论行政的责任转化

宋京霖

（北京大学，北京　海淀　100871）



论行政的责任转化

宋京霖

（北京大学，北京海淀100871）

摘要：责任制度的主要功能在于调和民主政治与公共行政二者之间矛盾与张力。2015年“党政同责”在我国正式制度化，标志着问责制的新发展。这体现了当代背景下政治与行政二元混合状态，也体现了法治化进程中政治问题向法律问题转化的发展趋势。然而政治责任的内涵及其特点显示出其无法必然地转化为法律责任。政治责任与权威的工具性要素和目的性要素相关联，建立在社会的伦理道德基础之上；政治责任是回应机制而非以惩罚为主要目的，政治责任也是对未来结构性风险和成本的分配机制。上述特点决定了转化过程中所面临的挑战。

关键词：政治责任；法律责任；政治；权威；党政同责

一、发展现状

自政治、行政二分法理论确立以来，现代国家一直面临着民主政治与公共行政之间难以调和的矛盾。相对于西方国家，我国具有独特的政治体制并呈现出不同的历史发展脉络。在建国后很长时间内我国实行计划经济，行政权长期处于主导地位。随着改革开放以来，政府职能经历了一系列改革，但我国并没有经历过西方国家的“夜警国家”阶段，行政机关在社会经济、文化、教育等各个方面一直享有广泛的职权。最近十多年以来，频频发生的各种风险事故使得行政的责任问题成为社会关注的焦点，这意味着我国同样面临着行政国家所普遍面临的民主责任难题。

2001年实施的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十五条规定：“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。”在2003年非典之前，这条规定的社会实效并不显著。自非典引发问责风暴之后，问责制度由特定领域部门制度上升到一般性政治法律制度。2003年中共中央颁布《党内监督条例》和《纪律处分条例》，2004年颁布《党政领导干部辞职暂行规定》，对党政领导干部问责进行了专门规定。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》也规定了问责制度。2005年第十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》将“引咎辞职”和“责令辞职”制度上升为公务员管理的基本法律制度。2007年国务院颁布《行政机关公务员处分条例》以及国务院办公厅颁布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对问责制进行了进一步的细化和明确。与此同时，地方也相继也出台了二十多个地方性法规和政府规章。

2007年以后，行政官员问责制度进入了制度化完善阶段，频繁的安全事故引发公众的持续质疑。过往的重大事故问责中，通常被追究责任的是行政领导官员，而实际作出重大决策或在决策过程中起重要作用的党委领导很少被问责。我国实践中，党委决策往往构成了政府决策的前提、基础和依据；党委书记实际地位比行政首长显要。在我国行政主导的表象之下，掩盖的是政治与行政的二元混合。

人民代表大会制度以及党的领导，使得政治与行政在我国一直呈现二元混合的状态。直到改革开放之后，政治与行政之间的关系才开始逐渐引起关注。邓小平最早提出了“党政分开”的思想，指出要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”［1］。在改革开放之初，党政分开思想的提出旨在处理以党代政、党委权力过分集中所导致的一系列问题，包括：“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”，［2］所以必须合理划分党政职责权能的界限。

我国“党政分开”思想与西方国家政治/行政二元区分理论出发点是相同的，都是为了适应现代化的发展，排除政治不必要的干扰，让行政有充分的积极能动的空间。如同我国司法改革所引发的讨论——司法独立是否排斥党的领导，党政分开也面临同样的争论——是否排除党的领导？仔细考察“党政分开”思想在我国的提出背景，尽管强调政党政治与政府行政分开，但前提仍是党对政府实行领导。究竟如何真正实现“党的领导”与“党政分开”二者之间的衔接，直至在2014年十八届四中全会才开始讨论相关实质性的改革难题。

尽管“党政分开”提出来已有三十余年，但政治、行政二元混合的实践情况并没有发生太多变化。形式上追求“党政分开”而实质上不可避免的“二元混合”，最终反映在责任机制上便是实施决策的党委领导得以规避问责。政治责任相较于法律责任，缺乏规范化和制度化，具有不确定性和变动性。政治责任取决于社会的民主政治环境，而存在巨大的留白空间。正如在我国多起重大事件中所体现出来的，对领导官员政治责任的主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定，因而事故处理中政治责任问责的标准往往无法统一，甚至出现了“问责风暴”过后，负有政治责任的官员重新复出，原有的政治责任可以完全不计。［3］

针对这一情形，中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的基础上，于2015年发布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》首次将“党政同责”正式制度化。

