长江流域水资源综合管理法律机制研究

李 胤

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

长江流域水资源综合管理法律机制研究

李 胤

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

流域水资源综合管理，以水资源流动体系为管理视角，倡导整体环境保护和资源综合利用，应当成为长江流域管理的主导观念。目前，美国与欧盟为践行水资源综合管理已进行有益的探索，形成富有成效且各具特色的管理模式。借鉴国外有益经验，建立长江流域水资源综合管理法律机制，完善长江流域管理机构，建立流域管理协商机制，并通过法律形式加以确认。

水资源综合管理；流域管理；长江流域水资源综合管理

以流域作为基本单位进行水资源开发利用的理念，在我国由来已久，1949年11月，新中国成立后水利部召开的各解放区水利联席会议上即提出“任何一个河流的用水，必须统一规划，统筹管理，才能充分利用水资源”〔1〕。长江作为我国第一大河，横跨东、中、西部19省、自治区、直辖市，流域总面积达180万平方公里。流域范围广阔、所辖区域众多使长江流域管理受到掣肘。同时，除传统的水质、水权分配、防洪、水电工程等流域水资源治理难题外，河流湿地的消失、水域断裂、河道阻断、水生态破坏等新的流域自然环境问题显现，更成为长江流域水资源管理所要面临的挑战。我国目前原则上确立了流域管理与行政管理相结合的流域治理模式，但在实践过程中管理主体、职能、对象相互交叉重叠，流域管理与行政区划间不相匹配的矛盾日益凸显。长江流域水资源管理需要更广阔视角下基于流域生态完整性的综合管理方法的引入，创新并确立符合我国国情的长江流域综合管理机制。

一、长江流域水资源管理面临的挑战

(一)流域水资源供应潜在压力

长江作为我国第一大河流，蕴含的淡水资源超过全国总量半数，但由于我国幅员辽阔、人口基数大，同时受制于地理特征与用水习惯，长江流域水资源供水压力逐渐凸显。首先，长江流域时空分布不均，流域各地区受降水影响明显，导致长江中游水资源总量多于上、下游地区〔2〕；其次，水资源耗水量居高不下，以2014年为例，长江流域耗水率42%，这意味着，每年长江流域近一半的水资源在利用之后无法循环于河流、地下水之再次获取*参见:2014年长江流域与西南诸河水资源公报〔EB/OL〕.2016-6-28.http://www.cjw.gov.cn/UploadFiles/zwzc/2016/1/201601201522304360.pdf. 根据历年《长江流域与西南诸河水资源公报》可知2008—2013年长江流域耗水率分别为：43.4%、44.4%、42.8%、42.4%、42.5%、41.5%。；最后，随着我国城镇化进程，城市规模不断扩大，城镇生活用水量急剧攀升，势必与农业、工业需水量产生矛盾。*参见:长江流域与西南诸河水资源公报(2008—2014)〔EB/OL〕.2016-6-28. http://www.cjw.gov.cn/zwzc/bmgb/. 可以看出生活用水的用水量从2008年的173.1m3，攀升至2014年的282.2m3，占用水总量的比重由8.9%上升至14%。

(二)流域水环境污染加剧

目前长江流域总体水质良好*参见:长江流域2015年12月份水资源质量公布〔EB/OL〕. 2016-6-28.http://www.ywrp.gov.cn/zjszyzlgb/4009.html. 长江流域的149个省界断面检查中，水质为Ⅰ—Ⅲ类的断面共133个(干流21个，支流112个)，占总评价断面的89.3%.，但局部污染严重，以湖泊为例，长江流域范围内湖泊水质普遍较差，富营养化现象严重。据《2014年长江流域及西南诸河水资源公布》，2014年对全国60个湖泊总计水面面积12575.0km2评价，符合Ⅰ—Ⅲ类标准水面面积仅占23.4%，主要超标项目为总磷、氨氮和高锰酸盐等指数，其中轻、中度富营养湖泊占比80%。*参见:2014年长江流域与西南诸河水资源公报〔EB/OL〕.2016-6-28.http://www.cjw.gov.cn/UploadFiles/zwzc/2016/1/201601201522304360.pdf.

