收入差距调整视角下政府治理能力的现代化

2016-03-15王诗卉

武陵学刊 2016年3期

关键词：差距分配公民

王诗卉

（湖南财政经济学院政治理论课部，湖南长沙 410205）

收入差距调整视角下政府治理能力的现代化

王诗卉

（湖南财政经济学院政治理论课部，湖南长沙 410205）

实现政府治理能力现代化，是基于现实的理性选择，是治理时代对政府能力的必然要求。目前，我国政府治理中还存在一些问题。在初次分配领域中政府角色的扭曲和越位介入，在再分配领域中政府治理能力弱化，在公共服务领域中政府治理缺位和不作为，导致收入差距拉大，成为社会关注的焦点。因此，以共享发展成果理念为指导，以实现法治化为保障，以培育公民社会力量为主体，以消除贫困为目标的政府治理能力现代化，是我国缩小收入差距的实践要求。

收入差距；调整；政府治理

目前，我国政府治理能力虽然有了长足进步，但其现代化水平还不高。面对我国日益扩大的收入差距问题，推进政府治理能力现代化势在必行。这既是当代中国社会发展迫切需要解决的重大问题，也是当前中国缩小收入差距的现实诉求。

一、收入差距调整视角下政府治理能力现代化的理论基础

1989年世界银行在报告中首次使用“治理危机”一词。自此之后，“治理”便成为学界频繁使用的概念，在政治发展研究中得到了广泛应用，治理理论就此兴起。

（一）政府治理理论产生的社会背景

全球化和经济一体化对政府统治提出了新的挑战，传统的政府统治模式已经难以应付日益复杂的公共事务和国际性问题。国家调节机制发生的危机、官僚制的失效是治理理论兴起的直接原因，市场的失灵和政府的失效迫使各国探求新的治国方略和管理方式，重塑政府信任。如何解决社会发展中的难题，急需新的理论支持。因此，一种全新的政治分析框架和公共管理模式即政府治理理论应运而生，而且治理理论一经产生，就表现出强大的生命力。

（二）政府与社会力量多元主体协同治理

治理理论的创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等著作中对“治理”进行了界定，他指出：“治理是一种由共同目标支持的社会管理活动，这些受支持的管理活动的主体不一定是政府，政府不是唯一的主体，并且也不用依靠国家的强制力来实现自己的管理活动。”［1］国内较早对治理理论进行研究的学者俞可平认为：“治理的基本涵义是官方政府或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威去维持社会秩序并满足公众的各种合理需要。目的是在各种不同的社会关系中用公共权威去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地实现公共利益，使公共利益最大化。从政治学角度看，治理是一种政治管理过程，这个管理过程包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式以及管理公共资源。”［2］86由于研究者在界定“治理”概念时的方式不同和使用范畴的差异，对治理内涵的理解上仁者见仁、智者见智。尽管如此，我们还是能从他们对治理的多维度阐述中归纳出治理理论作为一种新的理论范式的本质特征：第一，权力中心的多元化。治理的主体不只限于政府，非政府组织、社区、私人机构等组织共同承担管理国家事务和社会事务的责任；第二，权力运行的双向性。治理理论强调政府与社会、公民团体之间的相互影响和持续、良性的互动。

（三）政府治理的终极目标和价值诉求是善治

俞可平认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政府国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”［2］123

当前，我国的改革进入深水区，各种社会矛盾凸显，尤其是不断拉大的收入差距已成为我国经济社会发展中面临的突出矛盾和问题，也是现阶段人们普遍关注的社会焦点问题。党的十一届三中全会以来，我国经济获得飞速发展，居民整体收入水平有了极大提高，但与此同时，收入差距问题日益显露，城乡居民收入差距、地区居民收入差距、行业居民收入差距在不断拉大。我国已由一个收入相对均等的国家变为收入差距较大的国家。虽然造成收入差距拉大的原因是复杂的、多方面的，但是，这是社会和谐稳定不能不解决的重要问题，也是在新的历史条件下对政府治理能力提出的新挑战。只有与时俱进，实现政府治理能力现代化，才能解决社会转型过程中产生的各种深层次问题。因此，实现政府治理能力现代化，是基于现实的理性选择，是治理时代对政府能力的要求，它意味着我国政府治理模式的深刻变化。政府治理现代化虽然表现在方方面面，但更具有本质性的则是分权化、民主化、科学化和法治化［3］。