“党政同责”将党委领导政治责任制度化是我国问责制度的进一步发展。更深层次的乃是通过确保行政的民主责任从而加强行政的合法性，这是我国面对现代行政国家民主困境所进行的努力。但在党政同责制度之下，是否可将政治责任与法律责任二者混同？抑或是将政治责任转化为法律责任？这一混同或转化能否有效促进行政的有效性？这一混同或转化是否能促进责任机制有效调和民主政治和公共行政之间的矛盾与张力？这些问题亟需首先认真厘清和把握行政的政治责任。

二、政治的漂移

相对于法律责任，对政治责任的把握实际上远远不够。探讨政治责任首要而不可避免地要面对一个非常困难的挑战，什么是政治？如何定义政治？倘若预先无法理解政治，更遑论能够把握政治责任。

政治概念在历史上的变迁大致经历了三个阶段。政治这个词汇起源于古希腊城邦。［4］英文politics，法文le politique，德文das politische都可追溯至希腊文中城邦Polis一词。亚里士多德对古希腊一百多个城邦进行了考察，这些城邦有着不同的组织形态，其中雅典民主政体的经验成为亚里士多德阐述政治的最重要来源，也是其构建理想城邦的蓝图。亚里士多德首先基于民主政体的经验定义“公民”。他认为人是天生的政治动物或生活于城邦之中的动物，通过语言表达与交流使得人与人之间得以理性沟通，对善恶是非发表或交流意见，这使得人成为“政治动物”。当一个人能够以公民身份与他人交流，才有机会砥砺德性，体会公共生活的精义，追求至善的幸福生活。而城邦正是提供了人作为公民能够参与政治统治的机会与途径。在城邦这个共同体中，政治是自由平等公民之治。［5］亚里士多德的研究代表了出古代西方对政治的界定的几个特点：首先，政治是为了追求某种至善的幸福生活，与道德紧密关联；其次，政治是自由平等公民之治，强调民主的、公共的；第三，政治需要借助理性的语言交流与沟通，绝不是非理性的暴力行为。

上述关于政治的古典信念到了近代社会开始逐渐瓦解。希腊城邦衰落之后，罗马帝制统治欧洲，并在历经中世纪动荡之后被传承下来。就当时而言，罗马的帝制传统与古希腊的城邦民主传统之间存在着对立，罗马帝制的实践经验以及中世纪欧洲所经历的分裂与厮杀似乎都在表明权威才是政治的本性。国家作为新的组织形式和国家主权理论的诞生为近代政治观开辟了新的道路。西方近代对古典政治观念进行颠覆的有两个代表人物。首先是马基雅维利，他目睹欧罗巴战争的残酷，身处宗教改革和国家主权膨胀的开端。亚里士多德所看到的政治与德性的完美结合，在他眼里显然成为虚幻的神话。马基雅维利认为政治有其自身的目的与运作规律，政治并不依赖于在道德层面对自然秩序的真善美，而是关乎保护人自身安全的必然性。由此，政治与道德或德性分离开来，具有其自主独立的道德合法性。［6］

霍布斯最早敏锐地看到了政治伴随着国家这种组织形式的崛起所产生的变化。［7］国家成为一种组织的隐喻，如同巨大的怪兽“利维坦”，国家主权便是这怪兽的灵魂。霍布斯从自然权利出发分析国家的产生与功能，处于自然状态的人因保有自然权利而肆意妄行，人类争名夺利的天性，使得自然状态的人类社会处于争斗、暴死的恐惧与不安之中，为了保全自我，人人必须放弃自然权利，将其托付给利维坦。国家的目的不是如亚里士多德所言的那般飘渺，而是更现实更紧迫地为了“和平”与“秩序”。通过人们的约定而非“以武力取得”的国家才是霍布斯所视为理想的“政治的国家”。由此，霍布斯的所言的“政治”，是人人以平等身份自愿建立绝对主权国家的过程。

上述近代的政治观念——将国家与社会一体化的组织形态——到了现代瓦解。现代社会资本主义商业迅速扩展，科学技术迅猛发达，分工日益细化，整个社会也越来越复杂。中世纪以及近代时期，国家与社会之间的界限并不清晰，国家的角色在社会的各个方面发挥权威，就如同霍布斯所描绘的利维坦，一手持剑，象征着绝对的权力［8］。而现代社会中国家（公域）和社会（私域）开始分离。私人领域对个人权利的主张，对经济利益的追逐，迫使国家减少其干预，并将其影响限缩于一定的公共领域。政治只是作为为社会的一个子系统①需要注意的是，社会这个概念也发生了变迁，这两处所使用的社会外延不同。此处的“社会”是最广泛意义上的社会，包含了上一句中的意指“市民社会”或“私人领域”的“社会”。。现代政治的概念彻彻底底地成了一种纯然活动的范畴。

