发展基层协商民主 完善基层社会治理

李恩侠　庞荣昌　郭　倩

(中共临清市委党校，山东　临清　252600)



发展基层协商民主完善基层社会治理

李恩侠庞荣昌郭倩

(中共临清市委党校，山东临清252600)

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是对选举民主的补充和完善。基层协商是协商民主的重要渠道和形式。在当前社会阶层结构多元化、利益多元化和思想认识多元化的社会态势下，发展基层协商民主，对于达成共识，化解矛盾，形成合力，促进社会稳定与发展具有重要意义。开展基层民主协商，完善基层社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

基层；协商民主；社会治理

一、党的十八大以来关于协商民主的总体设计和精心部署，为基层协商民主的发展提供了政策依据

(一)党的十八大正式为协商民主定位

党的十八大作出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断。提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将这一认识进一步深化和细化，指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。而且进一步提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“加强社会主义协商民主的制度化建设，推进协商民主广泛多层次制度化发展，构建程序合理，环节完整的协商民主体系”。由此推进协商民主的制度化建设。

(二)《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将这一民主形式规范化制度化

2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)，《意见》将协商民主定位为“深化政治体制改革的重要内容”。 协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的一种重要依托形式。《意见》指出，“积极开展基层协商，逐步探索社会组织协商”。十八大以来的一系列关于协商民主的论述及认识深化，为协商民主建设指出了具体实现路径。

基层协商是协商民主的重要渠道和形式，在当前社会阶层结构多元化、利益多元化和思想认识多元化的社会态势下，对于化解矛盾、形成共识、形成合力，促进社会稳定与发展具有重要意义，也是实现十八届三中全会全面深化改革《决定》确定的推进国家治理能力体系与治理能力现代化具体落实路径。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中强调“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商”。

二、目前基层民主协商的总体态势和存在的主要问题

(一)协商民主的总体态势

可概括为多元立体化、逐步制度化。党的十八大提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，推进协商民主广泛多层制度化发展，积极开展基层民主协商后，我国协商民主的发展出现了新的发展态势。具体表现在，一是从协商的横向范围上看，由政治协商扩大到社会协商；二是从协商的上下层次上看，由精英协商下沉到基层协商；三是从制度成熟化发展方面看，由随意性协商转向制度化协商。基层协商民主在国家和社会治理中的地位越来越重要。

(二)存在的主要问题

主要体现在工具化色彩明显，协商主体有待扩大。基层协商民主近年来在实践中取得了诸多的进步，但仍然存在很多不足和问题，需要在实践中修正改进。

问题主要表现在：一是基层协商民主实践带有明显的工具化特色。很多地方政府往往把协商民主当作是解决问题的一个手段，问题解决了，协商民主就扔到了一边，等下次出现问题的时候再捡起来用。二是把基层协商变相为情况通报会，以为让信息公开透明就是协商民主，忽略了与民众的双向互动。三是多元化的群众诉求不能充分表达。目前我国正处于经济社会转型期，呈现出阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显、诉求增强等鲜明特点，不同利益群体有各自的利益诉求；而且随着社会进步，基层群众的公民权利、利益诉求、当家作主、监督制约等意识等比以往有很大提高，政治参与积极性高。有些协商的主体覆盖范围有限，没有照顾到各个群体的利益。四是协商缺少上下互动。有些基层民主协商，只注重基层群体的横向多元协商，忽视了与上级党委政府的协商，党委政府的方针政策在基层得不到很好的贯彻执行。

以上这些都不是真正意义的基层民主协商。所以，从普遍意义上来看，基层协商在我国还处在一个探索的过程中，还没有形成普遍开花的态势。开展基层协商，不能冒然激进，要稳扎稳打，步步推进。随着实践的不断探索，逐步使这项符合国情深受群众欢迎的基层民主形式得到发展走向成熟。

三、开展基层民主协商能够促进基层社会治理步入良性发展

(一)协商民主理论与我国国情与实践非常契合

民主有两种基本形式：选举民主和协商民主。“协商民主”是自由选举民主遇到困境后的一种探索，是一种后发的、被动的、弥补性的民主理念，在西方尚停留在理论探讨和政治试验阶段。选举民主有体现多数人意志的一面，但也蕴含着多数人对少数人的权利暴力，有时真理并不掌握在多数人手中而是掌握在具有远见卓识的少数人手里。西方推崇所谓的自由民主选举在有些国家和地区遇到了困境，出现了政治参与冷漠、社会整体撕裂、局势动荡不安等局面，有些国家的总统和议会选举选民参选率持续下降，不到50%。虽然协商民主这一概念没有在我国诞生，但我国的协商政治理论、制度和实践要远远早于西方协商民主理论的提出，如儒家思想中的“和而不同”“和为贵”思想，我国古代朝廷大臣的“廷议制度”，乃至延安根据地时期的抗日民主政权的“三三制”制度，以及我国新民主主义革命时期中国共产党与各民主党派建立“民主联合政府”以及新中国成立后建立的共产党领导的政治协商和多党合作制度等都是协商民主的具体形态。它们是一系列先发的、根植性的民主形式，对协商理念理解得最深、发展最为成熟、成效最为显著。这是中国政治制度的特点和优势，是中国共产党、各民主党派和中国人民在长期的革命、建设和改革实践中共同智慧的结晶。协商民主深融到执政和参政理念之中，是对人类民主追求和政治文明的重大贡献。我国是一个多民族的、多宗教、人口众多、各地发展极不平衡的发展中国家，现代化进程中出现了阶层分化、利益群体众多、思想多元的现状。选举民主顾及了多数人的利益，忽视了少数人权利的维护。发展协商民主有利于各个利益群体、政治力量通过协商达成社会共识，求得最大公约数，形成现代化建设的合力，有利于国家和社会的稳定发展，也符合我国的“有事好商量”的历史文化传统。

