论污染物排放标准法律责任完善

马兰兰

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

论污染物排放标准法律责任完善

马兰兰

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

污染物排放标准是具有法律约束力的行为规范，违反必须承担法律责任。新近实施的《环境保护法》与《大气污染防治法》，对污染物排放标准的法律性质、违反污染物排放标准的法律责任的规定存在定性不准确、责任设置单一或责任不清晰、排污行为得不到有效制裁等诸多不足。因此，应提高污染物排放标准的法律地位，设置多样化的责任形式，并且让公众参与制定污染物排放标准，以完善污染物排放标准的法律责任。

污染物排放标准；罚款；公众参与；替代性责任

2015年以来，我国已陆续开始实施新的《环境保护法》和《大气污染防治法》，但这两部环境保护领域的重要法律，对违反污染物排放标准的法律责任规定却少之又少。在《大气污染防治法》中，涉及违反大气污染物排放标准的法律责任条款，仅有第九十九条、一百二十三条和一百二十五条，《环境保护法》中更为鲜见。作为环境法律体系的组成部分，环境法律责任是环境法律得以实施的重要保障。面对大气污染，虽制定有诸如《大气环境质量标准》 《大气污染物综合排放标准》等标准性文件，但由于违反大气污染物排放标准的排污行为人不畏于污染物排放标准，不惧于承担法律责任，这些标准性文件形同虚设，法律责任得不到有效实现，大气质量日益下降。因此，明确污染物排放标准的性质及其责任形式，是遏制大气污染恶化，实现空气质量全面提升的重要前提。

1 污染物排放标准的属性辨析

污染物排放标准是不是“法”？这个问题在学术界已争论许久。有学者认为，污染物排放标准是“法”，具有法律属性和法律地位[1]。也有学者认为，污染物排放标准不是“法”，仅仅是一种技术规范，其本身并不能直接对排放污染物的行为产生约束力[2]。还有学者认为，污染物排放标准在形式上，不合乎传统法的外观，但在实质意义上，却能产生传统法的效果[3]。大多数学者持最后一种观点，认为污染物排放标准虽是一种技术标准，但根据其他法律的指引，能够引起法律后果，对当事人的权利义务产生作用。这种法律后果，一般为行政法律责任与民事法律责任。学界以及实务界一致认为：污染物排放标准是判断行为人是否承担行政法律责任的依据，而不是判断其承担民事法律责任的决定性依据。原国家环境保护总局给湖北省环境保护局《关于确定环境污染损害赔偿问题的复函》 （1991年10月10日环法函字第104号）中曾明确指出∶“承担污染赔偿责任的法定条件，就是排污单位造成环境污染损害，并使其他单位或个人受到损失……国家或地方规定的污染物排放标准，只是环境保护部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”

必须肯定污染物排放标准的性质为法律标准，违反污染物排放标准必须承担应有的法律责任。任何法律规范在其逻辑结构上都包含假定条件、行为模式和法律后果三个要素，污染物排放标准也不例外，只不过其三个要素分散于不同的法律文件中，相距较远，人们往往会认为其不能调整因排污行为而产生的权利义务关系，故污染物排放标准没有约束力而不属于法律标准。应当把法律规则和法律条文区分开，“通常情况下，一条规则的全部要素是通过数个条文加以表述的，有时其中的一个要素（如假定）也可能分别见诸于不同的条文，而且规则的诸要素分散于不同的法律文件之中，甚至跨越两个以上的法律部门的现象，也是存在的”[4]，污染物排放标准诸要素分散于《标准化法》 《环境保护法》 《大气污染防治法》 《污染物排放标准》等法律文件中，其符合整个逻辑结构，违反污染物排放标准，必须承担法律责任。

2 违反污染物排放标准的法律后果

即使通过其他法律的指引，受到处罚，排污行为人也可能因为法律责任的惩罚力度小、责任形式单一等而漠视排放标准，超标排污。以环境行政责任中的罚款与环境民事责任为重点，对违反污染物排放标准的法律后果进行分析讨论。

2.1 罚款数额有限

罚款是行政法律责任中最常用的一种处罚形式，主要在于方便快捷，易于执行。根据《大气污染防治法》第九十九条：“超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”，要“并处十万元以上一百万元以下的罚款”。环境侵权案件主体特殊，以大气污染为例，排污者为锅炉燃煤、冶金等重型企业，受害者为普通居民，主体地位悬殊，立法者应倾向弱者权益保护。而且，排污行为更直接影响到人们赖以生存的环境，对超标排污处十万以上一百万以下的罚款，远不足弥补环境污染带来的损失。

此次《大气污染防治法》的修改，增加了按日处罚制度，排放大气污染物受到罚款处罚的企业，被责令改正而拒不改正的，有关机关可自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，突破了罚款数额的上限。但从其条文看，行政机关“可以”进行按日处罚，是可选择的，而非必须。另外，若罚款基数较小，即使按日处罚，企业不过每日多交点罚款而已；另一种是企业不堪重负破产倒闭，二者皆无法有效制止排污。因此，罚款数额的确定，必须与企业利益紧密联系，不能过低，也不可过高。一般来说，罚款应大于或等于违法者因违法行为而获得的非法所得或足以制止违法者危害环境的行为[5]。

