论打击犯罪新机制的构建<br/>——以侦查专业化建设为视角

论打击犯罪新机制的构建
——以侦查专业化建设为视角

2016-03-15张震天

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年5期

关键词：新机制办案专业化

张震天

(中国人民公安大学,北京 102623)

论打击犯罪新机制的构建
——以侦查专业化建设为视角

张震天

(中国人民公安大学,北京 102623)

2014年全国刑侦工作会议提出，实行以“科学指挥、合成作战、现场必勘、专业研判、分类侦查、准确办案”为内容的打击犯罪新机制。构建打击犯罪新机制以提升刑侦部门的侦查破案能力和执法办案水平为目的，以深化侦查专业化建设为载体，以侦查人才培养与队伍建设为根本。必须紧抓深化公安改革的时代契机，充分发挥侦查专业化建设的“桥梁”作用，使构建打击犯罪新机制与“四项建设”工作紧密结合，共同大力推动刑侦工作的长远、创新发展。

打击犯罪新机制；侦查专业化建设；四项建设

一、实行打击犯罪新机制的必要性

(一)适应当前犯罪形势与特点的必然要求

1.当前犯罪形势分析

随着改革开放的不断深入，当前我国社会治安环境日渐复杂，刑事犯罪仍基本处于高发态势。犯罪活动呈现出智能化、跨地域化及团伙化特点，新的犯罪类型不断涌现，犯罪手段不断翻新，大要案件多发频发，危害严重。

在网络时代的大背景之下，信息的传播速度加快，众多刑事案件，特别是大要案件的社会影响增大。案件的侦查处置工作也置于媒体和人民群众的监督之下，一旦处置不当或案件久侦不破，都有可能引发社会的广泛关注。另一方面，随着互联网、移动通讯等现代科技的快速发展，以网络犯罪为代表的新型犯罪甚嚣尘上，新的犯罪类型不断涌现，犯罪手段不断翻新。诸如：侵害公民个人信息犯罪、电信诈骗、网络诈骗、架设伪基站等新型犯罪的出现，给刑事侦查工作带来了新的挑战。以电信诈骗为例，2014年全国发案40余万起，群众损失107亿，比2013年的 30余万起、100亿分别上升33%、7%[1]。此外，许多传统犯罪如诈骗、赌博、贩卖违禁品、洗钱等利用互联网为犯罪工具，翻新了犯罪手段，扩大其危害范围。将许多传统犯罪带入网络世界，以网络为工具和依托，但仍然直接危害现实世界，很多情况下都涉及广大人民群众的切身利益。更使得此类案件不能适用一般的侦查措施，难以开展侦查工作，极大地增加了侦破难度。

2.以网络犯罪为代表的新型犯罪的特点

(1)隐蔽性与智能化趋向。网络环境下的新型犯罪区别于现实环境下的传统犯罪，犯罪分子普遍以高新技术手段为依靠，犯罪手法具有极强的隐蔽性和欺骗性。通过专业技能逃避安防系统的防控和监视，成功地达到犯罪目的的同时，更可以完全隐藏自己的真实身份和实际犯罪地点。加之网络虚拟环境的不稳定性，其实施的犯罪活动不但难以防范，更难以调查取证，需要更加专业的技术人员协助工作[2]。

(2)跨区域化特点。利用互联网进行信息传输不受现实中地理空间距离的限制，使得利用网络实施的新型犯罪有了跨区域甚至跨国界犯罪的可能。其结果直接表现为犯罪分子的犯罪目的更易达成，危害范围更加广泛，影响更加严重。现实中，为分散侦查视线，犯罪分子通常也会选择跨区域、跨国界实施犯罪，如将服务器终端设在国外，或直接从境外发起网络攻击等。当侦查过程中遇到案件管辖权争议和区域、国际执法合作等问题时，调查取证以及犯罪嫌疑人的抓捕归案工作都将面临重重困境。

(3)团伙化、组织化特点。利用网络实施的新型犯罪依赖先进的科技手段，整个犯罪过程涉及诸多环节，至少包括虚拟环境下的犯罪行为及现实生活中的物理隔绝，仅靠个人难以独立实施。因而通常会组成犯罪团伙、组织，由数名犯罪分子协作实施犯罪，分工配合，组织严密，将每个犯罪环节具体分配到个人。犯罪的团伙化、组织化，大大增加了侦查取证及抓捕工作的难度，须区分团伙分工，紧盯主犯、主谋，警惕团伙成员的分散分布与彼此联系，仅抓获一人或数人往往不能取得理想的战果。