二、收入差距调整视角下我国政府治理能力的理性审视

调整过大的收入差距，是政府治理的题中应有之义。但就目前来说，我国在这方面的政府治理还严重滞后，主要表现在以下几方面。

（一）在初次分配领域中政府角色扭曲、越位介入使收入差距失衡

传统的政府管理模式认为，政府是国家和社会事务管理的唯一中心。在全能政府理念指导下，政府习惯直接干预经济活动，没有理清自己与市场的边界，用“有形的手”来干预“无形的手”的运作，反映在收入分配领域就是政府介入了本应由市场充分发挥作用的初次分配，即政府权力参与了初次分配。政府行政权力的越位干预抑制了各生产要素平等参与分配的权利，造成各经济主体在初次分配上的不平等，从而破坏了市场机制在初次分配中的正常运行，导致了权力寻租和行政垄断。而权力寻租是非法收入和灰色收入的主要来源，一些人因为拥有权力或能够接近权力就能获得比其他人高出许多的收入。掌握权力的政府部门或官员利用手中的权力来影响社会资源的配置，为本部门或个人谋取好处，形成了权钱交易、贪污腐败的恶性循环。寻租攫取的是非生产性利润，它导致收入差距扭曲性扩大，严重影响了社会稳定。行政垄断是指以国家特殊政策和行政权力为依托，使部分行业和企业凭借对社会公共资源的垄断而获取高额利润，“在处于社会转型期的国家和地区的垄断行业，运用垄断优势取得高额收益，从而拉大行业收入差别，进而拉大社会的收入分配差别的现象是很普遍的”［4］，行政垄断是我国行业收入差距拉大的重要原因。进入垄断企业的职工，其工资、奖金、福利待遇远高于其他普通行业。这种高收入是极不合理的，它拉大了我国收入差距，形成市场竞争和社会机会等方面的极度不平等，违背了公平正义原则。

在收入分配中，初次分配应充分发挥市场的基础性作用，这是保证收入分配公平和效率的基础和源泉。如果政府滥用行政权力，直接干预经济的微观运作，将抹杀市场经济赖以生存的自由、平等、竞争精神。政府权力在初次分配领域的越位介入，实质上就是与民争利，这是导致收入差距拉大的所有原因中民众最不满的，也是我国收入分配不合理的根本所在，是社会不和谐的症结所在。

（二）在再分配领域中政府治理能力弱化，进一步拉大收入差距

再分配的基本功能在于缓解初次分配中因市场机制不完善或市场缺陷产生的矛盾。在再分配过程中，政府的作用就是进行宏观调控，以“公共利益调节者”的身份，依据公平公正原则，通过税收等手段来调整和缓解收入差距。但是，在实践中，政府调控再分配的能力欠缺、功能弱化，无法对收入差距进行有效调节，不仅不能缓解和缩小收入差距，反而助长了收入的不公平，使差距进一步拉大。

首先，政府税收对收入差距的调节功能弱化。税收是进行收入再分配调节中最重要的一个手段。但现阶段，我国税收制度不健全，改革不到位，税收的调节功能发挥不到位。一是税法不健全，对收入差距调节能发挥重大作用的一些税种如遗产税、赠予税等，因为种种原因，迟迟未能出台；二是税制不合理，个人所得税的征收使中低收入者成为主要的税收承担者，缺乏对高收入群体的有效调节；三是税收征管不力，偷税、漏税现象较严重，税收的公平性没有充分体现。

其次，我国的社会保障制度严重滞后。社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。因此，社会保障制度是社会的减震阀和稳定器，也具有缩小收入差距的作用。但是，从实际情况看，我国的社会保障制度建设不到位，问题较突出：一是政府在社会保障方面的资金投入严重不足，制约了我国的社会保障水平。二是社会保障的覆盖率低。目前，我国广大的农村还是以家庭养老和家庭保障为主，民众所获得的实际社会保障普遍偏低，难以满足基本生活的需要。三是社会保障制度的监督机制不健全。现有保障制度管理体制较为落后，基金监管漏洞多，被挪用和因投资不善导致亏损等问题比较突出。