韦伯对现代政治的概念进行了十分精辟的阐述。韦伯先将政治定义为一种自主的领导活动，这种活动仅限于国家层面。因此要理解政治必须首先界定国家的概念。韦伯认为，相对于城邦是一个古老的概念，国家是一个现代意义的概念。这显然表明韦伯对国家的理解完全基于实在的经验，截然不同于传统的政治理论。他抛弃了传统的视角—从亚里士多德到霍布斯以来所延续的那种分析视角：以目的或功能来界定国家。他看到了在新的历史背景下，社会的某个目的或功能并非专属于国家，无论是亚里士多德的“追求至善的生活”还是霍布斯的“和平”和“秩序”，都不是国家特有的目的或活动。既然无法从目的或功能上去界定国家，韦伯于是在方法论上进行了创新，从方式或手段上去界定国家，国家乃是使用武力的权力的唯一来源。纵然其他组织或团体也会使用武力，但是只有国家垄断了使用武力的正当权力。因此国家必须具备两个条件：其一，有特定范围的疆土；其二，垄断武力的使用。政治是国家层面的活动，而国家是特定疆土中武力的正当行使者。但国家并不是经常地使用武力，而是以武力为后盾，在正常情形下，国家的领导活动通过各种权力机制来实现。这样，韦伯先将政治与国家相联系，再将国家与武力相联系，最后将政治与权力相联系。韦伯对政治的界定比霍布斯更加彻底地与古典政治概念决裂，他明确而强烈地给政治贴上了现代性的标签：其一，政治是一种活动，不自带任何道德或伦理目的；其二，政治是一种独特的且有其自主界限的活动，是社会构成运作的一个子系统。其三，政治是追求权力的分享和分配，强调政治的斗争性；其四，政治不仅存在于一国之内，也存在于国与国之间，也就是包括了国内政治和国际政治。

政治概念在历史上发生的这三个阶段的漂移，是我们理解当代政治的基础。

三、政治、权威及责任

政治起于人群的聚合，不同的人群各有不同的利益与传统。当人群聚合到一定程度形成组织化的“国家”后，面临着如何确定价值或利益的优先顺序以及如何维持共同的秩序以实现共同目的，也即“政治功能必须解决主权问题和政府问题”。［9］对不同的价值区分主次，才能确认群体的共同目的，而这一共同目的是人群得以聚合的凝聚力。国家价值序列通过政治活动被确立，这个过程是选择过程，既是个人的选择，也是社会的选择。选择必然要遵从一定的机制。这一机制，便是政治。通过政治活动得以确立的首要价值在制度上则外化为权威。权威在汉语中包含了权力与威信①《现代汉语词典》对“权威”的解释是: 1.使人信从的力量和威望；2.在某种范围里最有地位的人或事物.。

对于权威的理解，我们可以归纳为以下几点：首先，权威可以是个人，例如氏族部落首领或君主；也可以是组织；还可以是制度，这是最广泛意义上的权威，包含了所有形式，本文所使用的是最广义上的权威。其次，权威是社会选择的结果，社会选择受制于社会环境条件，也受制于构成社会的个体人的身心水平。因此权威的产生是受制于社会结构。再次，权威决定着国家如何实现共同目的所需的决策，因此权威包含了权力和强制。

有关权力的认识通常与责任紧密相连：“有权必有责”、“有多大权力必有多大的责任”以及“权责相应”这都是现代民主社会所信奉的不可动摇的信条。但是我们必须看到，权力只是权威得以实现的工具性要素，责任所对应的不仅仅是人们可直观感受到的权力，而是权力背后的权威。权威除了包含作为工具或手段的权力之外，还包含其他要素。

正如施米特指出政治是生存方式无法相容的“敌我之争”。［10］历史经验表明，无论是战场上的剑拔弩张还是民主议事场上的唇枪舌战，政治显示出激烈的斗争性。历史上出现的所有政体中均存在不同程度的压迫性服从，权威的产生和存续包含了“冲突、对抗、权力关系和各种从属压迫形态”。［11］但政治一直是面向未来的活动，人们从未放弃对达到理想的政治完美状态的追求。古今往来，人们对政治的理解和把握，各种理论学说林立，都是试图以理性商谈和平沟通的方式确立权威，让权威建立在认同和信任的服从上，将压迫性服从减少至最低限度。从古代亚里士多德的“政治动物”的“语言交流”，到当代罗尔斯的“公共理性”，以及哈贝马斯的“商谈理性”，莫不如此。

