论民主党派依法参政问题

吴平魁

(西安交通大学，陕西　西安　710049)



论民主党派依法参政问题

吴平魁

(西安交通大学，陕西西安710049)

在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下，执政党执政理念和执政方式的变化，必然对参政党的参政理念和参政方式产生现实的影响。在执政党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式的背景之下，依法参政自然也就成为参政党的基本参政理念和参政的基本方式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是民主党派依法参政的制度基础；坚持和拥护中国共产党的领导是民主党派依法参政的政治前提；在宪法法律的范围内履行职能是民主党派依法参政的基本要求；加强党派内部制度建设是民主党派实现依法参政的重要保证。

民主党派；依法参政；制度基础；政治前提；基本要求；重要保证

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在论述“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”时强调，执政党要“坚持依法执政”，同时指出：“依法执政是依法治国的关键”。这是中共作为执政党在长期执政实践中探索出的一条基本经验，是中共对执政规律的深刻认识和科学总结，是中共党建理论的新发展。这也昭示着新时期中共执政理念和执政方式的根本性转变。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下，执政党执政理念和执政方式的变化，必然对参政党的参政理念和参政方式产生现实的影响。在执政党“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”的背景之下，依法参政自然也就成为参政党的基本参政理念和参政的基本方式。当然这也是全面推进依法治国环境下中共对民主党派有效履行参政党职能的现实要求。

一、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是民主党派依法参政的制度基础

“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是民主党派依法参政的制度基础”，这是一种概括性的表达。“民主党派依法参政”毕竟是一个时代性的命题，是依法治国环境下民主党派的一种新的参政理念和参政方式。而这种参政理念和参政方式是与中共的执政理念和执政方式的变化密切相关的。

中共作为执政党，它在不同时期的执政理念和执政方式直接决定着作为参政党的民主党派的参政理念和参政方式，同时，也使得我国多党合作制度在不同时期和不同历史条件下具有了不同的内涵。在建国以后较长的一个时期内，中共基本上采取了权威主义的执政理念和执政方式。执政党(或其领袖)的权威凌驾于法律之上，治国理政主要依靠政治权威和政党的政策。在此情形下，民主党派的存在仅仅是中共统战工作的需要，各民主党派及其成员是中共统战工作的对象，民主党派的活动是中共统战工作的基本内容。

中共十五大关于依法治国方略的提出具有划时代的意义，它标志着中共执政理念和执政方式发生了根本性的变化，依法执政的理念和执政方式逐步形成。中共十八届四中全会通过的《决定》，对全面推动依法治国做出了系统的论述和规划，也标志着中共依法执政有了制度性的安排。中共依法执政的理念和执政方式的形成，也为我国的多党合作制度赋予了新的时代内涵。多党合作的方式会随着中共执政方式的变化而更具有时代特点。在新的制度环境下，中共依法执政，民主党派依法参政，多党合作按照法治原则进行。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度因此也具有了法治意涵。

“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被写入宪法是一件意义非凡的重大事件。如果说这一制度在形成之初以及其后的发展中仅仅为民主党派履行职能在基本政治制度层面提供了政策基础的话，那么1993年这一制度被写入宪法，使民主党派履行职能真正具有了宪法基础。在我国全面推进依法治国的背景下，在中国特色社会主义政党政治环境中，各政党的法律地位特别是宪法地位是十分重要的，因为“坚持依法治国首先要坚持以宪治国，坚持依法执政首先要坚持以宪执政”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被写入宪法，对进一步明确我国民主党派的地位意义重大：其一，这一基本政治制度的法定性，使民主党派的政党性质和基本政治地位具有了法定性，即民主党派是具有宪法地位的社会主义性质的政党；其二，这一基本政治制度的法定性，使民主党派在我国政党格局中的地位具有了法定性，即中共是执政党，各民主党派是接受和拥护共产党领导的参政党。民主党派依法参政，正是以宪法赋予的这种政治地位作为基础的。另外，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被写入宪法，也使得民主党派政党活动的范围和边界有了明确的法律界定：其一，民主党派不能以谋求执政地位为政党活动之目标；其二，民主党派不能以与执政党对抗为政党活动之方式。

二、坚持和拥护中国共产党的领导是民主党派依法参政的政治前提

依法参政首先必须坚持和拥护共产党的领导。坚持和拥护党的领导是民主党派履行职能和发挥作用的前提和基础，也是民主党派作为参政党依法参政的题中应有之义。因为，坚持共产党的领导是宪法的要求。“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”[1]所以，民主党派在履行职能和发挥作用中坚持党的领导，不仅仅是一种政治的态度和政治的要求，而且是一种法律的规定和法治的要求。