2.2 责任方式单一

2.2.1 风险预防原则未体现在法律责任之中

环境民事责任的主要目的是对已造成的权利损害和财产损失给予填补和救济，而行政责任和刑事责任主要是通过对行政违法行为和犯罪的惩处，以达到教育和预防的目的[6]，均注重事后处罚。我国虽已确立“预防为主，防治结合”的环境法基本原则，但多为预防科学可证实的环境损害，如已被科学证实露天焚烧秸秆会产生有害气体，污染大气，便规定禁止露天焚烧秸秆。然科学未能或未有充分证据证明对环境有害的行为，法律往往不作出回应。即使环境有自净能力，却没有足够的时间去净化，工业的发展，只会让越来越多的副产品、有害物质排放到环境中，而科学技术往往落后于污染物的出现，若等到科学完全证实才对其防范，则为时已晚。因此，作为环境法律规范，不仅应救济已造成的损害，控制已证实的损害，还应规定对未知污染物的预防，在法律责任一章规定违反污染物排放标准应承担的责任。

2.2.2 替代性责任的设置缺乏

通过查询大气污染相关法律法规发现，环境法律责任的承担方式（以环境民事责任为例），在新《环境保护法》 《大气污染防治法》实施之前，主要是排除危害和赔偿损失，之后则笼统规定为排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。《侵权责任法》第八章专章规定了环境污染责任，但只在第六十五条规定了：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”由此可见，排污行为的民事责任承担方式过于单一，仅依靠停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失，可操作性差且效果不好，不能达到环境法律责任设置的目的。比如停止侵害，何为侵害？停止超标排污就算停止侵害？达标排污就不会构成侵害？显然不是。再如赔偿损失，虽较易操作，且对居民损失有一定补偿，但整个生态环境的损失，如何用金钱衡量？况且，若排污企业资不抵债，没有能力赔偿损失，法律责任又当如何实现？

另外，在刑事责任这一块，不论是环境保护法律中关于刑事责任的条文，还是刑事法律中关于环境犯罪的篇章设置，均未体现环境污染法律责任的严厉性。虽在《刑法》中单独设置了环境犯罪篇章，但从其所处位置（第六章第六节九个条文）看，刑事法律并未对其重视，且对于环境污染类的犯罪仅在第三百三十八条予以规定，对污染者最多处以七年有期徒刑，并处罚金。显然，惩罚力度不够，处罚方式也并不能有效禁止行为人对环境的污染行为。

3 对策思考

3.1 提高污染物排放标准的法律地位

提高污染物排放标准法律地位的重要步骤之一就是明确规定违反污染物排放标准的法律责任。根据《标准化法》及《标准化法实施细则》，污染物排放标准属于强制性标准，必须执行。然而《标准化法》只是规定了我国标准化工作的方针、政策及任务等一些原则性内容，仅在第二条规定对有关环境保护的各项技术要求和检验方法应当制定标准，较笼统。

对污染物排放标准，盟以指令形式颁布，其环境标准拥有二级法律地位，具有直接的法律效力[3]，可直接适用，对当事人直接产生权利义务关系。可以赋予污染物排放标准更强的法律约束力，以《标准化法》为基本法，制定诸如《大气污染物排放标准法》 《大气环境质量法》等配套法律，明确规定各种污染物排放限值，并规定违反污染物排放标准的法律责任，使排污行为得以直接制裁。另外，国家和地方污染物排放标准的制定主体也应提高，由全国人大常务委员会和地方人大常务委员会牵头制定，受其审查并予以公布。从而提高污染物排放标准的法律地位。

3.2 公众参与制定污染物排放标准

污染物排放标准之所以得不到普遍遵守，除了企业违法成本低，更主要的是公众未能参与标准制定的过程。公众，尤其企业，作为市场经济的主力军，应有法律保障其参与制定排放标准。各级政府需要转变观念，从传统的单中心管理模式向公众参与的多元治理模式转变[7]。在日本，环境标准的制定是由企业与各种利益集团经过艰苦磋商的结果，企业的作用相当大，常常提供污染控制技术的具体信息给地方当局，以制定合理的排污标准[8]。美国和加拿大制定环境标准，也都非常重视公众参与，对公众所发表的评论意见做到及时公开[9]。目前，我国《标准化法》及《标准化法实施细则》规定，制定标准应当发挥行业协会的作用，制定企业标准应当充分听取使用单位的意见。但只见原则规定，不见具体措施，企业无法有效参与，制定的标准自然不能符合企业自身状况。污染物排放标准作为企业利益与公众环境权益的协调性文件，其制定必须要吸纳利益相关者的意见。