韦伯将人类历史上出现的各种不同政体依照不同的权威类型分为三种：传统型权威、奇里斯玛型权威（超凡魅力型权威）和理性型权威（法理型权威）。这一区分是按照权威的人格化程度：合法型权威是完全非人格化的权威，传统型权威是半人格化的权威，魅力型权威则是完全人格化的权威。也有根据服从权威的方式分为五种：基于畏惧的强制性权威、基于利益的诱导性权威、基于社会契约的合法权威、基于信任的合格权威和基于爱的个人权威［12］。另有学者根据权威的来源分为：血缘权威、暴力权威、神授权威、德性权威与民授权威［13］。这些不同的分类从不同的角度分析把握权威，使得我们得以理解权威的运作。

概括而言，上述种类实际上都是围绕着权威的两个要素：目的性要素与工具性要素。所谓工具性要素就是上文所提到的权力，这是权威得以存在的实体形式。根据权力服从的压制性程度从高至低可以区分为暴力强制、利益诱导、道德感化、情感激情等。压制程度越高，权力所对应的责任越大。权威所具备的工具性要素除了在内容上体现为权力，在形式上最主要的体现为政府。政府是权威行使权力的最主要组织形式，英文中表示“权威”的authority在日常生活中就用于指代政府。

除了工具性要素，权威还包含了目的性要素。权威的目的性要素代表了国家的价值取向。政治活动将一国之内不同群体所代表的价值立场进行选择，将首要价值树立为权威。因此权威的目的内容体现为首要价值。多元的价值之间的冲突是必然的，诸如公平与效率，个人和集体，传统与现代，自由主义与保守主义等等。在尊重多元化价值的现代民主社会中，权威能得以树立和存续，必然需要对这一选择作出回应，否则国家要么陷入混乱，要么陷入独裁。而回应也构成了权威所对应的责任。

政治活动除了对权威的两大要素作出选择，还包括了对权威的结构形式作出选择。现代民主社会权威结构呈金字塔型，权威位于结构的最底端，权力的分配通常是从社会结构最基层的冲突开始，进而影响向上层级，这种结构中每个层次上行使同样的权力。在封建专制国家权威结构呈等级型，权威位于结构的最顶端，权力被垄断，并由君主向下逐级分配。在金字塔型中，责任结构是自上而下，并且每一层级的责任大小是相同的，而等级型中，责任结构是自下而上，所有的层级都必须服从于君主的意愿。

四、政治责任转化的挑战

1.政治责任的内涵

在厘清了政治的概念和特征之后，才能够深入进一步把握政治责任。国内最早对政治责任展开系统化研究的张春贤教授认为政治责任是“政治官员积极地制定和推进符合民意的公共政策（积极意义上的政治责任），以及在不履行和没有履行好积极意义上的责任所应承担的谴责和制裁（消极意义上的政治责任）。”［14］将政治责任严格限定在经选举或任命而行使公权力的政治官员个人。也有不少学者将政治责任主体由个体扩大到了集体（组织）认为“所谓政治责任，就是行使公权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上的否定性后果也就意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。”［15］

通说将政治责任定义为政府及其官员不能有效履行其职责，从而导致政治上的不利后果，包括失去选民或议会的信任和支持。上述关于政治责任的传统定义有两项特点：其一，将政治责任的主体限定于享有公权力的主体，包括了个人形式的政治官员，以及集体形式的政府、政党或其他政治组织。即责任仅对应权力。其二，将政治责任认定为一种结果责任，承担否定性后果。这一点与法律责任的定义通说所遵循的逻辑路径一样［16］。

同法律责任一样，本文亦认为在当下高度分化和组织化的现代社会中，应从从功能角度把握政治责任。政治是确认和维护权威，政治责任作为政治系统内的制度同样承担这一功能。因此，上述通说定义忽略了以下两点：

第一，通说“有权必有责”中“权力”是“责任”的充分而非必要条件。权力与责任相对应，但并不意味着责任仅对应于权力，如前文所述，责任与权威才是相互对应。因此，政治责任不仅对应于作为权威工具性要素的权力，还对应于权威的目的性要素。权威的目的性要素指向的是价值以及价值次序的问题，也是在伦理道德层面关于人与集体的关系。