当前，坚持和拥护中国共产党的领导，核心是对“同心”思想的切实践行。“同心”思想具有十分丰富的内涵。它主要强调的是“理想信念上的共识、道路方向上的一致、具体实践上的协力”。胡锦涛同志曾指出：“中国共产党成立以来90年波澜壮阔的历史和实践充分证明，思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最鲜明的特质，是我们不断夺取革命、建设、改革事业胜利的有力保证。”[2]民主党派与中共团结合作的政治实践也进一步表明，只有同中共保持“同心、同向、同行”，才能使自身的价值得以充分显现。在新的历史时期，中国特色社会主义事业是中共和各民主党派共同的事业。实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦需要包括民主党派在内的各社会阶层和社会各界人士齐心协力，共同奋斗。这也就要求民主党派组织及其成员在履行职能的过程当中，必须坚持正确的政治方向，思想和行动与中共中央保持高度的一致。特别是在大是大非问题上绝对不能有“杂音”和“不和谐音”。这里强调“高度的一致”，并不是不要批评，不要监督，批评和监督恰恰是民主党派履行职能的重要内容和重要方式。但我们必须明确，批评不是对抗，监督不是拆台，这个界限一定要把握清楚。

三、在宪法法律的范围内履行职能是民主党派依法参政的基本要求

依法参政要求民主党派必须在宪法法律的范围内履行职能。中共作为执政党，坚持依法执政，就是要坚持“党在宪法法律的范围内活动”。民主党派作为参政党坚持依法参政，也就必须做到在宪法法律的范围内履行职能。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是民主党派依法参政的宪法依据，也是民主党派依法参政必须遵守的宪法原则。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这是新时期中共对民主党派实现依法参政的基本政策要求。

民主党派在宪法法律的范围内履行职能，意味着民主党派履行职能不仅要遵循我国政治体系的政治规则，还要遵循我国法治体系的法治规则。不同的政治体系，有着不同的政治规则。民主党派履行职能，“是在我国政治体系内的一种政治行为，必然要遵循我国政治体系的运行规则、运行程序、价值取向和行为标准，在我国政治体系框架内发挥作用。”[3]但在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的背景之下，民主党派履行职能还必须遵循我国法治体系的运行规则、运行程序、价值取向和行为标准，在我国法治体系的框架内发挥作用。

民主党派在宪法法律的范围内履行职能，包含着多重意义和多方面的要求。概括地讲，就是民主党派的一切组织活动都必须依法进行，无论是参政议政、民主监督还是参加中国共产党领导的政治协商，都不能有违反宪法法律的情况发生，使民主党派履行职能的活动凸显法治理念，符合法治精神，遵循法治原则。

第一，参政议政是民主党派的基本职能。按照依法参政的要求，民主党派在参政议政活动中，要主动适应和配合执政党执政理念和执政方式的重大转变，在“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”等各个环节，都要凸显法治理念，树立法治思维，努力培养依法参政议政的意识，增强依法参政议政的能力。

第二，民主监督是民主党派的另外一项重要职能。民主党派的监督属于民主监督的范畴，不具备国家权力性质和法律的约束力，它主要是通过意见、建议以及开展批评的方式进行监督。尽管民主党派的民主监督不具备法律约束力，监督的形式也不能够法律化，但这种监督也应该符合法治的精神。比如，民主党派提出批评意见的内容和形式不能逾越宪法法律的界限等等。

第三，参加中国共产党领导的政治协商也是民主党派的一项基本职能。政治协商作为我国协商民主的重要形式，在我国民主政治建设中发挥着重要作用。尽管不同形式的协商民主都具有各自的特点，但合法性原则是各种协商民主形式所具有的一个共同性特点。这也就是说，包括政治协商在内的协商民主，本身就具有一定的法治意涵。所以，民主党派参加中国共产党领导的政治协商，既要遵循政治规则，也要体现法治原则。

四、加强党派内部制度建设是民主党派实现依法参政的重要保证

民主党派的内部制度关乎民主党派的组织性和纪律性，是民主党派履行职能和发挥作用的重要保证。民主党派依法参政必须加强内部制度建设。

政党事业是以纪律作保障的，以党内制度所保障的政党纪律是政党生命力的保证。对于一个合法存在的政党而言，其政党纪律当中自然包含着对现行法律的遵守。我国民主党派是社会主义性质的参政党，它与执政党有着共同的思想政治基础和共同的奋斗目标。这也就决定了我国民主党派内部的各项制度与执政党的党内制度，以及与现行政权之下的国家法律制度在基本价值上具有一致性。所以加强民主党派内部的制度建设对于保证民主党派实现依法参政具有基础性的作用。