面对当前的犯罪形势及特点，若继续沿用既有的静态、被动的侦查工作模式，无疑将难以应对日趋动态化、智能化的犯罪活动，使工作频频陷于被动乃至僵局之中。因而必须从打击犯罪工作的全局出发，通盘考量，聚焦于侦查破案的根本性、基础性问题。做好顶层设计，从根本上改变现有的侦查工作机制，构建起一整套适应动态化、信息化社会的打击犯罪新机制，最终系统地实现侦查工作体系的根本性变革。

(二)着眼民生的必然要求

随着社会经济的快速发展，物质生活日益富足，人民群众对公安机关有效打击犯罪，匡扶正义，保障其安居乐业的期待日益凸显。在实际工作中具体表现为人民群众对侦查工作质量的要求越来越高，不仅期望案件能快侦快破，而且期望侦查部门能尽量挽回其损失，减小危害后果。不仅希望侦查部门重视大案，而且能管小案，同等对待，办好小案。据统计在2014年，以盗窃、抢夺为代表的侵财类案件已占到全部刑事案件的85%。可见单纯的侵财类案件已占据全部刑事案件的大多数，且与人民群众的切身利益紧密相关。但在现实工作中，受客观条件的局限，侦查资源通常会向杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸、投毒等八类严重暴力犯罪以及涉恐、涉毒、黑恶性质案件倾斜集中。而单纯的侵财类案件的侦办工作常常不能尽如人意，每每发生案件积压，久侦不破的情况。以福建省三明市为例：2008 年以来，三明市共立命案 230 起，破获 226起，破案率高达98.3%；但与此相对比的是，“小案”的破案率仅为28.2%[3]。

在当前刑事犯罪日趋智能化、团伙化、系列化的情况下，看似很小的侵财案件，涉案地域却可能极其广阔，犯罪成员往往多达数十人甚至更多。受当前以属地管辖为主的侦查工作机制影响，部分地方公安机关只重视本地案件，消极应对外地案件的协办工作，事实上存在着“犯罪无边界，侦办有壁垒”的局面。面对侵财类“小案”，公安机关在本就未提高重视，警力投入较小的情况下，又普遍采取分别立案，个案经营，各自为战的侦办方式。只是“以一点对多点，一地对多地”，甚至“追着案件全国跑”，难以及时串并案件，导致公安机关打击犯罪的整体优势并没有发挥出来。

正如2013年郭声琨部长在陕西调研时指出的：“群众看公安，关键在破案。”[4]大量的小案久挂不破，人民群众未实现自身的心理预期，感受不到社会的公平正义，自然会批评、指责甚至信访，与公安机关发生直接的矛盾冲突。公安机关的宗旨是全心全意为人民服务，从改善民生的层面考虑，必须着力构建打击犯罪新机制，以满足人民群众对新形势下刑侦工作的要求与期待，促进和谐警民关系的构建，在群众中树立起良好的公安形象。

二、深化侦查专业化建设对构建打击犯罪新机制的意义

(一)打击犯罪新机制与侦查专业化建设

为确保刑事侦查工作与当前犯罪的智能化、跨地域化及团伙化等特点相适应，实现刑事侦查工作的主动性、高效性和精确性，2014年全国刑侦工作会议提出，实行以“科学指挥、合成作战、现场必勘、专业研判、分类侦查、准确办案”为内容的打击犯罪新机制[5]。

具体而言，构建打击犯罪新机制以提升刑侦部门的侦查破案能力和执法办案水平为目的，以深化侦查专业化建设为载体，以侦查人才培养与队伍建设为根本。“科学指挥、合成作战、现场必勘、专业研判、分类侦查、准确办案”则是机制的具体内容，即最终期望实现的制度效果。在实际工作中，应当从何处着手落实打击犯罪新机制，这是必须廓清的首要问题。不能仅着眼于具体细小的落实措施，沿用原有的“头痛医头，脚痛医脚”的方式，将构建打击犯罪新机制运动化。而应清楚地认识到，此次实行打击犯罪新机制区别于以往公安机关在打击犯罪方面采取的传统模式、方法，其本质是刑侦工作领域的一次全面、系统的改革创新。要建立健全符合现实打击犯罪工作需要的新工作体系，包括工作理念、办案模式、打击手段等诸多内容。思考的重点应是如何从根本上对现有的侦查工作体制进行革新，并将最终的改革成果制度化。笔者认为，很重要的一点在于，从宏观上认识到构建打击犯罪新机制与深化侦查专业化建设的关系。侦查专业化建设，顾名思义，指全面提升刑侦工作的专业化水平，包括侦查人员的专业化建设与侦查机构的专业化建设。