总之，政府在再分配领域的功能弱化进一步加剧了我国的收入差距。

（三）在公共服务领域中政府治理的不到位，加剧了收入差距

现代政府的一项基本职能就是为社会提供公共服务。政府在公共服务领域的投入虽然不能直接影响和缩小收入差距，但是，有效、充足的公共服务在消除由于收入差距造成的社会不公现象，实现个体发展机会相对均等方面发挥着至关重要的作用。目前，我国政府的公共服务能力和责任意识有待提高。

首先，我国公共服务的支出水平低，服务能力不足。在我国财政支出结构中，经济事务方面的支出比例较高，而对关乎民生的教育、医疗等公共服务方面的支出较低。以教育为例，2001—2010年，我国财政支出的年均增长率为19.0%，但同期财政教育支出的年均增长率却为17.2%，低于财政支出的增长速度。并且，财政教育支出占财政支出的比重从2001年的16.2%下降到2010年的13.9%。此外，财政教育支出占GDP的比重也是国际公认评价各国教育投入的主要指标。我国教育支出占GDP的比重较低，2001—2010年一直在3%左右，这个数据低于《教育法》规定的4%的比例，无法与发达国家教育经费占GDP比重的平均数5%相比［5］。医疗、失业等方面的支出也一直在低位徘徊。针对经费不足，政府试图用市场化的手段筹措资金，提升公共服务水平，但由于其他配套措施不力，导致教育、医疗等非生产性公共服务行业扭曲和变形，无法满足公众对公共服务的需求。以致于上学难、看病难等问题又激化了收入差距带来的矛盾。

其次，公共服务的区域配置严重失衡。以医疗卫生为例，医疗卫生的财政支出城乡之间不合理，拉大了城乡之间的差距。自2003年我国实行新型农村合作医疗以来，农村卫生支出在财政支出中的比重迅速提高，从2004年的15.8%增加到2007年的32.0%。但不可否认的是，2007年，占我国总人口约60%的农村居民拥有的公共卫生资源仅为32%，卫生资源的68%却为占人口比例40%左右的城市居民所拥有［6］。正是由于这种卫生资源城乡间的不合理配置，造成了农村基层医疗服务的落后，农民无论大小病都要进城，增加了农民的负担，导致收入差距尤其是城乡收入差距进一步拉大。

三、政府治理能力现代化是治理收入分配差距的迫切需要

合理、适度的收入差距有利于调动劳动者的积极性，促进社会发展，但是，非正常的过大收入差距会制约经济发展，给社会稳定带来威胁。为解决日益扩大的收入差距，急需实现政府治理能力现代化。

（一）以共享发展理念为指导的政府治理能力现代化，是政府治理收入分配差距的理论基础

党的十八届五中全会再次强调了共享发展的理念，指出：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”［7］将共享发展理念列为五大发展理念之一，并明确为中国特色社会主义的本质要求，这是国家发展理念的重大改变，也是政府治理能力现代化基本要求。共享发展理念深刻阐释了“为了谁发展、依靠谁发展和发展成果的分配”等问题，与坚持人民主体地位的首要原则前后呼应，是从源头调整和化解差距过大及由此导致的各种矛盾和问题的理论基础。有了共享的发展理念，政府治理的相关制度安排才有了明确方向。切实贯彻共享发展理念，必须实现两个转变。

一是从管制型政府到服务型政府的转变。虽然历经30多年的改革开放，但我国政治体制改革却严重滞后，未能适应经济发展的变化，政府角色定位上存在问题。目前，政府对社会的掌控，更多的是管理、统治而不是服务，政府的服务意识淡漠，服务能力不足，尤其是公共服务供给严重不足。政府管制过多过细，极易造成权力异化，引发权力越位。要消除由此导致的收入差距，政府角色必须重新定位。现代政府治理应以服务为理念，“政府不是为了自己而存在着，它的存在或它所行使的权力必须具备一种理由，为了某个超越政府自身的目的而服务”［8］。为此，政府应实现角色转换，政府的职能应由统治管理为主转变为以服务为主，把最大限度实现公共利益作为价值目标，做服务型政府。衡量政府治理能力现代化的一个重要标志就是看它是否有较高的服务能力和服务水平，从这个意义上说，重塑政府治理理念首先必须实现从管制型政府到服务型政府的转变，在政府治理的各个层面贯彻服务意识和服务理念。只有牢固树立服务理念，不与民争利，权力退位、归位，政府才有可能提供以公众需求为导向的优质公共产品和公共服务。