(三)流域水生态破坏严重

长江流域存在大面积生态环境片断化和退化。根据2014年长江水利委员会公布的数据，长江流域共有水库51643座，总库容3600多亿立方米。水电站19426座，装机容量19000多万千瓦，流域内堤防总长度13万公里，农村供水工程2200多万处*参见:长江流域“水利”家底首次摸清〔N/OL〕.2016-6-28.http://news.xinhuanet.com/local/2014-01/10/c_118919976.htm.。这些水利工程在促进经济发展、防范洪涝、提供能源等方面发挥了作用，但是大规模水利工程的建设在一定程度上影响了河流连续性、河流洪枯变化过程和栖息地等，造成生态环境的改变，对流域生态系统与环境产生重大影响。以长江流域渔业资源为例，长江流域渔业资源管理委员会办公室和世界自然基金会发布的《2013年长江上游科考报告》指出：金沙江干流鱼类自然资源已频临崩溃*参见:2013年长江上游联合科考报告：生态系统频临崩溃〔EB/OL〕. 2016-6-28.http://www.docin.com/p-792122696.html.。

二、长江流域水资源管理模式

流域水资源管理常常受多种因素制约，诸如地理特征、技术局限等，均要求流域水资源管理应在合理范围内加以克服。然而，所有制约因素中，对流域水资源管理的效率和公平提出最大挑战的则为流域边界和传统行政区划边界的不匹配。水资源具有的独特自然特性，使得大部分的流域水资源问题具有跨界性，进而造成传统基于行政边界管辖的模式难以奏效。

我国早在1922年即成立“扬子江水道讨论会”作为流域管理机构，对长江进行流域管理。新中国成立后，几经波折，1989年正式命名的“长江水利委员会”作为长流流域管理机构统一负责长江流域的水资源开发保护、水资源管理监督、防治水旱灾害、水文工作、水土流失、水政监察、水政执法、农村水利水资源开发等多项工作。

然而，目前我国流域治理已形成的流域机构与行政机构相结合的管理模式仍然存在流域边界与行政区划分的错位。这种错位同样也反映在长江流域管理中。

(一)纵向——流域管理为地方权属所隔裂

按照我国《水法》的规定，长江水利委员会为水利部派出的流域管理机构，行使国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。同时，地方水行政主管部门具体负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。可以看出，我国现有的流域治理体系，地方政府为水资源保护主要承担者。然而，长久以来地方政府以谋求自身发展为首要目标的经济内驱力一直存在，因此对造成周边行政区域水资源的溢出效应则视而不见。而长江水利委员会作为水利部的派出机构，对地方人民政府无直接约束力，其有限的监控权也无法直接约束地方水行政主管部门的具体行为。其作为长江流域管理机构的协调、引导、监督作用无法真正落实。〔3〕

(二)横向——流域管理为部门利益所分割

在我国目前的流域管理模式中，除水行政主管部门外，国务院以及地方政府有关部门按照职责分工，负责水资源的开发、利用、保护、节约的有关工作。水利部、交通运输部、环保部、建设部、农业部、国家林业局、国家发改委、卫生部等多个部委，均涉及长江流域管理事务。目前长江流域的流域性管理机构包括长江水利委员会(水利部派出机构)、长江航务管理局(交通部派出机构)、长江流域渔政监督管理办公室(农业部派出机构)等，其分别下设长江流域水资源保护局、长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局。这些机构相互之间即存在职能交叉重叠，又壁垒森严，造成渔业资源保护与水电站、航运之间，水生态与水资源管理之间，三峡大坝及上游水库群的联合调度等，都因部门之间的利益不同、相互掣肘难以形成合力。*参见:长江管理体制改革成烂尾工程 地区间以邻为壑各留暗门〔N/OL〕. 2016-6-28. http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/04/c_127275124.htm. 最早访问时间：2016-7-1.

三、水资源综合管理概念的引入——欧盟及美国的实践经验

美国公共政策学教授李察·N. L.安德鲁斯在其《美国环境政策历史》一书中提道：“环境问题不仅是科学或者经济学问题，更是关于治理的问题。他们关注的问题是学科、技术、市场的‘无形之手’或个人行动无法独立解决，因此需要通过治理行为寻求集体的解决措施。”*参见:G. Tracy Mehan, III. A Symphonic Approach to Water Management: The Quest for New Models of Watershed Government〔J〕. Journal of Land Use & Environmental Law. Vol.26, No.1 (Fall,2010):2.