“分类侦查、准确办案”强调了依据不同类型案件的特点，应采取与之相应的侦查策略及措施，最突出地体现了刑侦工作的专业化特点。侦查专业化建设完善专业侦查机构设置，汇集侦查专业人才，突出不同侦查人员的办案专长，全面提升办案质量，兼顾办案效率。

在全面推进依法治国，完善主办侦查员办案责任制的大背景下，行政领导对刑事案件的影响将被严格限制。若不加强侦查专业人才的选拔培养，让专业人才取得办案资格，乃至担任侦查业务部门的领导职务，侦查工作中的科学指挥调度便无从谈起。

合成作战在应对重大案件时，可充分整合全部的警务资源以发挥最大战力。但即使在合成作战中，刑侦部门也应始终是打击破案的主流。侦查专业化建设强调侦查权的集中行使，树立“大刑侦”的指导思想，警惕“侦查职能的分流”。“打铁仍需自身硬”，多部门联动建立在侦查部门自身高度专业化的基础之上，绝不能在办案思维上形成对兄弟部门的惯性依赖。

至于“专业研判、现场必勘”，更是建立在专业人才集中与现代化技术手段普遍应用的基础之上。以山东省滨州市公安局为例，将“现场必勘”具体落实为分类勘查、类案勘查及合成勘查。区分案件的性质类型，结合开展勘查工作的实际需求，以专业队力量为主确定具体的勘查人员，力求提升专业化水平，避免勘查工作的中的疏漏[6]。案件情报的分析研判则主要依靠专业情报研判机构与专业信息应用平台的建设，各地普遍尚处于基础建设的过程之中。

专业化是侦查工作发展的必然要求，各地公安机关为落实刑侦工作会议精神，均强调将侦查专业化建设作为构建打击犯罪新机制的重要一招。诸如：加强刑侦专家队伍建设，建立刑侦专家人才库；加快实施新增刑事技术人员“千人计划”；全面建立完善省市县三级刑侦情报研判专业机构，配齐配强专业人员，全面整合内外部资源，加快省市刑侦信息专业应用系统平台建设等等[7]。

(二)打击犯罪新机制与“四项建设”工作

刑侦工作会议强调，要紧密结合全面推进依法治国，紧密结合全面深化公安改革，紧密结合“四项建设”，从本地公安工作实际出发，科学谋划、精心组织、加强研究、积极探索，扎扎实实抓好会议精神的贯彻落实，全面推进刑侦工作改革创新[8]。

因而在构建打击犯罪新机制的过程中，应主动在全面推进依法治国、全面深化公安改革的大背景下思考问题，关键在于抓住“四项建设”的良好时机，将构建打击犯罪新机制与“四项建设”工作紧密结合。同时在刑侦队伍专业化建设的过程中，努力探索推动主办侦查员制度的实行。突出强调侦查专业化建设对于构建打击犯罪新机制重要性的用意之一即在于，在构建打击犯罪新机制的过程中，侦查专业化建设本身可以起到一个重要的“桥梁”作用，从而使构建打击犯罪新机制与“四项建设”工作紧密结合，共同大力推动刑侦工作的长远、创新发展。

“四项建设”工作以基础信息化、警务实战化、执法规范化和队伍正规化建设为主要内容。具体落实到刑侦工作领域，其实际表现就是侦查专业化建设，两者的本质内涵是互通相容的。侦查专业化建设，具体包括机构、人员两方面的专业化建设，“四项建设”工作科学细化了这两方面的建设工作，使侦查专业化建设有了明确的方向指引及有力的贯彻落实。

刑侦工作会议重点强调了刑侦专业情报研判工作的重要性，要充分发挥情报信息的导向作用。为有效控制犯罪形势，扩大打击战果，变传统被动式侦查模式为主动侦查模式，强调“积极预防，提早发现，主动打击”早已是必由之路。以大量准确详实的情报信息为先导，依托先进科技，坚持情报信息主导侦查。而基础信息化建设，着力推进信息采集工作、公安内部各业务系统及相关行业的信息资源整合共享以及信息化应用管理，为侦查工作的变革奠定了坚实的基础。

