水车薪，直接制约了新型农业经营主体的发展与完善。

2.农民合作社遭遇的发展瓶颈

一是合作社经营带动能力不强。到2013年6月底，全国已有82.8万家依法登记的农民专业合作社，实有成员6540多万户，仅占我国农户的25.2％。而且合作社多是经营附加值不高的初级农产品，或是进行一些一般性的技术指导，使其市场竞争力较弱，无法充分发挥其示范带动效应。

二是规范化运作较差。合作社普遍存在财务工作不规范，合作社与社员的利益联结不紧密、社员风险意识和监督意识淡薄等问题。部分农民合作社“有组织无合作”，仅仅为了套取国家补助资金而创办，成立后并不按照合作社的章程进行运作，也不组织成员开展真正的农业生产经营活动。另有一些合作社被企业或个人主导，剥夺了农民的话语权，导致合作社被企业化、私人化，失去了合作的意义。据调研数据统计，河北省3.4万个合作社，真正能够规范运作的还不到10％。

3.农业龙头企业遭遇的发展瓶颈

一是龙头企业整体实力较弱，带动能力不强。农业龙头企业在农产品加工环节，以加工初级产品为主，精加工相对滞后，产业链较短，直接阻碍了农产品档次提升和品牌知名度扩大，从而使其在国际国内两大市场的竞争能力不强。而且我国近12万家农业产业化龙头企业，仅辐射带动6000多万农户，占比不到全国农户的30％。

二是龙头企业与农户建立的利益联结模式效果不明显。总的来看，龙头企业与农户主要是通过订单合同形成利益联结机制，而且在订立合同中，农户处于绝对劣势地位，参与谈判的话语权不够，只能获取很少的增值收益，甚至是零增值收益，该不平等关系导致二者的实际履约比例并不高。就2010年订单合同而言，违约比例高达12.05％。

三是贷款融资困难。农业龙头企业的经营范围主要是农副产品收购、加工和销售，这类业务的资金需求通常季节性强、时间急、需求量大，可农业企业往往又缺乏抵押担保物，抵押融资相当困难，常常使其在收购旺季产生资金缺口，影响企业有效运转。

正确引导新型农业经营主体发展的对策建议

（一）正确处理好新型农业经营主体与普通农户的关系

从我国的基本国情出发，小农经营仍具活力与效率，所以广大承包农户仍将作为农业生产经营的基本主体长期持续存在，并将与新型农业经营主体共同组成我国现代农业的经营体系。另外，随着我国工业化和城镇化的发展，承包农户也会逐步分化，从而为其他主体扩大规模提供条件。因此在实践中要处理好发展新型经营主体和扶持传统农户的关系，不能“非此即彼”。要认识到培育新型经营主体和扶持传统农户二者是相辅相成的。新型经营主体主要是商品化生产，传统农户则主要是自给性生产。两者尽管存在一定的竞争，但更多的是相互促进。因此，无论是在政策解读还是地方实践中，对二者均不可偏废，尤其不能扶持资本、打败农民，要让农民成为现代化农业建设中的积极参与者和真正受益者。这既是发展农村经济的需要，也是稳定农村大局的需要。

（二）正确处理好不同类型的新型农业经营主体之间的关系

不同类型的新型经营主体，在农业的生产实践中的功能定位是不同的：专业大户和家庭农场是农业规模化经营的生产主体，承担着农产品生产的重任，处于农业生产经营的基础地位；农民专业合作社能够组织散户、带动大户，是农户与企业和市场对接的桥梁，在物资采购、农产品销售和农业生产性服务等环节具有优势；农业龙头企业通常占据着先进的生产要素，可以在产前、产中、产后的全产业链为专业大户和家庭农场提供生产经营性服务，尤其是充分发挥其在农产品加工和销售环节的功能。

在实践中，要针对各类主体的特点和比较优势，形成一种相互联合与合作的组织形态。既要支持各类新型经营主体发挥各自优势，在市场中有序竞争；又要引导各类主体相互融合、协同发展，建立稳定的利益联结机制。不能厚此薄彼，不能让地方政府的独特偏好误导了新型农业经营主体的自然发展过程。

（三）优化新型农业经营主体的发展环境

1.建立有效的土地流转机制，规范土地流转市场

政府应深化农村土地产权制度改革，建立和完善土地流转激励机制。积极开展土地确权颁证工作，搭建土地流转交易平台，健全县、镇、村三级土地流转管理机构，对土地流转进行规范管理，同时政府应提供相应的社会保障、流转收益保障和非农就业机会，以消除农民对转让土地承包经营权的顾虑，稳定土地流转关系，从而促进我国农业的“适度”规模化经营。

2.培育新型职业农民，提升农业经营者素质

针对我国农民文化水平偏低的现状，我们应大力推进农业职业教育，充分利用农民协会、成人学校和农业高校等组织，对农民进行定期培训，普及农业常识及实用技术、鼓励农业高校专家亲临农村农地教学、鼓励农业高学历人才回归农村创业等措施，重点培育一批懂知识、懂技术、懂管理和懂市场的新型职业农民，提升农民的综合素质。

3.加大政策扶持力度，减少中间环节

政府应采取同等扶持力度，平等对待新型农业经营主体和承包农户。并应结合各类新型农业经营主体的不同发展阶段和实际需求，对土地流转、基础设施建设、技术升级、产品研发、市场开拓和新型主体培训等给予相应的政策和资金支持，以增强各类新型经营主体的经济实力和核心竞争力。另外，政府应建立规范的登记注册等信息化网络，并与监管部门配合，尽量使涉农补贴等直接划转到农业经营主体手中，削减中间环节，确保资金及时到位，提高资金的利用效率。

4.构建监测体系，加强政府监管力度

从当前形势来看，我们有必要把各年的中央一号文件、各地的政策意见等上升到法律层面，制定明确的法律制度来规范和要求新型农业经营主体的培育和发展。建立县乡村三级独立监管机构，并实施独立的财政预算等，明确规定各级监管部门的职责，以保证其独立性，避免“被架空”等现象出现，从而确保各类新型经营主体规范运作、良性发展。

5.完善农村金融保险制度

完善农村金融制度可以采取以下措施：建立新型农村金融机构，打破现有金融机构对农村资金市场的垄断；推广适合新型农业经营主体的金融产品，扩大有效担保抵押物的范围，实现土地经营权、大型农机具的抵押融资；建立针对新型农业经营主体的信用评级制度，根据其信用等级，确定其贷款的授信额度；创新担保机制，采取多样化的担保办法，降低金融机构的经营风险。另外，可通过增设政策性农业保险品种、建立农业重大灾害风险补偿基金、降低保费、提高保额等途径来完善农业保险制度，降低农业生产面临的自然风险。

总之，在新型农业经营主体的培育过程中，我们要深刻认识到新型农业经营体系建设只是发展现代化农业的手段，而发展现代化农业也只是“富裕农民、保障重要农产品有效供给和国家粮食安全”的手段，要时刻保持清醒的头脑，加强政府扶持和监管力度，优化新型农业经营主体的发展环境，避免政策错位与实践畸形，要根据我国国情，走出一条中国特色现代化农业的道路。

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责任编辑：孙铁铭

高双平，河北农业大学商学院，硕士生在读，研究方向为会计与审计；郭丽华，河北农业大学商学院教授，博士，研究方向为资产评估）