1992年，水资源管理专家，包括来自不同国家的工程师和法律部门代表参加了在都柏林举行的“水和环境”国际会议。这次会议，正式提出水资源综合管理理论(Integrated Water Resource Management)。提出：“(建立)一种促进水、土地和相关资源的协调发展和管理的方法，以公平的方式，最大限度地提高经济和社会福利，而不影响重要生态系统的可持续性。”*参见:Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:169.同时，会议制定了四项“都柏林原则”，也是水资源综合管理的基本原则。

在会议设计之下，水资源综合管理鼓励水资源治理依据水域和流域边界，而不是人为的政治和行政边界。提出基于水资源作为流动体系(以及与地下水系相连的水文特征)对其管理应依照水资源的地理特征，而不论是否跨越现存的政治边界，因为“现存的行政区划和监管条件可能会阻碍水资源〔综合〕管理”。这要求管理者必须关注整个流域范围内所有环境关系，包括土地管理、污染防控、水电工程管理、湿地管理、环保信息的收集与公开、水资源分配等。

美国和欧盟正在尝试按照水资源综合管理模式实施水资源行政管理。两个地区实践道路不尽相同，但都有不少经验值得我们借鉴。

(一)欧盟的水资源综合管理

2000年，欧洲议会和欧盟理事会批准通过了《欧盟水框架指令》(Water Framework Directive)，总结并实施水资源综合管理原则。其为欧盟成员国指明了方向：“要求在一个认定的流域管理水域内的所有合作伙伴，不论行政边界，根据明确的环境目标密切合作。”*参见:Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison Between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:173.鉴于其旨在建立一个共同的框架并为所有成员国制定路径的目标，评论家认为，《欧盟水框架指令》是在过去的十年里，欧盟立法的最重要的部分。

《欧盟水框架指令》旨在消除欧盟成员国水资源管理体系之间的分歧，从而建立一致的区域水资源政策。其指导欧盟成员国制定规划和行政政策来管理水资源，成员国各自负责具体实施。在规划和政策制定中，虽然成员国必须符合《欧盟水框架指令》确定的标准，但可以反映区域问题，并对欧盟的政策指导提出异议。

按照《欧盟水框架指令》要求成员国必须首先确定其境内的河流及其所属的流域区。国家可以自行将较小河流划归至较大的流域，以此协调国家区域同流域间的差异。当相互协商的区域被确定为流域范围后，成员国(或国际河流流域区)必须为该流域制定管理计划，包括减少污染，水资源综合测绘，流域重大承受力的分析，水资源利用的经济分析，对利益相关者和公众进行咨询过程的记录等。《欧盟水框架指令》指导流域管理机构每三年更新报告以评估成员国在实现各自国家计划上的进度，使流域管理计划变成问责工具。

(二)美国的水资源综合管理

在美国，以地理或流域为基础管理和保护水资源的概念可以追溯到19世纪。1990年前后，美国政治学家诺曼·温格特(Norman Wengert)在《以河流流域为重点的资源规划、开发和管理的评论》中提出“统一河流流域管理”这一概念(Unified River Basin Management)，被认为是流域管理(Watershed Management)概念的前身。*参见:Michael L. Connor. Expanding the Watershed: Certainty and Sustainability in the Twenty-first Century. Colorado Natural Resources〔J〕.Energy & Environmental Law Review. Summer 2015:279.

与欧盟不同，美国至今没有全国性的水资源综合管理规划，有其历史背景原因。在早期的流域水资源开发年代，以及新政时期，联邦政府主要关注水资源的开发和通过国有大型水电项目发展地区经济，这一时期的项目多集中于河流的干流，因此政府没有制定流域综合开发计划，且并没有尝试组织流域管理(田纳西河流管理局则是例外)。在随后的几十年中，政府在水资源管理中意识到需要全面规划，在1965年通过《水资源规划法规》，但由于其主要局限于对将要实施的政府项目，并不关注全面的水资源管理，因而，不具有长期的影响性。20世纪70年代之后，联邦大型水资源开发已经完成。现如今许多州和地方政府开始进行水资源开发。同时，在涉及与水有关的事务中，公民、团体的关注焦点仅限于与其利益直接相关的水资源问题。总体来说，以上种种使得美国目前为止没有全国性的类似于《欧盟水框架指令》的流域管理计划。

然而通过州际协议实现流域综合治理在美国成为现实的发展趋势。州际协议被认为是一个灵活的、反应灵敏的、“自下而上”的达成共识的过程，与《欧盟水框架指令》“自上而下”管控模式相区别。1961年，新泽西、纽约、特拉华和宾夕法尼亚达成特拉华流域协议(The Delaware River Basin Compact)，其成功经验被认为是美国州际协议的模型。该协议不同于以往只专注于水资源分配的州际流域协议，其设置特拉华河流域管理委员会(The Delaware River Basin Commission)，统一管辖其流域范围内的多个州，旨在推动流域综合规划，并对水质、水资源分配、水资源利用方式以及河流项目工程等拥有相当大的管理权限。特拉华河流域管理委员会同流域州政府一起公平分配河流水资源。鉴于特拉华河流域管理委员会的成功，对未来的美国州际协议来讲特拉华河流域协议成为一个模型——建立联合管理权威机构。*参见:Anthony Perko. Watershed Management: A comparison Between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:181-183.

