城乡一体化进程中的乡镇政府管理研究——以张家口的乡镇为例

徐 芳 芳

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)



城乡一体化进程中的乡镇政府管理研究
——以张家口的乡镇为例

徐 芳 芳

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

摘要：乡镇政府作为基层政府，与农民有着最直接、最广泛和最密切的联系，乡镇政府的治理能力与服务能力直接关系到城乡一体化进程的推进。当前，城乡统筹发展的任务十分艰巨，乡镇政府面临着大量复杂的工作。阐述城乡一体化的基本内涵及其在中国的实践，深入分析城乡一体化进程中张家口地区乡镇政府管理的现实困境，指出在城乡一体化进程中制约张家口地区乡镇政府有效管理的因素，为张家口地区乡镇政府的管理提出建议，以促进张家口地区乡镇全面健康发展。

关键词：张家口；乡镇政府；城乡一体化

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160608.0911.064.html

网络出版时间：2016-06-08 09:11

乡镇政府是连接国家和社会的桥梁，也是中央政府深入群众考察民情的源头，在整个国家管理过程中起着不可替代的作用。在城乡一体化进程中，乡镇政府不仅承担着农村基础设施建设、农民增收及民生服务等工作，还承担着促进农村经济发展和社会保障等任务。近年来，随着小城镇的发展，城镇化水平不断提高，城乡一体化进程加快，为实现乡镇政府的有效管理提供了有利条件。

一、城乡一体化的基本内涵及其在中国的实践

19世纪中期，城乡一体化思想成为西方国家经济社会发展的主流思想。在中国受到重视则是在改革开放后的20世纪80年代末期，该思想在中国经历了3个发展阶段：第一阶段是改革开放到20世纪80年代中后期的提出与初步探索；第二阶段是20世纪80年代末期到90年代初期的逐步深化；第三阶段是20世纪90年代中期至今的不断完善时期。

(一)城乡一体化的基本内涵

国外学者对于城乡一体化的研究起步较早，始于16世纪早期，其实践发展与运行的时间跨度长，各历史阶段的发展都比较成熟，解决矛盾的体制与机制也相对完善。托马斯·莫尔在《乌托邦》中从空想社会主义的角度提出城乡一体化的关系。1898年，埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》中提出用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态。国外学者对于城乡一体化进程中的乡镇政府管理研究集中在乡镇制度、乡镇的组织建构和对策上，着重将小城镇作为联系农村和城市的纽带。

中国学者对于城乡一体化的研究相对较晚，始于20世纪80年代末，主要有汤艳红的《乡镇在推进城乡一体化建设中的角色定位和作用研究》一文，对乡镇在推进城乡一体化建设中的角色进行了分析。王海峰在《基于城乡一体化视角的政府治理》中提出，政府主导的城乡一体化加速了乡村社会的分化，引发了乡村治理模式的变化，政府仍然是城乡一体化的主导力量。学者的研究集中在乡镇治理的模式以及乡镇政府治理存在的问题上。

城乡一体化是指生产力发展到一定水平时，城乡间通过社会、经济和空间的互动联系以及资源和生产要素的相互交融，逐步形成产业呼应，优势互补，城乡经济、社会、文化和生态环境持续协调发展的过程[1]。可见，这一概念包含3个方面的内容：一是城乡一体化应当以生产力水平达到一定程度作为重要的前提条件，二是城乡一体化是一个双向的逐步演进的过程，乡村和城市共同吸收各自的优势之处，实现优势互补，最终实现乡村和城市的共同发展，三是城乡一体化应当包含人口、经济、空间和生态等多个方面的一体化。城乡一体化的目的在于消除当前存在的城乡二元结构，以最终实现城市和乡村的公平和谐发展，缩小城乡之间的差距，使全民能够共享国家经济社会发展的优良成果。城乡一体化是一项“得民心，谋发展”的必行战略之举，是中国城市化和现代化进程的必由之路[2]。

(二)城乡一体化在中国的实践

中国乡镇的快速发展促进了城乡一体化的进程，许多地区根据当地的实际情况展开了城乡一体化的实践。目前，形成了4种比较典型的城乡一体化发展模式，这4种发展模式对中国其他地区的建设具有重要的借鉴意义。

