城乡一体化进程中的农村社区管理体制建设研究

李听

（鄂州职业大学教育与管理学院，湖北鄂州436000）

城乡一体化进程中的农村社区管理体制建设研究

李听

（鄂州职业大学教育与管理学院，湖北鄂州436000）

在城乡一体化发展进程中，农村社会已经发生了巨大变化，新时期农村社会转型发展对农村社会管理体制提出了挑战。农村社区化建制悄然取代行政村建制，这就要求创新农村社区管理体制。承接与过渡中的农村社区管理应从基本原则、组织结构、运行机制、制度安排等方面创新，以响应农村居民的新需求和城乡一体化新趋势。

城乡一体化；农村社区；管理体制

近年来，随着我国统筹城乡发展的不断推进，加速了农村社会的转型发展进程，有别于传统行政村和城市社区的新型农村社区已经形成并初具规模。然而农村社区管理体制机制建设却滞后于农村社区发展，所以创新农村社会管理就迫在眉睫，这种创新既要能顺应统筹城乡发展的要求，又要与现有框架体制相承接过渡。

一、新时期农村社会转型对农村社会管理体制提出挑战

从建国到改革开放之前，我国逐步形成了较强的二元结构体制，在当时历史条件下发挥了重要的作用，使我国在短时间内初步建立起了现代工业基础体系。但随着经济社会的不断发展，城镇化进程缓慢，城乡发展差距越来越大，区域发展不平衡，分割城市与农村、工业与农业自然联系的二元结构体制弊端凸现。十六大以来，我国提出实施城乡统筹发展方略，一直坚持破除城乡二元体制，从战略目标、制度体制、政策措施等方面提出了一系列重大决策与举措，深入推动农村社会转型发展。

当前农村在城乡一体化发展步伐中，一些地方政府在新农村建设和农村城镇化发展中自觉行动起来，拆村、并村和建立新型农村社区的力度不断加大，个别地方的农村社区建制已经或者正在替代行政村建制，［1］农村社会的形态结构也发生了明显历史性变迁。从成员构成来看，农民不再局限在自家地里，自由流动性不断增强，到农村创基立业的人也不断增多，新农村社区容纳了原村民、外来人员、退休返乡者等各类成员；从其边界看，传统的行政建制村在农村社区建设、土地流转加快的背景下日益模糊；从组织结构上看，由单个的原始村民和“强大”的村集体，逐渐演变为村集体经济组织、各种合作社、各类型私营企业和经济组织等并存；而且经济结构也日益分化，出现了集体经济、个体经济、股份合作经济等多元经济并存的结构。

然而现行农村社会管理体制滞后于农村社会的转型发展，行政村建制的行政化不符合社会发展对农村社会管理的新要求。传统村级政务都是由村委会办理，而村委会多数情况下村务与政务不能严格分开，在乡镇府掌握着农村公共事业发展资金，国家惠农支农资金由乡政府发放的情况下，村级组织若与乡镇政府关系处理得好，便可获得更多的支持；而且村委会在处理土地纠纷等重要村务事件时，若能获得乡镇政府及相关部门的支持，可大大提高纠纷调解成功率。村委会为政府说话、替政府办事的行政化倾向，村委会功能的错位，在一定程度上妨碍了村委会应有的自我管理、自我服务等自治功能的发挥。“乡政村治”的农村社会管理模式弊端还在于公共服务供给不合理，农民对农村社会管理几乎没有热情，甚至还有损害基层政府功能正确履行的事件发生。在城乡一体化进程中，农村社会悄然发生着巨大的变化，首先是农村社会的村务和政务明显增加，如合作社等社团组织的管理与服务、村民就业指导与服务、基础设施的建设与维护、社会保障与福利、留守人群的教育与扶助等大量的公共事务由村委会办理，但村委会的人力、无力、财力都没有办法很好地解决如此多的公共管理与服务事项。其次是随着农村投入资金的规范与专款专用，村委会的行政化行为也再无资金支持。由此可见，现行农村社会的行政村建制的行政化管理体制不符合当前农村社会建设的内在要求，也与服务型政府功能地位相悖，更加不能适应城乡一体化建设中村民对农村社会管理的期待。

二、城乡一体化发展对农村社区管理体制的要求

城乡一体化发展是新时期我国农村改革发展的根本要求，应能使各种资源能够自由流通，管理体制能够相互协调。当前“乡政村治”的管理模式暴露出诸多问题，所以创新农村社会管理模式就迫在眉睫，这种创新既要能顺应统筹城乡发展的要求，又要与现有框架体制相承接过渡。