(三)经验与启发

水资源综合管理虽然在流域范围的划定上，存在地理科学和政治博弈的不确定性，但其体现的跨越行政区划以流域为管理单位的整体观念，无疑是水资源管理将要实现的方向。不同的流域管理主体基于各自宪法、法律、文化、社会、经济等因素的不同做出各异的选择，流域管理模型覆盖从命令—控制性到协商—合作性两极间的各个维度。欧盟的《水框架指令》和美国的州际流域协议即为两个地区根据各自具体情况所为两种实践路径。

然而抛开规制模式本身，两者背后更多则存在理念相同之处。首先，以法律(协议)支撑。欧盟以《水框架指令》为依托，为保障欧洲水资源的持续改善，为成员国设定一系列目标指令规范并指导各成员国开展水资源综合管理；特拉华河流域协议经协议各方确认实际上具有法律拘束力，为特拉华河流域管理委员会设立运作以及其与州政府之间的关系提供依据。其次，以沟通为主导。《欧盟水框架指令》允许成员国在符合其设定标准的同时体现区域问题，增添了成员国与欧盟之间协商的可能性。特拉华河流域协议主体的各州(某些情况下联邦政府代表也参与其中)在平等的基础上，共同协商形成流域管理目标，从而保证流域管理建立在广泛协商与合作基础之上。最后，流域管理机构统一。《欧盟水框架指令》规定，各成员国指定有能力的主管机构，由该机构负责执行法律并实现指令的要求。〔4〕而特拉华河流域管理委员会对水质保护、水量分配、水土保持、水灾控制统一规划、监督和管理。

借鉴两种模式管理理念，将其运用于我国现有的流域治理背景之中，为长江流域水资源综合管理的实现提供了理论和实践支撑。

四、长江流域水资源综合管理法律机制构建

流域作为自然资源系统中的基本功能单位，其具有的整体性使得在流域范围内的任何局部的水质和水量的变化都会具有连锁效应。水资源流域综合管理兼顾公平与效率已逐渐得到公认并被大多数国家采纳，其旨在消除传统的行政区划边界和流域边界的不匹配。长江流域同样需要引入水资源综合管理方法。

(一)长江流域水资源综合管理机构设置

美国政治学家里斯贝特·胡奇和加里·马克将行政管理单元的管理结构分为两类，类型一是基于政治基础的多功能实体，在一个特定的地理单元内管理当局处理该地区的所有行政和监管职能。类型二是由功能定义的管理结构，他们的管辖边界以所要管理的事务为准，跨越政治基础的多功能实体，而不是局限于一个单一的地理区域。鉴于流域水资源综合管理的需要，类型二具有减缓不同机构和管辖分歧的优势。*参见:Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:171-172.如何根据我国国情和长江流域水资源管理事务的需要建立属于第二种类型的长江流域管理机构是我们需要考虑的首要问题。

目前，有建议设想将长江水利委员会升级为国务院直属机构，并为其配置执行机构，将流域内所有相关事务均从原先隶属机关分离，统一设置在流域管理机构之下。*参见:肖涛. 关于流域一体化的初步探讨〔J〕. 水资源保护, 2004(2):46.认为应该把这些流域内相互独立的管理部门从其原先隶属的机构中分离出来,按流域一体化管理的原则,使其统一隶属于流域管理机构。郑晓. 基于生态文明的流域治理模式与路径选择〔J〕. 南京社会科学, 2014(4):78.认为应该打破长期以来影响流域管理的条块分割体制；要建立强有力的流域管理统一机构，扩大其管理权限。国务院推行的大部制改革为流域管理机构改革指明了方向。这种行政机构的改革，具有整齐划一的效果，如能实现确实可以在很大程度上改变我国现有流域治理“条块分割”的现状。但机构改革牵涉众多，在现有既得利益的影响下，短时间无法完成。且这种“自上而下”的命令—控制性，以行政机关为全权主导，缺少利益相关方的参与，与现代国家治理理念不符。

因此，现阶段长江流域管理机构主要职能应定位于流域规划制定主体和各方利益协调主体，通过健全相关法律法规实现各部门间、部门与地区间职责分工，同时明确责任分担、完善责任追究机制，实现长江流域综合管理。