一是“以城带乡”的发展模式，这一模式的实践地区是珠江三角洲，该地区拥有优越的地理位置，处于沿海位置，可以进行外贸交易，城乡一体化水平较高。珠江三角洲按照城市化的发展要求来构建乡镇，运用城市的优势条件来带动乡镇的发展。经过多年的实践，目前，形成了“村中有城，城中有村，城乡一体”的格局[3]。二是“城乡统筹规划”的发展模式，这一模式的实践地区是上海，主要表现为通过加强郊区的工业化与城市化建设，实现农民市民化的进程。三是“乡镇企业发展带动”的模式，这一模式的典型实践地区是苏南，该地区基于优越的地理位置条件，农民大力发展乡镇企业，为城市的发展提供广泛的劳动力和市场条件，促进城乡一体化的发展。四是“工农合作、城乡结合”模式，即主动将农村发展与城市发展联结起来，变城乡分割为城乡融合，走城乡结合协调发展的道路[4]。这一模式的典型实践地区是北京，该地区通过促进郊区的工业化和农业产业化的方式来解决城镇经济发展落后的现状，从而实现城乡地区的统筹发展。

二、城乡一体化进程中张家口地区乡镇政府管理的现实困境

张家口市辖10个县，6个区，2个管理区(察北、塞北)和高新区，总面积3.68万km2，下辖23个街道办事处，280个居委会，1个区公所，113个乡(含2个民族乡)，96个镇，4 175个村委会。随着张家口各个地区乡镇的合并，一个乡镇(街道)的所辖面积和人口规模不断扩大，乡镇政府的管理任务也相应增加。城乡一体化进程中张家口地区乡镇政府管理的现实困境主要表现在以下几个方面：

(一)体制困境

乡镇政府在行政层级上是县政府所辖制的一级政权，应该是责、权、利相对一致的政府。乡镇政府作为一级政府必须具备的基本要素是独立的财政权、人事权和行政执法权[5]。然而，当前乡镇政府在实际的管理过程中，财政权、人事权和行政执法权高度缺失。

张家口地区乡镇政府的体制困境主要表现为权小责大。权小，主要表现为上级政府下达的工作任务乡镇政府必须无条件地执行，也没有独立的决策权；责大，则体现在必须按时完成上级政府交代的工作任务，无条件接受上级部门的监督和考核等。就目前张家口地区乡镇政府的管理情况而言，许多乡镇政府工作任务繁杂，有些工作人员身兼多职，包括计划生育、安全生产、土地管理、基层党建和劳动保障，还包括临时性的工作，如拆迁工作和禽流感防控等，这些复杂的工作任务导致乡镇政府承载的工作压力和工作责任越来越大。与此同时，乡镇政府没有相对独立的权力，大部分时间都用于处理上级人民政府交办的工作任务。这严重制约了乡镇政府整体效用的发挥，影响了当地经济的发展，同时也制约了城乡一体化的进程。

(二)财政困境

经济实力是社会发展的重要物质保障，城乡一体化建设必须有强有力的经济作为支撑。乡镇发展的资金筹集难，是当前乡镇政府在推进城乡一体化建设中面临的突出问题[6]。

张家口地区乡镇政府的财政困境主要表现在以下几个方面：一是上级划拨的资金有限。上级政府下达的工作任务很多情况下没有相应配套的经费支持，乡镇政府争取到的资助项目很多是差额补贴，不足以扶持乡镇政府有效地开展工作。二是乡镇缺乏用地指标，上级给予的优惠政策不足。土地资源是乡镇发展最重要的资源，是乡镇居民经济收入的主要来源。张家口地区农业生产经济效益低下，居民希望通过大力发展二、三产业来提高乡镇经济的发展。但是，在实际运行过程中，上级给予开发用地的指标非常少，导致乡镇政府开发建设和引进企业十分困难，从而影响居民收入水平的提高，制约乡镇政府的财政收入。三是资金筹资渠道狭窄。张家口绝大部分乡镇地区的基础设施建设除政府投资外，主要资金来源于各个村的集体经济，很少能够引进大型企业的财政投资。