政治活动从未有脱离过伦理道德。在古典时期，无论是西方的“城邦”还是东方的“国”、“天下”是为了共同的至善而存在，政治与伦理是浑然一体的，政治议题即是伦理议题。在现代化进程中，随着社会的发展和分化，个人主义与经济人假设结合发展出自由主义，公私领域开始分化，道德也如同宗教一样成为私人领域事务，而政治则被视为公共领域的活动，政治与社会的其他系统区分出来。政治自由主义者顺应这一现实的变化，在政治与道德之间划出一条泾渭分明的界限并试图从规范层面将政治压缩入现代宪政民主的法律制度之内。古代人在道德的体系中讨论政治，而现代人在政治结构中讨论道德。相对于古代的伦理道德与政治浑然一体不分彼此，现代的道德与政治则处于可被区分但相互纠缠的状态。但无论两者关系如何变化，政治从来就没有彻底与道德脱离过。就算是韦伯非常直接而坚定地揭示现代的政治观念不再与任何实质目的的伦理或道德相关，政治是独立而自持的活动范畴，但是他也并没有彻底抛开道德只谈政治，他仍旧认为：个人的道德观对政治活动起着重要的作用，因此政治人物必须有所信仰，旗帜鲜明地表达自己的立场，主动勇敢地追求自己所选择的价值，并严肃地承担自己的责任［17］。

通说对政治责任的定义与法律责任的定义路径相同，都是以义务为责任的前提，将责任单纯地视为后果责任。而权威的目的性要素，要求政治责任亦是预设的道德承担。这种道德承担所指向的正是权威所代表国家的目的价值取向。

国家的目的价值有很多，本文借鉴涂尔干的二分法：神圣目的和世俗目的。无论神圣目的还是世俗目的，都遵循同样的关于人性的预设前提：“个体有能力超越自身”。［18］所谓神圣目的是指在人们生活的现实经验的国家之外，设置了一个更理想的集体生活。被理想的世界的观念和情感所激励的个体，根据由此所形成的道德观念支配自己的行为。例如宗教信仰所构建的极乐世界，亚里士多德所提出的至高的善，马克思理论中共产社会实现人的最终解放。在神圣目的国家之中，个人道德依附于更高目的的社会道德。个人的能力是不足达到理想状态的，个人利益必须服从于团结、增长和发展的价值。而世俗目的，关注于当下世俗资源的分配，主张人的意识和思想构成了外部世界的主观意义。因此国家应当最大化地保护个人的自由，维护平等，推动个人需要的满足。社会是个体自我实现的条件，社会道德体现于个体的道德总和。

现代西方国家大都建立在世俗目的之上，政治责任要求责任的承担者必须与权威的目的价值取向相一致，这便是政治责任预设的道德承担，这些内容构成了代议制的要素。然而建立在世俗化的西方国家无力解决现代人的困惑和人的异化。这一困惑产生于亚当·斯密的“经济人”和涂尔干的“社会人”这所揭示的现代人的两种面向之间的矛盾，也是现代工业社会带来的现代性矛盾：社会作为一个庞大复杂的有机体，将人的特性抹掉，保留人的一般性，进而又在经济交换和社会分工的环境下，将人塑造成专门化的螺丝，装入社会的大机器中。社会分工不但不会带来人的自由，反而使人受禁锢而异化。

权威的工具性要素在内容上体现为权力，形式上最主要的是政府。通过政府活动，权威得以存续，古德诺称之为“国家意志的执行”。政府管理方式包括了强制与合作。神圣目的权威通常采用高强制，以确保其他价值服从于某一特定价值，而合作的方式不是基于强制力而是基于信息的共享。现实中的国家通常处于绝对神圣和绝对世俗两个极端之间，政府使用的强制程度与信息共享程度也处于高低不等的转台。政府工具性要素的合法性体现在提供给社会成员必需品的有效性上。就这一点而言，权威工具性要素的有效性无法满足时，常常体现为政府的下野或政治官员失宠于选民，这种直观带有谴责色彩的不利后果使得政治责任与法律责任一同视为后果责任。

第二，无论责任所对应的是权威的目的性要素还是工具性要素，政治责任应是回应机制，而非惩罚机制，更准确而言并不是以惩罚为主要目的。在传统的封建国家，权威结构呈等级式，政府主要通过强制力和信息垄断的方式，各层级只需要满足作为唯一权威代表的最高领袖意愿或意志，通常漠视或不回应其他社会成员的价值诉求，政治体系中的责任水平较低。在现代民主国家，权威结构呈自下而上的金字塔式，政府通过更多的信息流通以及更少的强制来实现国家目的，所作出的决策对社会成员或群体做出回应的程度较高，表明了责任水平也较高。