(二)长江流域水资源综合管理协商机制建设

都柏林原则第2条指出：“水资源的发展和管理应当建立在一种包括所有层次的使用者、规划者、政策制定者(共同)参与的途径之上。”*参见:Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:169.美国环保局1996年制定的《流域方法框架》中也确立了协商原则，“那些最受管理决策影响的人全程参与并形成关键意见”，“这确保环境目标与经济稳定和其他社会的和文化的目标协调，它还使得那些依靠流域内自然资源的人们可以详细了解并参与到规划和实施之中”。*参见:Watershed Approach Framework〔EB/OL〕.2016-6-23.http://www.epa.gov/watershedacademy/watershed-approach-framework.对于长江流域综合管理来讲，应该建立多层次的协商机制。

(1)建立流域规划协调机制。流域规划制定中应当充分判定并合理听取流域范围所辖省、自治区、直辖市的区域性问题，国务院涉水管理各部委代表、流域所辖省一级人民政府代表、专家学者、规划所涉及项目的直接利害关系人等有机会参与到规划制定的全过程。以正当途径表达各自利益诉求，并能够得到有效重视，这将有助于减少各利益主体间相互推诿、相互竞争，使得流域规划真正得到落实。

(2)建立区域性流域协调机制。区域性的流域协调组织在长江流域已有先例，长江三角洲城市经济协调会、长江中游四省水运规划工作联席会议制度、长江中游四省交通运输区域合作机制、长江水运发展协调领导小组会议等，在促进区域经济一体化、优化产业布局、信息共享、打破行政壁垒方面发挥作用。但这些协调机制组织机构松散且主要关注于区域内经济发展。如何在现有区域性流域协调组织的基础上，建立规范、高效、同时聚焦流域环境与经济发展的流域协调组织模型，是值得进一步探讨的问题，也是实现流域综合治理的关键环节。

(三)长江流域水资源综合管理流域立法完善

《欧盟水资源框架》将欧盟原有关于水资源法规整合在一起，并设计了一系列指令指导欧盟成员国对其境内流域制定措施计划，使得欧盟的水资源法律政策体系得到规范，确定了水资源管理中各方面的基本目标，水资源管理的措施和计划得到整合。〔5〕我国《环境保护法》中明确，我国建立跨行政区域的环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监管、统一的防治措施。然而现阶段长江流域并无直接涉及流域方面的法律法规，现有涉水管理法律法规，以不同部门为监管主体；流域规划在落实过程中，各省在制定本省流域规划时大多同质解构，并无任何实质执行力，且规划落实缺乏必要监督。〔6〕

长江流域应借鉴欧盟经验，制定一部流域综合性法规，以法律形式明确监管主体的地位和作用，厘清行政区域机构在长江水资源综合管理中的职责，梳理流域综合治理体系，完善流域管理问责机制， 实现水资源综合管理。

〔1〕杨怀进，等. 我国水资源管理现状及发展趋势〔J〕. 水土保持研究, 2007(12):209.

〔2〕王政祥，等. 长江流域水资源评价〔J〕. 人民长江, 2011(9):59.

〔3〕杜群,李丹.《欧盟水框架指令》十年回顾及其实施成效评述〔J〕. 江西社会科学,2011(8):23.

〔4〕Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:173-175.

〔5〕黎元生. 从科层到网络：流域治理机制创新的路径选择〔J〕. 福州党校学报,2010(2):35-36.

〔6〕王方清：新形势下保护长江水资源的思考和谋划〔J〕. 人民长江, 2016(5):11.

(责任编辑 王 勇)

Water Resources Comprehensive Management Legal System Research of Yangtze River Basin

LI Yin

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, Hubei 100088 )

Integrated Water Resource Management, focusing on water flow system, overall environmental protection and comprehensive utilization of resources, has become the predominant idea of Yangtze River basin management. The US and EU, at present, have attempted to implement water administrative along the lines of IWRM, forming successful and distinctive management model. Borrowing experience from these two regions, the establishment of legal system of the Yangtze River basin water resources comprehensive management, should improve the Yangtze River basin management organization, establish the consultation mechanism, and confirmed through the legal form.

integrated water resource management；watershed management；water resources comprehensive management of Yangtze River basin

2016-08-22

李胤(1987-)，女，河南南阳人，中南财经政法大学环境与资源保护法博士研究生。

DF41

A

1672-2663(2016)04-0068-05