(三)思想困境

乡镇干部积极的思想能够促进乡镇的快速发展，相反，消极的思想则阻碍乡镇的发展。在城乡一体化进程中，乡镇干部对于乡镇健康稳步发展起着关键性的作用，直接关系到乡镇政府的治理成效。

张家口地区经济发展相对落后，绝大部分乡镇干部的思想观念落后，主要表现在以下几个方面：一是乡镇干部的“服从”意识根深蒂固。大多数乡镇干部形成了一个长期观念，即认为上级领导是正确的，只要是上级领导交代的任务，就必须无条件服从，造成许多工作围绕着上级和领导转，影响了工作效率。二是缺乏竞争意识。乡镇政府通常不对干部的工作绩效进行奖惩，导致许多干部认为“干好干坏一个样、干多干少一个样”，工作态度消极怠慢，不以谋求公共利益为目标。三是思想观念陈旧。张家口某些经济欠发达地区的支书和主任普遍年龄偏大，他们通常忙于工作安排和学习安排，而忽视了自身素质的提高。加之受传统观念的影响，他们通常不愿意接受新鲜事物，习惯于运用传统思维解决问题。

三、城乡一体化进程中制约张家口地区乡镇政府有效管理的因素

乡镇政府作为基层政府，承担着许多繁杂的任务，既要贯彻上级的命令，又要做好基层工作。基于张家口地区乡镇政府管理的现实困境，有必要对其困境的形成因素进行深层剖析，以促进张家口地区城乡之间的统筹发展。

(一)压力型体制的现实反映

压力型行政体制是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[7]。可见，压力型的行政体制容易出现下级管理者盲目完成工作任务的现象，不利于激发他们的工作积极性。

张家口绝大部分乡镇政府同样也受到压力型行政体制的制约，根据张家口各乡镇的现实情况，发现乡镇政府管理者的压力主要反映在两个方面，一是乡镇干部被动接受上级的指令，导致许多有理想、有抱负的乡镇领导难以充分施展自己的才华。大多数乡镇干部整天忙于上级指派的各种任务，难以推行符合本地实际的全局性发展战略。乡镇政府完全变成了县政府的派出机构和工作机构，难以发挥应有的独立性和自主性，不利于乡镇的发展。二是盲目完成上级领导交代的工作任务，却忽视了工作任务是否切实可行。为了保证各项指标顺利快速地完成，需要在乡镇政府当中设立新的机构，增加工作人员，这无形中造成大量人力和财力的浪费，严重阻碍了城乡一体化的进程，不利于张家口城乡间的统筹协调发展。

(二)财政管理体制的现实制约

乡镇政府的财政困难不仅会使其供给公共产品的能力大大削弱，而且会导致其对公共服务职责的淡漠[8]。可见，丰富的财政资源有利于充分发挥乡镇政府的职能，缩小城乡之间的收入差距，实现城乡的统筹协调发展。

财政管理体制对张家口乡镇政府的制约主要表现为3个方面。首先，财政体制的制定过多强调上级政府对于财力的集中，乡镇政府拥有的实际财政资金减少，导致乡镇地区没有可靠的财政基础，不能调动乡镇地区的经济发展。其次，农村税费改革减少了以农业税为主的张家口乡镇政府的财政收入。张家口地区的乡镇经济基础薄弱，农业税是其主要的经济来源，然而国家取缔征收农业税，乡镇政府只能征收有限的工商税和契税等小税种，致使乡镇政府丧失了大量的经济来源。最后，财政预算管理松散，资金浪费严重。乡镇政府的政绩工程以及大量闲置人员的存在，致使乡镇政府日常开支急剧增加，造成乡镇财政支出不断扩大，乡镇债务负担日益沉重，乡镇政府管理机构难以有效运转，陷入生存困境。

(三)政绩考核标准不健全

科学合理的政绩考核标准能够公平公正地实行奖惩，对于激发乡镇政府工作人员的工作热情，改变散慢的工作状态具有重要作用，同样，也能够带动乡镇地区的经济发展，加快城乡一体化的进程。