农村社区建设是在我国城乡一体化发展的要求下开始的，也是在城乡二元体制的现有框架内展开的，农村村委会和城市社区居委会在职能上的显著差异可以说是城乡基层管理体制二元化的主要表现。农村村委会行政化倾向明显，它是一个多功能的组织，担负起村集体的生产经营、社会管理、公共公益等多种事务，在农村出现合作社等集体组织后，很多地方村干部交叉任职，经济组织与村委会常常一体化，狠抓经济、增加收入是村委会的重任。但在城市社区，居委会的功能相对单一，是一个对社区居民履行社会管理和服务的群众性自治组织，没有促进经济发展的职责，主要围绕社区自治、管理与服务展开，为城市社区居民提供丰富、全面的社会保障、文体教育等服务。在现有体制框架内承接过渡，改良式的农村社区管理体制不是要即刻变农村社区管理为城市社区管理，变农村村委会的全能组织为单一服务组织，而是在现有二元社区管理体制下，改善农村公共设施，完善村民自治，加强公共服务供给，高效整合资源。城乡一体化发展中的农村社区管理应能在如下方面弥补当前模式的缺陷：

公共服务供给加强。把农村社区当成基本的公共服务承载平台，鼓励多方主体参与公共服务，把更多的财政资金投向农村的基础公共设施与基本公共服务领域，满足农村社区居民对公共产品的多样化需求。完全社区式的公共服务一旦形成，能改善过去农村公共服务“边缘化”的状态，极大提高农村社区居民的生活质量。

村民自治得到完善。“乡政村治”管理体制的建立，在一定程度上使农村社会有了部分自主空间，农民可以通过民主选举、决策与监督等方式参与农村社会管理，但是这种管理体制下，政府在农村重要事项上仍具有重要的统摄力，村委会名义上是村民自治组织，农村社会自治能力较弱，整个农村社会保持着严重的原子化状态，村民自治举步维艰。纠正行政村的行政化倾向，变革行政村建制为社区建制，才能凸显其自治功能。［2］农村社会在城乡一体化发展中，农村居民想要享有城市居民一样的生活，仅靠农村自身力量难以实现，农村需要国家的经济支持和公共服务，因此农村社会管理中需要政府公共服务下乡。村委会去行政化、行政村建制变社区建制、政府加大公共服务下乡投入，才可以使农村基层社会恢复整体性与关联性，进而激发农村社会的生命力与整合力，真正实现村民自治。

资源整合实现高效。农村社区较之城市社区承载了更多的管理功能，经济管理、服务管理、文化管理等，亟需整合人力、财力、物力及传统文化资源。但农村基础薄弱，资源短缺，传统乡政村治管理模式下的村委会，无力承担起此项重任，也没有精力去思考农村社区的建设与发展问题。农村的社区管理，应吸引多方主体参与其中，扎根乡村，形成合力，共同推进农村社区的发展。

三、城乡一体化视角下的农村社区管理体制建设

现在农村已经被纳入城乡一体化体系中，成为国家公共事业发展的重点，城乡一体化发展背景下的农村迫切需求享有均等化和一体化的城乡公共服务，承接与过渡中的农村社区建设应暂时维持村委会多功能的现状，在政府的财政支持、民间资助、农村社区的集体力量汇集下共同推进农村社区建设。［3］农村社区管理以维护农民利益和满足农民需求为中心、以农村社区居民自治管理为主导、以乡镇政府行政管理为协助、基层党组织实施全程监督，引入城市社区管理和服务的做法，进行社区化管理和服务。从基本原则、组织结构、运行机制、制度安排等方面创新农村社区管理体制，以响应农村居民的新需求和城乡一体化新趋势。

（一）农村社区管理的基本原则

农村社区管理体制创新应能适应农村社会转型发展的形势，满足新型农民的需求，形成多元主体、多元价值和多元利益共存的合作式治理。因此要遵循多方参与原则、管理与服务相结合原则、高效集约原则与党政监督原则。多方参与原则有利于政府职能转变与公共服务下乡，基层政府将主要职能转移到供给公共服务等事物上，政府职能部门由管理者向协助者与服务者角色抓换，由管理变成对农村社区的监督与指导。管理与服务相结合原则着力于突出农村社区管理的社会服务功能，提供便利完善的农村社会公共服务。高效集约原则应能最优化利用相当有限的资金，高效整合农村社会资源，实施科学的规划与管理。基层党支部的领导与监督是农村社区自治的必要前提与手段，监督社区自治的民主实施与日常管理行为。

