我国国家公园建设实践及理论思考

陶俊生，袁志雄

（1.浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中级人民法院，浙江 舟山 316000）

我国国家公园建设实践及理论思考

陶俊生1，袁志雄2

（1.浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中级人民法院，浙江 舟山 316000）

党的十八届三中全会提出要把建立国家公园体制作为生态文明制度建设的重要举措，为我国国家公园建设指明了方向。我国的国家公园试点建设取得了不错的成绩，但也暴露出一些问题，如管理体制不顺畅、建设目标偏移、国家公园的公益性被弱化等，利益冲突是导致这些问题出现的深层原因。国家公园建设中的利益冲突是相关利益主体在国家公园建设中利益失衡的反映，必须予以理顺和化解，才能保障国家公园的有效推进。

国家公园；建设实践；存在问题；利益失衡

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快生态文明制度建设，建立国家公园体制。这是中央首次从宏观层面提出要把建立国家公园体制作为生态文明制度建设的重要举措。2015年9月21日国务院印发《生态文明体制改革总体方案》进一步提出，要加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案[1]。

就政策导向而言，中央倡导推行国家公园体系，为我国保护地体系的优化完善指明了方向。其实质在于，以国家公园建设为契机，整合现有的自然保护地类型，推动我国自然保护区体系的完善和创新，解决当前在保护地领域存在的“多龙治水”的难题，以达到建立符合我国国情的，高效、科学、合理的现代自然保护地体系的目的。推动国家公园的科学有效运行，是将生态文明理念具体化的一种有益探索，建立和完善符合我国实际情况的国家公园体制，对于扭转当前我国生态环境日益恶化的局面和实现环境善治都具有重要的时代价值。

1 国家公园概述

1.1 国家公园的内涵

国家公园是一个舶来品，我国并没有关于国家公园的正式定义，只在相关政策文件和学术研究中有所提及。唐芳林教授将我国的“国家公园”定义为：“国家公园是由政府划定和管理的保护地，以保存和展示具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观，兼有科学、教育、游憩和社区发展等功能，实现资源有效保护和合理利用的特定区域”[2]。与传统的保护地类型相比，国家公园更加注重生态系统的整体性，注重各种环境要素之间的相互联系，它强调各类自然保护地之间的协调，以实现自然格局与文化环境，物质形式与生态功能的一体化保护，促进自然保护地整体效益的发挥[3]。

1.2 国家公园在生态文明建设中的作用

党的十八大报告提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展[4]。生态文明建设的根本目的在于通过一种新的发展理念和发展模式，使经济发展符合生态文明的要求，努力实现人与自然的和谐共存。生态文明以尊重自然、顺应自然、保护自然为核心内容，环境保护是其主战场，加强环境保护是贯彻落实生态文明理念的根本路径。国家公园作为贯彻生态文明理念的一种探索，在保护环境和维护生态系统平衡中发挥了积极作用，已经成为生态环境保护的一种有效手段。

建设国家公园有利于增强公民的生态意识。当前我国面临的环境形势为：局部有所改善，总体尚未遏制，形势十分严峻，压力继续加大[5]。良好的生态环境是人类得以存续和经济社会得以可持续发展的前提，保护环境已经成为人们的共识。国外的建设实践证明，国家公园能够较好地兼顾生态系统保护与开发利用之间的关系，社会经济的迅速发展使得人们在满足基本的生存需求之后，有条件去追求更高层次的精神需求，这其中就包括旅游观光。国家公园在确保生态系统不被破坏的前提下，允许向社会公众开放，供民众观光欣赏，感受自然之美，在这个过程中，公民能从欣赏自然风光中切身感受到生态环境保护的重要性，从而推动民众生态意识的培养，形成保护环境的良好社会舆论氛围，使保护环境成为公民的自觉行为。

建设国家公园有利于保护生态系统、遏制生态环境破坏。国家公园的首要目标是保护，通过将具有重要生态价值的区域划为国家公园，并采取措施严格保护，限制开发，来达到遏制生态系统恶化和保护生态系统的目的。同时，国家提出建设国家公园体系，并不是仅仅增加几个国家公园，而是站在顺应自然、保护自然的宏观层面来考虑，其实质在于通过国家公园体制的建设，优化整合现有的自然保护地，解决当前在保护地领域存在的突出问题，推动我国自然保护区体系的完善和创新，以达到建立符合我国国情的高效、科学、合理的现代自然保护地体系的目的。一个完善的自然保护地体系，能够有效遏制生态环境恶化和改善生态环境，进而推动环境善治的实现和美丽中国的建设。