张家口许多乡镇政府的政绩考核标准不健全，导致乡镇干部的公共服务意识薄弱，其不健全主要表现在两个方面。一方面，乡镇政府的政绩考核标准笼统，缺乏定量化的指标。绝大部分乡镇政府在制定考核标准的过程中，笼统、抽象地界定评估指标，容易出现主观主义的评定结果，也不能将评估结果很好地用于人员奖惩，严重打击了乡镇政府工作人员的积极性；另一方面，政绩考核标准设计不科学。乡镇政府很容易按照领导者自己的意志制定考核指标，未能全方位考虑人员晋升和人员个人发展等具体情况，制定客观合理的考核标准，这种主观随意性严重影响了政绩考核结果。此外，有些乡镇政府为了节省时间和精力，会将同一套政绩考核标准既运用于长期考核，又运用于短期考核，不随着时间的推移对政绩考核标准进行相应改进，使得乡镇政府的政绩考核混乱不清，严重打消了员工的工作积极性，不利于工作效率的提高，阻碍了城乡一体化的进程。

四、城乡一体化进程中加强张家口地区乡镇政府有效管理的对策

根据城乡一体化进程中张家口地区各个乡镇政府管理的现实困境，也为了适应当前张家口地区许多乡镇合并，一个乡镇(街道)所辖面积和人口规模大大增加的现实情况，有针对性地提出一些可操作性措施。

(一)加强乡镇政府管理的法律法规建设

目前，张家口基层社会管理体制的城乡一体化趋势明显，许多地区正在大力开展城乡和谐社区的建设。但是，农村社区管理服务体制机制与城市社区还有很大的差距，许多行之有效的社区管理服务新制度和新机制还没有覆盖到农村。

鉴于张家口地区乡镇存在的体制困境，按照城乡统筹发展的要求，可以采取以下措施。一方面，从法律法规上明确乡镇政府的权力和责任，改变乡镇政府“权小责大”的局面，使其拥有相对独立的人事权、财政权和执法权。同时，也要从行政规章上明晰乡镇、县以及市之间的职责和管理权限，有效避免权责不清导致的互相推诿和工作效率低下等问题；另一方面，运用法律手段优化张家口地区各个乡镇政府的机构设置。可以减少机构层级，实现各个乡镇机构设置的扁平化，减少中间环节的摩擦，简化办事程序，便于协调指挥。此外，也可以精简工作人员，提高人员的工作积极性，将为居民服务作为乡镇工作的首要任务，稳步推进居民自治，实现乡镇的稳步发展。

(二)加快推行财政体制改革

实现乡镇地区的快速发展，需要引入更多的财力支持。乡镇财政不仅具有收入分配以及资源配置的职能，同时也有对经济调节和实施监督的重要职能[9]。为此，加强乡镇的财政收入就具有十分重要的意义。

为了应对张家口地区各个乡镇存在的财政困境，可以采取以下两方面的措施。一方面，畅通获取资金来源的渠道。上级政府应扩大转移经费，使基层政府有更多的资金加快城镇建设，在城市化进程中征地拆迁获得的经济收益应更多地向村民和基层倾斜。另外，张家口各个乡镇可以大力发展产业化农业，推广农业生产的新品种和先进的农业技术，提高农产品的科技含量，获得农产品的附加值。也可以推广具有当地特色的产品，例如：柴沟堡熏肉、怀安豆腐皮和张北莜麦等，建立自己特色的品牌，提高农民的收入；另一方面，建立健全接受人民监督的财政制度。通过村务公开、政务公开和网络公开等方式接受村民及全社会的监督，特别是加强项目的验收管理及财务管理，促使公共财政使用的透明化，防止乡镇干部通过造假骗取国家的财政补贴。