第三，无论是哪种形式，政治责任应是对未来结构性风险和成本的分配。代表权威行使权力的政府，以权威所确认的国家目的价值作为行为的指南，作出对所有社会成员具有拘束力的决策。决策是否能够实现社会选择的目标，受制于社会环境条件，所产生的风险是社会结构性的风险，并非源自于政府或政府官员的主观原因（主观原因引起的后果则通过法律责任和道德责任的途径）。当政府决策失败，无法有效提供社会成员必需品，或者整个政府下野，原政府所支持的利益群体不再享有决策中的优先位置，被新的利益群体代表所构建的新政府替代，采取新的目的价值取向和新的工具手段；或者造成整个国家的动乱，决策成本实际上是由所有社会成员所承担。正是存在这样一种国家陷入动乱的可能，而任何社会群体都不可能从中受益，结构性风险和成本由所有成员承担，政治活动往往通过博弈达到一个平衡的稳定状态。而政治责任正是通过这种回应机制，对风险和成本进行分配，维持权威的合法性。

2.政治责任向法律责任的转化困境

有学者提出应当将政治责任的标准以及问责的程序通过法律加以确立［19］。前文所列举的法律规章中的确也呈现出政治责任的法律化趋势，但以法律化的途径解决现有政治责任存在问题，面临以下难题：

首先，政治责任中预设的伦理道德承担并不能有效地转化为法律义务，伦理道德的内容具有高度抽象性和流动性，责任的外在标准很难通过法律条文明确表述。法律条文中常见的表述“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的”其中社会影响“特别恶劣”是什么程度？两起同样严重的事故，尽管都在相同范围内造成了严重的财产生命后果，承担政治责任的标准是否不同？

政治责任基于获得社会共同认可的基本价值或道德，这些价值围绕着人的实现。而现代社会人的异化和社会的异化，使得这些价值模糊而多样化。换而言之，在政治生活中我们需要有更多的机会得到更多的参与以便相互确认达到“交叠共识”［20］或“共同的底线”［21］。

其次，法律责任作为后果责任，以“谴责”或“惩罚”为目的的规范性预期。在等级型权威结构中，国家使用较高的强制和较少的信息流通，政治责任与法律责任可以同时作为后果责任，起到惩罚或威慑的作用。而现代民主社会中，国家更多地利用信息流通来管理社会，政治责任更多的是政治活动的协调回应机制，面向的是未知的未来。

再次，政治责任是政治活动的博弈，对行政机关行使权力进行控制，结构是多元的，而通过法律责任单一的司法途径交由法院进行控制，法院是否能够胜任？

尽管“所有的政治问题都可以转化为法律问题”［22］是现代国家法治化进程中的必然趋势。但在面对责任及责任制度时，还是应当更为谨慎。

参考文献：

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［2］同前注.

［3］复出官员，你们欠公众一个交待http://news.sina.com.cn/c/zg/jpm/2014-08-12/1756157.html

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［17］参见韦伯的演讲“以政治为业”，收录于［德］马克斯·韦伯.政治与学术［M］.冯克利译，生活·读书·新知三联书店出版社，2005.

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［22］［法］托克维尔.论美国的民主［M］.曹冬雪，译.译林出版社，2010：124.

（责任编辑：天下溪）

TheTransformation of Political Responsibility

SONGJing- lin
（Peking University，Beijing，Haidian，100871）

Abstract:To reconcile the tension between democratic politics and public administration is the main function of responsibility institutions. According to the newly policy documents，government leaders and the Party leaders are required to share the same responsibility since 2015. It shows that politics and administration begun to remerged during the process of modernity and also the tendency that political issues transform to legal issues with the development of rule of law. However，it is proved that the features of political responsibility disfavor the transformation. Political responsibility is related to the instrumental and purposive elements of authority that on the basis of social moral principles. Political responsibility is not a mechanism that emphasize merely punishment for results but to allocate the future constructional risk and cost. Those features determine that we would face big challenges during the transformation.

Key words:political responsibility；administration；legal responsiblity；authority

中图分类号：

文献标识码：A

文章编号：2095- 1140（2016）03- 0000- 00

收稿日期：2016- 03- 12

作者简介：宋京霖（198-），女，湖南岳阳人，北京大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，主要从事行政法学研究。