2 我国国家公园的建设实践

2.1 国家公园试点取得的成就

我国的国家公园最早开始于1998年，云南省结合本地区的实际情况，在全国率先开展建设新型保护地的探索，开始探索国家公园建设的可行性；2006年，我国大陆第一个以“国家公园”命名的保护区——普达措国家公园在云南省迪庆州建立；2008年国家林业局将云南省确定为国家公园建设试点省份，云南省在整合原有保护地的基础上开始了国家公园试点建设。2008年10月，经环境保护部和国家旅游局共同批准，黑龙江省伊春市汤旺河地区被确定为国家公园试点地区；2014年初，环境保护部又批准了若干国家公园试点建设的申请。从已有的建设实践情况来看，国家公园建设在一些地区取得不错的成绩，例如，截止到2011年底，云南省在三年的试点建设期内批准建立的国家公园达到8个，分别有丽江老君山、普达措、大围山、西双版纳热带雨林、南滚河、普洱、梅里雪山和高黎贡山国家公园，当年接待游客452万人次，直接经济收入达3.8亿元[6]。

2.2 国家公园试点暴露的问题

虽然国家公园试点取得的成绩让人称道，但已有的试点实践也暴露出很多问题，主要表现在：

2.2.1 管理体制不顺畅

已建立的国家公园绝大部分都是沿袭原有的保护地管理模式和管理机制，基本上是“新瓶装旧酒”。同时，国家公园试点实行属地管辖，虽然是由中央审批（从已有的试点情况来看，绝大部分是由环境保护部审批），但建设、运行和管理是由各省自主开展，环境保护部对各地的试点建设情况缺乏有效的指导和监督，导致国家公园在一些地方已经变质变味，绝大多数以“国家公园”名称挂牌的保护地在被批准后，仍沿袭原有的保护区管理制度和方法，实质上并无创新和突破，相关部门各自为政，缺乏协调，管理效率不高，自然保护地体系存在的突出问题仍然没有通过国家公园得到解决。

2.2.2 管理理念偏离，存在重开发而轻保护的现象

建设国家公园的首要目标是严格保护，在此基础上才能进行适度开发，但从目前的国家公园试点情况来看，各地往往优先考虑开发，注重国家公园带来经济价值而忽视其具有的生态价值和社会价值，在个别地方乱象丛生，国家公园成为地方政府提升形象和影响力，增加经济效益的手段，地方政府只注重经济开发，忽视或无视国家公园的生态保护功能，这显然与国家公园建立的初衷相违背。我国建设国家公园体系，主要是想通过引进国外先进的国家公园建设经验和管理模式，带动现有的自然保护地体系中存在的突出问题得以解决，提高自然保护工作的科学性和有效性，最终达到保护生态环境和增加经济效益的目的。

2.2.3 产权不明晰，管理权和经营权不分离，国家公园的公益性被弱化

公益性是国家公园的根本特性之一，作为一种生态公共产品，国家公园应当将生态服务功能放在首位，是基于公众的生态利益和需求而设立，不能以营利为目的，只向公众收取少量的费用以维护日常的运行，这是世界上绝大多数国家公园的建设理念，反观我国的国家公园试点建设则不然，由于我国不同类型的保护地产生的时间不同，法律依据也有所差异，因此存在着不同类型保护地交叉重叠和产权不明晰等问题。以黑龙江汤旺河国家公园为例，其既是国家公园，又是国家级风景名胜区和森林公园，采用的是政企合一的体制，由汤旺河区政府和林业局管理，政府既是旅游管理者，也是投资经营者，汤旺河国家公园旅游业逐渐变成汤旺河财政收入的主要来源[7]。汤旺河国家公园的经济价值被过分关注，其公益性被弱化，这种状况显然不符合国家公园的宗旨，也不利于国家公园生态保护功能的实现。

3 解决我国国家公园建设实践问题之理论思考

通过我国自然保护地和国家公园的建设情况介绍，不难发现，管理体制交叉重叠，保护与发展的矛盾是目前我国各类保护地建设面临的共性问题。笔者认为，管理体制交叉重叠并不是一个“真”问题，或者说，这个问题并不是国家公园建设中所特有的问题，解决这个问题对于我国建立科学高效的保护地体系的作用并不突出。原因在于行政机关的职权范围是通过法律的规定由不同的部门行使，任何法律概念在语义上都有一定的抽象性和模糊性，其外延往往很难被清楚地界定，只要法律规定行政权由不同的部门行使，则职权交叉重叠的现象就无法避免。因此在自然保护地相关部门之间的职权出现交叉重叠是正常现象，这种现象无法消除，只能通过构建统一的法律框架，加强各部门之间的协调与合作予以解决，至于如何加强部门间的协调与合作以实现自然保护管理体制的完善，并不是本研究所关注的重点问题。