(三)优化乡镇干部队伍建设

乡镇干部背负着发展镇村经济和实现农村经济模式转型的重任[10]。同样，乡镇干部也承担着重要的领导职能，对于推动乡镇的经济、政治和文化发展起着重要作用。因此，建设一支优秀的乡镇干部队伍有利于加强城镇建设，加快城乡一体化的步伐以及实现城乡地区的统筹协调发展。针对张家口地区乡镇干部队伍建设存在的问题，可以采取3个方面的措施。首先，健全政绩考核标准。张家口绝大部分乡镇政府的政绩考核标准抽象、笼统，缺乏定量化的指标。为此，设计政绩考核标准时要将定性考核指标和定量考核指标相结合，客观公正地进行考评，合理实施奖惩，激发工作人员的工作热情。同时，也可以让基层群众参与到政绩考核过程中，对乡镇政府的行为进行有效监督，从而提高乡镇政府工作人员的工作效率。其次，加大对乡镇干部的培训力度，改变陈旧落后的思想观念。针对张家口大部分乡镇贫困落后的现实情况，着重加强对乡镇干部掌握先进科技与致富知识的培训，以便更好地服务于民众。最后，注重对乡镇干部的思想教育，提高他们的服务意识。用典型人物和典型事迹影响乡镇干部，增强他们的信心，促使他们在艰苦的环境中作出更大的贡献，树立乡镇干部为民众服务的思想，从而促进乡镇地区的经济发展。

总之，乡镇政府作为基层政府是连接国家和社会的桥梁，乡镇政府的管理能力直接关系着整个国家管理效率的提高。研究城乡一体化进程中的乡镇政府管理问题，对于加快社会主义新农村建设发展的步伐，缩小城乡间的差距，实现城乡统筹协调发展具有十分重要的作用。随着中小城镇的迅速增加和乡镇政府管理能力的不断提高，未来城乡一体化的进程将进一步加快。

参考文献：

[1]马志宇.城乡一体化理论与实践探析——以张家港市为例[J].江苏城市规划，2010，(7)：23-26.

[2]开源.城乡一体化——解决三农问题的根本途径[J].经济研究导刊，2013，(13)：50-51.

[3]刘东阳.浅析我国城乡一体化建设[J].学理论，2012，(5)：35-36.

[4]孙海军，张沛.2000年以来国内城乡一体化理论与实践研究综述[J].区域经济评论，2013，(3)：107-118.

[5]周志旺.城乡一体化中乡镇政府的现实困境与再造——以苏北L镇为例[J].兰州学刊，2013，(1)：202-204.

[6]汤艳红.乡镇在推进城乡一体化建设中的角色定位和作用研究——以吴江市同里镇为例[J].农村经济与科技，2009，(11)：47-49.

[7]吴理财.县乡关系的几种理论模式[J].江汉论坛，2009，(6)：33-38.

[8]王艳成.论乡镇政府职能转变的制约因素[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2009，(2)：48-52.

[9]尹斌.乡镇财政困境及其解决方法[J].行政事业资产与财务，2014，(30)：63-64.

[10]肖俊，张向农.乡镇干部队伍建设需要制度安排与制度激励[J].中国党政干部论坛，2014，(11)：79-81.

(责任编辑薛志清)

收稿日期：2015-10-15

作者简介：徐芳芳(1990-)，女，河北张家口人，燕山大学文法学院公共管理专业在读硕士研究生，主要研究方向为行政管理。

中图分类号：F 20

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2016)03-0094-05

A Research on the Township Government Management in the Process of Urban-Rural Integration——A Case Study of Towns of Zhangjiakou

XU Fang-fang

(School of Humanities and Law,Yanshan University,Qinhuangdao,Hebei 066004,China)

Abstract:The township government has the most direct,extensive and close contact with farmers.The governance capacity and service capacity of township government are directly related to the promotion of urban-rural integration process. Currently,the urban-rural integration is tremendous. The township government is facing a number of complex tasks.Based on the analysis of the practical difficulties in the township government management in Zhangjiakou,the paper describes the basic connotation of urban-rural integration and its practice in China and points out the factors that restrict the effective management of township government in Zhangjiakou area.Some suggestions are made concerning how to promote the towns in Zhangjiakou area to develop healthily.

Key words:urban-rural integration;township government;Zhangjiakou