二是从全能政府到有限政府的转变。传统的政府管理模式中，政府以全能自居，认为政府能力是无限的。其实质是政府权力界定不清晰，不知什么该做、什么不该做。如此，政府治理能力的现代化只能是一句空话。治理能力的有限性要求合理确定政府的职能边界，管自己应该管且必须管好的事情，即有所为，有所不为。为此，必须正确处理两个关系：其一，理顺政府与市场的治理边界。政府要实现有效治理，必须遵循市场经济的规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用。杜绝政府对微观经济活动和市场的直接干预，逐步退出由市场主导的初次分配领域和其它公共领域，转向培育公平竞争的市场规则和市场体系，维护市场秩序，加强和优化公共服务。退出微观经济领域，能有效避免寻租腐败和行政垄断带来的困扰，消除因政府权力介入导致的收入差距；同时市场规则的建立，公平竞争环境的形成能使收入分配日益公平，再辅之以适当的再分配政策，收入差距就能控制在合理的范围之内。政府与市场之间建立起良性互动关系，这样的治理才会有效，才能有效根除收入分配领域的诸多弊端。此外，还要理顺政府与社会的职能边界。治理理论强调多元化的、合作的公共管理，实现“协调共治”；政府应减少对社会的直接管控，将权力下放给社会，鼓励、扶持社会组织的发展，增强社会自治功能。强化政府的公共服务职能，建立政府与社会组织的合作伙伴关系，逐步实现政府主导下的社会协同治理。

（二）以法治化为核心的政府治理能力现代化，是政府治理收入分配差距的法制保障

“法治是这样一种治理状态，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适应性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威或者说政府应该由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。”［9］没有法治就没有现代政府治理。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中更是把建设法治政府作为全面建成小康社会的新目标和新要求。法治政府是连接法治国家和法治社会的桥梁和纽带，只有法治政府建设好了，法治国家才有基础［10］。建设法治政府就是将政府治理全面纳入法治轨道，运用法治思维履行各项政府职能，其本质是限制和规范政府权力，尊重和保障公民和社会的权利。法治政府的建设包含两个层面：依法治理政府和政府依法治理社会。一方面，法治政府的要义在于“治国者必先受治于法”，即政府必须严格在宪法和法律允许的范围内活动，做到法无授权不可为，政府公职人员、任何组织和机构都不能凌驾于法律之上；另一方面，政府公职人员要具备法治思维，要善于用法治方式处理社会问题，做到遵循法律法规行使相关权力。政府还要带头严格执法，按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，建立权责一致、高效规范的行政执法体制，真正做到严格执法、文明执法、公正执法。

法治政府的建设，是提高政府治理能力的重要途径，是市场经济和民主政治进一步发展的重要保障，对有效缩小收入差距意义重大。首先，法治是预防和消除权力寻租与腐败的利器。从法律层面规定政府行为的活动空间和政府权力的范围，能有效防止因权力过分介入收入分配领域而导致的权利寻租，遏制腐败的滋生蔓延。其次，进一步完善打击经济犯罪的法律体系，提高执法效率，依法取缔非法经营活动，依法治理以不正当或非法手段谋取财富的行为，为收入公平分配创造条件。再次，依法整顿不合理的收入，打破行业垄断，治理由行政垄断对社会资源的高度占有而形成的收入分配不公，消除由此带来的行业收入差距，并营造公开、公平、公正的市场竞争环境。