开发与保护的矛盾是国家公园建设中需要关注的重点问题，这种矛盾实质上反映了不同主体的利益诉求的失衡。利益问题作为任何社会关系中必然包含的一部分，是影响到社会发展的重要问题。从某种意义上说，一切社会冲突都可以归结为某种利益冲突，利益冲突是一切社会冲突和矛盾的深层根源，所以利益协调就成为冲突能否得到化解的关键。

生态环境作为一种资源，和其他资源一样具有稀缺性。随着全球人口的增长，人类日益剧增的需求与有限的资源的矛盾更加突出，资源显得尤为稀缺，不同的利益主体在谋求自己的利益时都会不同程度地影响到甚至损害到其他个人或群体的利益，利益冲突和利益矛盾无可避免。因此，协调和化解相关主体在国家公园保护与开发中的利益冲突，才是破解国家公园体系建设面临的瓶颈的关键。

在自然保护地建设中有不同的利益主体，其利益诉求也具有多样性和差异性，保护地能否得到有效的保护，取决于保护地利益相关者利益分享的公平性和合理性[8]。利益问题的协调是各国在自然保护地建设中都无法回避的问题，在某些国家和地区，由于发展和保护中的利益关系得不到有效协调，政府、社会大众以及国际环保组织等主体的环境保护诉求与社区民众发展权的矛盾突出，若社区民众的发展权得不到有效保障，其参与环境保护的积极性自然就不高，从而直接影响环境保护目标的实现；若过分强调社区的经济发展，虽然从微观层面能给社区居民带来经济利益，但却会使保护地的保护工作受到不利影响，进而在宏观层面损害社会公众的生态利益。

事实上，保护与发展的矛盾归根到底是相关主体利益关系的失衡的外在表现，自然保护地建设的关键在于建立健全以界定利益关系、规范逐利行为为主要内容的制度协调机制[3]。国家公园作为一种新型保护地，被普遍认为是能够有效兼顾生态资源保护与开发利用的关系，在我国若要实现可持续发展，必须首先理清开发与保护中涉及的利益主体和相互间的利益关系，并对不同类型的利益关系有针对性地提出协调的对策，从而推动符合我国国情的国家公园体系的建立。

[1]中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》[EB/OL]. [2015-09-23].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201509/t20150923_1472456.htm.

[2]唐芳林.中国国家公园建设的理论与实践研究[D].南京：南京林业大学，2010.

[3]黄锡生，徐本鑫.中国自然保护地法律保护的立法模式分析[J].中国园林，2010，26（11）：84-87.

[4]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2012-11-19].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/ 19/c_113722546.htm.

[5]杨朝飞.中国环境形势评价与分析[J].中国环境管理干部学院学报，2011，21（6）：1-4.

[6]唐芳林，孙鸿雁，张国学，等.国家公园在云南省试点建设的再思考[J].林业建设，2013（1）：12-18.

[7]吕小娟.国家公园建设管理中的利益协调机制研究[D].重庆：重庆师范大学，2011.

[8]邓禾.论自然保护地居民的权利发展及其保障——兼论中国自然保护地完善的几点构想[J].西南民族大学学报：人文社科版，2007（5）：163-167.

（编辑：周利海）

The Practice and Theoretical Thinking of The Construction of National Parks in China

Tao Junsheng1,Yuan Zhixiong2
（1.School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China; 2.Intermediate Court of Zhoushan City,Zhoushan Zhejiang 316000,China）

In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee,the party proposed to establish the national park system as an important measure for the construction of ecological civilization system,which indicated the direction for the construction of national parks in China. The National Park pilot construction in China has made good achievements,but also had some problems,such as public welfare management system was not smooth and the goal of the construction of the park was offset,the weakening of the conflict of interest was the root cause of these problems.The conflict of interest in the construction of national parks was a reflection of the interest imbalance in the construction of the National Park.It must be straightened out and resolved to ensure the effective promotion of national parks.

national park,construction,problems,the conflict of interest

X171.4

A

1008-813X（2016）06-0035-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.09

2016-11-11

陶俊生（1990-），男，河南南阳人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事环境保护法学的研究。