(二)协商民主是推进治理体系和治理能力现代化的迫切要求

目前我国的民主形式主要是“选举民主”和“协商民主”两种。国家治理体系和治理能力的现代化，落实到基层社会治理中，就是要改变以往传统的行政命令式、家长式的做法。“平等、多元、互动”是基层协商民主所具备的“社会治理”的典型特征。要变“被动被管理”为“主动参与治理”。平等，每个参与者都是平等协商的主体，都有平等的话语权和决策权；多元，利益相关者都是协商主体，可以是自然人，也可以是法人；互动，参与主体之间通过理性表达、彼此说服，最终相互妥协、形成共识，不是由某一个群体或某一种意见说了算。所以，协商民主既是治理体系和治理能力现代化的迫切要求，也是治理体系和治理能力现代化的应有之义。

习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。通过实践深刻体会到在基层社会治理中开展协商民主，必须把握好“民事民议民决”的本质，用群众的话来说，就是“老百姓的事由老百姓自己商量着办”。十八大以及之后的三中、四中、五中全会都对协商民主作了政策指导。为落实协商民主，2015年专门出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。作为执政党的共产党越来越把协商民主摆在了突出的位置，强调“中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵”。协商民主将成为选举民主的有效补充。习总书记提出过一个问题，就是“人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期”。这个问题就指出了选举民主的一个局限性，用西方的政治学术语来说，选举民主是一种“起点民主”或者“断点民主”。例如搞选举，人们不能天天搞选举，只能是某个时间点的活动，所以被称为“起点”或“断点”。更要考虑到在中国还有一个更具体的现实问题，就是人口多，不可能实现每项事务人人投票选举的现实。可是协商民主不一样，它是一个持续性的过程，不停留在某一个时间点上，也就是说它能够让人民持续而直接地进行政治参与，随时随地的可以就某一个问题表达自己的意见和建议。

协商民主在一定程度上满足了人民群众越来越高的政治参与热情，能够实现政府和民众的良性互动，丰富了民主的形式，拓展了民主的渠道，加深了民主的内涵。这正是我们要选择协商民主的重要原因。基层协商民主的本质是民事、民议、民决，就是要实现公民“自我教育、自我管理、自我监督、自我服务”，增强基层群众的治理能力，实现良治与善治，使国家和社会，政府和群众实现良性互动，国家和社会健康有序发展。

(三)基层协商民主需要在实践中逐渐探索，走向成熟

基层协商有两个特点，一个是以解决群众切身利益问题为重点，解决利益矛盾和利益冲突；另一个就是它是一种综合性协商，涉及到方方面面，麻雀虽小，五脏俱全。由于基层协商涉及纷繁复杂的群众事务，做好基层协商的难度是比较大的。当前最重要的就是总结归纳一些地方成功的模式，结合各地区自身的特点，逐步进行探索改进。基层协商，既然是协商就要每个阶层和利益群体都要有相应代表，以求得最大范围内的公约数。通过实践，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，形成上下互动、左右相联，多样立体的总格局。

这方面浙江温岭市的民主恳谈在目前算是一个比较成功的样板，至今已有十多年的发展历程。它有三个特点：第一是政府自上而下推动；第二是群众积极参与；第三是专家全程介入。来自浙江大学、中国社会科学院等科研院所的一些专家学者一直发挥着举足轻重的谋划和指导作用。温岭基层协商民主被国内外专家学者称为“21世纪中国农村基层民主政治建设的一道新曙光”，还吸引许多外国外交官去实地考察。温岭村民被誉为“最有话语权的村民”、温岭民主是“泥土上长出来的民主”。温岭民主恳谈会的发展对当地的政治实践起到了积极的推动作用，对其他地区、其他行业也具有参考和借鉴价值。引起了广泛的关注，每次召开都会吸引一些人士旁听。企业也借鉴温岭恳谈会的经验，建立了由职工代表、企业主代表和政府三方参与的行业工资集体协商制度，维护职工工资水准的合理水平，既保持企业的稳定发展又维护职工的合法权益，实现企业、政府、个人共赢。各地各行业可结合自己的情况，开展形式多样的民主协商。

稳步推进基层协商民主，是我们协商民主工作发展的一个重中之重，是稳步推进政治改革的重要内容，是推动群众有序政治参与和维护自身合法权益的有效形式。稳步发展基层协商民主可以完善基层社会治理，推动国家治理体系和治理能力走向现代化、制度化。实践证明协商民主符合我国国情、发展阶段和文化传统，具有强大的生命力和广阔的前景，需要大力提倡、在全社会广泛推广。

[1]王文涛. 在基层社会治理中推进协商民主[N]. 人民日报，2015-03-22(11).

[2]杨春.关于推进基层协商民主的思考[N]. 贵州政协报，2013-07-11(A3).

(责任编辑：刘亮红)

李恩侠，山东临清市委党校高级讲师，法学硕士，教研室副主任。

10.3969/j. issn.1009-2293.2016.04.007

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1009-2293(2016)04-0027-03

庞荣昌，山东临清市委党校助理讲师。

郭倩，山东临清市委党校讲师，法学硕士。