建设法治政府是实现政府治理能力现代化的关键。法治政府的建设是一个由多元治理主体积极参与的政府治理现代化过程，需要政府、社会以及公民社会等作出持久不懈的努力。

（三）以培育公民社会为主体的政府治理能力现代化，是政府治理收入分配差距的群众基础。

面对现代社会出现的各种问题，单一的政府主体已经远不能满足社会治理的需要。现代治理理论主张治理主体多元化，政府不再是唯一的权力中心，多元治理主体在协调合作中共同开展治理活动。同时，市场的失灵和政府的失效也需要作为第三方力量的社会组织参与到政府治理中来。政府治理现代化的强大动力来自于政府与公民社会的良性互动。没有一个健全的公民社会，就不可能有真正意义上的治理，公民社会的培育和发展是政府高效治理的基础。政府从社会领域退出，积极培育公民社会，是其责无旁贷的责任。政府应为公民社会的发展创造良好的政策、法律环境，提供资金支持；加强同公民社会的合作，将一部分社会治理职能交由公民社会来承担，实现社会的自我管理、自我服务，能有效化解社会矛盾，解决社会多样化的需求。政府与公民社会形成的合作关系有利于政府履行职责，提高政府的行政效率。收入分配中，政府再分配能力不足和在公共服务领域的缺位是收入差距长期得不到改善的重要原因。公民社会充分发展，政府就可以专心致力于完善税收制度及社会保障制度，强化公共服务职能，为公众提供更多更好的保障，来有效缩小收入差距。公民社会也是制约政府权力的最重要力量。政府的权力和行为受到来自公民社会的监督，在外在压力下，政府能更好地承担和完成其应有的职责与任务；合理合法用权，这样就会使因寻租和垄断导致的收入差距得到有效遏制。

治理主体的多元化客观上要求一个“强社会”，因此，公民社会的发展是必然趋势。培育公民社会的力量，建立主体多元化的公共事务管理格局已成为政府治理现代化的重要标志。我国现阶段公民社会的发育程度还不高，在政府治理能力现代化过程中，来自公民社会的力量远远不足。因此，培育公民社会，为政府治理能力现代化奠定坚实群众基础是当务之急。

（四）以精准扶贫为目标的政府治理现代化，是政府治理收入分配差距的现实要求

贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。消除贫困是社会主义的内在要求，也是收入差距调整的重要内容。据国家统计局数据显示，按照现行标准，我国还有7 000万贫困人口没有脱贫。“十三五”规划建议提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口要实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题［7］。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，如果不能使7 000万贫困人口脱贫，充分享受到经济社会发展的成果，那么很难说全面建成小康社会的目标就实现了。全面脱贫既是“十三五“规划建议的亮点，也是难点，更是对政府治理能力的严峻考验。脱贫攻坚工程中，应充分发挥政府的主导作用，采取切实可行的办法，激发社会各界的主观能动性，实现“人人参与、人人尽力、人人享有”的和谐社会。

一要精准帮扶。完善国家层面的扶贫大数据管理平台，对贫困人口建档立卡，实行动态管理，因地制宜制定政策，以提高扶贫的实效性。对有劳动能力的支持其发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保［7］。二要确立重点。重点突破革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区的帮扶工作。加大财政资金转移支付力度，着力解决教育、医疗、文化、养老等基本公共服务不足的问题。

总之，扶贫工作任务艰巨，需要多方力量共同参与，建立相应的长效协调机制。唯有如此，消除贫困，缩小收入差距，共同富裕的目标才能真正实现。

［1］詹姆似·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001：5.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［3］薄贵利.推进政府治理现代化［J］.中国行政管理，2014（5）：52-57.

［4］朱光磊.中国的贫富差距与政府控制［M］.上海：三联出版社，2002：182.

［5］孙飘香，王娜.财政支出与科教文卫支出的相关性分析［J］.大众商务，2010（6）：65-68.

［6］宫晓霞.财政支出结构的优化路径:以改善民生为基调［J］.改革，2011（6）：102-108.

［7］中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］.人民日报，2015-11-04.

［8］张千帆，等.比较行政法——体系、制度和过程［M］.北京：法律出版社，2008：12.

［9］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民出版社，2001：372.

［10］孙克进.走向国家治理现代化的法治政府建设［J］.菏泽学院学报，2015（4）：59-63.

（责任编辑：张群喜）