按照依法参政的要求，民主党派内部制度建设应该从以下几个方面着手：

第一，要完善党派的章程，使其真正成为统领党派内部其他制度规范的根本性制度。党派章程的纲领性地位和作用，决定了我们加强民主党派内部制度建设，首先必须搞好党派章程的建设。章程的不断完善是政党走向成熟的重要标志。在新时期，民主党派章程的完善要把握两个原则：一是要坚持鲜明的政治观，在政治纲领上遵循中共的政治路线。民主党派章程遵循中共政治路线，这是民主党派自觉接受和拥护中共领导的必然结果，当然这也是我国多党合作政治实践发展的现实要求。二是民主党派章程要继续保持和发展其个性特点，体现各民主党派的传统和特色。实践表明，保持民主党派各自的特色，能够更好地保持和发扬民主党派的传统优势，引领民主党派成员更好地发挥作用。[4]

第二，要促进民主党派内部各种制度的科学化、规范化，保证其制度的有效性和执行力。1999年5月发布的《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》指出，各民主党派“要在总结经验的基础上，根据民主党派性质和任务的要求，逐步建立一套适合自身特点的、适应组织运行需要的制度，并努力做到科学化、规范化，使各项工作有章可循。”多年以来，各民主党派在制度建设方面做了很多工作，取得了显著的成绩，但从制度建设的现状看，仍然存在着制度科学化、体系化程度不高，制度执行力不强等问题，需要各民主党派不断加以改进。

第三，要做到使这些制度规定与中共的相关党内法规的衔接与协调，与国家法律法规的衔接与协调。如前所述，我国民主党派是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下依法活动的参政党，民主党派的活动脱离不了执政党的影响。执政党和参政党在政治上的紧密关系，要求民主党派内部的规章制度与中共的党内法规的衔接与协调。但是，我国各民主党派作为独立的政党，“享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。中共对各民主党派的领导是一种政治领导，也就是“政治原则、政治方向和重大方针政策”的领导，并且这种领导是通过政治协商来实现的。民主党派的内部制度毕竟主要是规范党派内部的活动，因此，民主党派内部的规章制度与中共的党内法规的衔接与协调，主要是体现在制度的基本价值取向方面，体现在包括党派章程在内的一些基本制度和基本原则方面。那些规定党派内部具体活动事项的制度(比如基层组织活动的规定等)还是要充分体现党派自身的特点，反映民主党派政党活动的规律。

民主党派内部制度与国家法律法规的衔接与协调，同中共注重党内法规与国家法律法规的衔接与协调一样，都是全面推进依法治国的要求，其意义毋庸赘述。

在此，我们需要指出的是，中共通过党纪党规对党员提出了比国家法律更加严格的要求，民主党派也应该通过党派内部的制度规范对其成员有高于国家法律的要求。《决定》在论述“加强党内法规制度建设”时指出：“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。”《决定》的这一规定，是基于中共作为执政党的性质和特点及其特殊的地位而做出的。这就是说，“中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”，是能够充分体现“三个代表”，具有“先进性”特点的政党。因此，必须对其成员有更高的要求。

新时期民主党派作为社会主义性质的政党，它是“进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党”。民主党派的“进步性”表明了它与中共有共性的方面，民主党派的“广泛性”又表明它与中共有差异性的方面。民主党派的这种两重性，决定了我们不能够用中共对其党员的标准来要求和约束党派成员。但民主党派的特殊地位，决定了对其成员也应该有高于国家法律法规的严格要求。只有这样，才能适应新形势、现阶段多党合作的现实需要。

[1] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[OL].新华网.

[2] 中共中央举行党外人士迎春座谈会[N].人民日报，2011-03-31(1).

[3] 游洛屏.民主党派成员读本[M].北京：中国致公出版社，2002：174.

[4] 孙照红.民主党派章程发展的特点[J].福建省社会主义学院学报，2011，(5).

(责任编辑：刘亮红)

本文系2015年度西安交通大学统一战线理论与实践研究项目“民主党派依法参政问题研究”(项目编号：西交统研1503)的研究成果。

吴平魁，西安交通大学法学院副教授，民建中央理论研究委员会委员，民建陕西省委员会理论研究委员会主任，民建西安交通大学委员会主委，陕西省政协委员。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.04.004

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