（二）农村社区管理的组织结构

自2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，为解决弱化了政务责任的村委会不再拥有行政职能，而政府下沉到农村基层的公共服务必须要有相应的农村基层机构办理的问题，各地选择在乡镇与行政村之间，或者直接在行政村设立服务中心或者服务站办理政府公共服务。在行政村建制向社区建制转型的农村社区管理中，普遍建立起党组织、居委会和社区服务中心并行的组织结构，从目前农村社区建设实践来看，这是比较合理的。［4］社区党组织是社区管理机构的核心，发挥领导与监督作用；社区居委会是社区日常事务管理的核心机构，负责社区事务的整体管理和服务；社区服务中心履行与社区居民生活关系密切的行政职能，是政府为农村提供公共服务的新平台。

需要特别注意的是城市社区居委会没有发展经济等相关职能，在城乡社会管理一体化要求下，农村社区居委会也可以不保留原村委会的发展经济和促进生产职能，按市场经济规则成立经济合作委员会等群众性组织，协助政府部门管理社区土地、经济合作社和技术协会等，经济合作委员会的具体设置可根据实际管理需要灵活处置，它绝不是行政管理机构，但必须接受乡镇党组织领导，接受居委会的监督，以保证农民利益和集体财产保值增值。

（三）农村社区的运行机制

农村社区的组织构建必然是通过组织、载体和平台的作用，建立起上下联动和多元参与的社区民主协商机制，通过党和政府主导机制、农村社区自治机制、市场运作机制等，彰显社区自治与政府行政管理的契合。

农村社区自治管理的规范实施与运作需要政府主导，党和政府主导是农村社区管理的助推器，政府加大公共服务力度、完善农村社区居民的社会保障、推进农村社区自治进程，基层党组织以完善的监督体系督促社区民主公正的自治管理。民主自治机制是农村社区的耦合剂，以互助合作、广泛参与、民主协商的社区自治实现农村社区的良好运行。市场机制是农村社区适应市场经济发展需要，获得最佳经济效益的必备要素，农村社区经济管理和物业管理都需要通过引入市场机制和竞争机制以促进农村社区产业经济的快速发展和农村社区物业管理的集约高效，农村社区公共产品供给和服务需要引入市场机制以拓宽资金来源和提升社区居民生活质量。

（四）农村社区管理的制度安排

农村社区的运行与管理需要落实到具体的制度建设上，建立健全各项规章制度才能保证农村社区自治，保证农村社区督导机制、自治机制、市场机制等有效运行，保证政府、市场、社区、社会等多种力量参与农村社区管理。

其一要建立公共服务供给制度。公共服务供给不足是农村社区建设与管理之殇，要构建一种合理的供给制度，保障供给主体、供给来源和供给领域等全方位的实现多元化，保障政府主导、市场优化、社会协同和个人参与，以实现城乡公共服务的均等化。其二要建立资源与整合制度。农村社区市场体系没有完全建立，资源的配置与整合需要在政府财政的支持下，通过市场化运作，以集体资产为支撑，吸引民间资本投入，整合农村人力资源、充分利用闲置资源、高效开发经济资源。其三是文化制度。文化具有独特的凝聚、整合、同化、规范等功能，社区文化是维系社会成员的重要纽带，农村社区作为城乡一体化发展与传统农村社会转型的新生物，文化制度建设具有重要意义。以制度保障对文化设施建设的投入与管理，保障教育氛围与特色文化的营造。

（注：本文系鄂州职业大学科研项目：“全域鄂州统筹城乡”模式下的新农村社区建设现状与可持续发展研究，项目编号：2016YBA76）

［1］吴业苗.农村基层社会管理与“社区化”体制建构——基于城乡一体化视角［J］.社会科学，2013，（8）：80-89.

［2］李德虎.当前我国新型农村社区管理体制创新研究［J］.新疆社会科学，2013，（1）：128-133.

［3］李学斌.论我国农村社区管理体制改革［J］.南京理工大学学报，2011，（3）：61-66.

［4］吴业苗.农村基层社会管理与“社区化”体制建构——基于城乡一体化视角［J］.社会科学，2013，（8）：80-89.