不仅排污标准需要企业参与制定，罚款数额的确定亦需企业参与。经济高速发展，罚款无疑是行政机关、司法机关和排污者的首要选择：企业愿以微小的经济损失换得自身生产的正常运行；行政机关，尤其是地方政府，常用罚款缓和与企业间的冲突，还增加了地方税收，提高了政府绩效；而司法机关，迫于效率压力，也乐意寻求双方当事人均能接受的罚款额度，便于执行。然企业“微小”、地方政府“缓和冲突”、司法机关“均能接受”的那个点的确定，却不易把握。立法机关确定罚款数额时，应基于企业提供的污染控制技术信息，根据不同企业技术水平的高低，制定略高于污染物净化设施的额度。有资料显示，若满足排污标准，需完善一系列工艺流程，仅中石化下属炼厂完成改造升级就得几十亿甚至上百亿元的投入[10]，相比之下，《大气污染防治法》规定的十万到一百万的罚款就显得薄弱不堪。企业经利益衡量选择罚款，而非技术改造淘汰落后设备，显然背离了法律责任的初衷。然若罚款数额过高，超过企业预期，则影响企业生产，进而影响社会发展。因此，罚款数额的设置，也需要企业的有效参与、配合。

3.3 违反污染物排放标准的法律责任应多样化

3.3.1 增加职业禁止

《中华人民共和国刑法修正案（九）》新增职业禁止，利用职业便利或违背职业要求的特定义务实施犯罪的犯罪分子，自刑罚执行完毕之日或假释之日起，禁止其在三年至五年内从事相关职业。事实上，排污行为大多构成违法而达不到犯罪的程度，职业禁止的规定可适时移植到行政责任中，企业超标排污，不仅处罚企业，而且对企业的主要负责人、直接责任人给予一定处罚，禁止其从事相关排污行业，或禁止其参与企业环境问题的决策，从源头予以遏制。

3.3.2 增加替代性补偿措施

一味要求企业改造升级污染物净化设备，虽降低了污染物浓度，但小企业会不堪重负，且不符合社会发展要求。根据潜在的帕累托改进，受益者弥补受损者损失的同时自己还有剩余，此时，若规定由企业出资给周围居民房屋安装空气净化装置，不仅居民免受未知空气污染物的侵扰，而且企业以小装置代替大型高标准设备，减少了排污成本，免遭破产之灾。另外，一些企业无法承担巨额罚款，可以允许其以生态补植等方式代替罚款。

3.3.3 明确违法者生态修复责任

《侵权责任法》规定“恢复原状”的责任方式，但未指明如何恢复。而生态环境具有不可逆性，一旦遭到破坏基本不可能完全恢复。因此，违法污染物排放标准的企业，应规定其进行生态修复，种植树木，维护森林资源，土地复垦等。

贝卡利亚曾说过：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”违反污染物排放标准的法律责任亦是同样道理。责任的关键在于得以实施，确定执行，能够不可避免地落实到违法者的身上。

[1]韩德培．环境保护法教程[M]．5版.北京：法律出版社，2007：111．

[2]王灿发．环境法学教程[M]．北京：中国政法大学出版社，1997：41．

[3]杨朝霞．论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充[J]．行政与法，2008（1）：107－112．

[4]张文显．法理学[M]．北京：法律出版社，2007：118．

[5]李启家．环境法中行政处罚形式的探讨[J]．上海环境科学，1987（3）：4－6．

[6]李明华，夏少敏．环境法学[M]．北京：法律出版社，2013：133．

[7]代伟，李克国．多中心治理下公众参与大气污染防治路径探析[J]．中国环境管理干部学院学报，2014，24（6）：1－3，72．

[8]徐淑萍．贸易与环境的法律问题研究[M]．武汉：武汉大学出版社，2002：150．

[9]白贵秀．基于法学视角的环境标准问题研究[J]．政法论丛，2012（3）：82－88．

[10]吴清．环保标准：出身不硬实施难[J]．中国石油石化，2011（7）：38－39．

（编辑：周利海）

Legal Responsibility Improvement of Pollutant Emission Standards

Ma Lanlan
（College of Law,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The pollutant emission standard is a legally binding code of conduct and the legal standard.The person who violated the standards must bear legal responsibility.In newly implemented Environmental Protection Law and Atmospheric Pollution Prevention and Control Law,there are many shortcomings on the legal nature of the pollutant emission standard and the legal liability about the violation,such as the qualitative inaccurate for pollutant emission standard and the single liability set-up and not clear led to the emission behavior cannot get effective sanctions.So the legal nature and responsibility form of the pollutant emission standard must be clear and improved,there must be a serious of related substantive and procedural rules to make the effective implementation of pollutant emission standards possible.

pollutant emission standards,fine,public participation,vicarious liability

D922.68

A

1008-813X（2016）06-0014-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.04

2016-10-11

浙江省大学生科技创新活动计划《长三角区域大气污染联防联控的地方立法研究及推广》（2016R412042）

马兰兰（1992-），女，河南洛阳人，浙江农林大学法政学院环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策研究。