警务实战化建设，在全国公安机关中树立起“一切面向实战、一切为了实战、一切服务实战”的理念，着眼现实犯罪形势和新型犯罪前沿，深入推进警务机制改革，着力构建体现实战特点、符合实战要求的现代警务机制，不断提升公安机关的实战能力，正迎合了构建打击犯罪新机制的现实需求。

刑侦工作会议明确指出要大力加强刑侦队伍正规化建设，努力打造一支党和人民满意的过硬刑侦队伍。队伍正规化建设，增强业务素质能力是重点。应对智能化的新型犯罪，必须由有相关专业背景的专家开展有针对性的侦查工作；提升侦查专业化水平，必须以侦查专家队伍的建设作为人才保障。在专业人才汇集，刑侦工作队伍建设完备的基础上，方可实现执法行为的规范化。在刑侦部门内部落实推行主办侦查员制度后，在队伍专业化的基础之上，自然实现执法的规范化，力争整个刑事侦查工作状况符合党关于全面推进依法治国战略部署的要求。

综上所述，笔者认为，依据刑侦工作会议精神，构建打击犯罪新机制必须紧抓深化公安改革的时代契机，结合“四项建设工作”的开展，充分发挥侦查专业化建设的实际作用，组建起多种类的高素质专业侦查队伍。具体包含：第一，全面革新工作理念，转变侦查工作模式，打破以被动式、地域性布局为主的“一般化侦查”僵局，推广“专门化侦查”。第二，在机构设置上坚持警力配置紧盯犯罪形势，落实相应侦查专业队的建设。同时强调侦查基础工作建设，把握好警务综合性与专业化的关系，明确专业的情报信息研判有赖于综合的信息化建设，坚持情报导侦，整合主动的犯罪预防、积极的侦查准备和快速的反应能力。第三，大力加强刑侦队伍专业化、正规化建设，努力探索、推动主办侦查员制度的实行，建立健全侦查专业人才的选拔、培养和任用制度。

三、侦查专业化建设视角下的具体改革建议

(一)转变工作模式是基本前提

面对当前严峻的犯罪形势，安于既有的侦查科技手段，固守传统的“被动式”侦查工作模式，即：侦查部门在发现已经发生的犯罪行为后，才开始部署相应的侦查工作，将不能有效地惩治犯罪，更不能减小犯罪危害，挽回损失，满足群众的期待。“物不因不生，不革不成”，侦查专业化建设，必然以工作理念的全面革新，侦查工作模式的彻底转变为基本前提。

变传统的被动式侦查模式为主动式侦查模式，包含了两个方面内容。一是对犯罪行为的积极预防，包括人防与技防。二是提升对潜在犯罪的发掘能力，做好主动侦查的相关准备工作。一旦发现可能的或即将发生的犯罪行为，要快速反应，迅速开展有针对性的侦查工作，以便及时收集犯罪证据，抓获犯罪嫌疑人。主动侦查模式下的侦防工作，是以先进科技为依托，以对大量情报信息的分析研判为基础，强调情报信息主导警务，整合主动的犯罪预防、积极的侦查准备和快速的反应能力。各地构建打击犯罪新机制的具体部署，普遍强调了建立完善省市县三级刑侦情报研判专业机构，配置专业人员的重要性。还须明确专业的情报信息研判工作有赖于综合的信息化建设，这也正与“信息基础化”建设工作的目标相契合。

(二)专业人才的选拔培养是关键环节

刑事侦查工作历来都是艰苦的，侦查人员往往肩负着巨大的责任和压力，需要极强的责任心与意志力。专业侦查对侦查人员的素质，自然就有着更高的标准和要求。特别是在警力普遍缺乏的区县级公安机关，侦查专业人员的选拔更须精益求精，宁缺毋滥。严格按照刑警任职条件选拔，提倡全警挑选，不局限于原属部门，将最优秀的人才放到专业侦查岗位上来。对于社会上的专业人才、行业专家，在招警时可给予适当的政策倾斜，以吸引他们在报考公务员时，愿意加入到专业侦查的队伍中来。

对侦查专业人员的培训工作，要制定长期的、有针对性的培养计划，绝不能搞成运动式、突击式的教育任务。从侦查理论，业务技能，体能素质等方面着手，通过系统培训，全面提升侦查员的业务实战能力。

对于侦查专业人员应当实行“职业化”，专警专用，落实“从优待警”的政策。在侦查部门内部设置若干等级，明确给予每个侦查员相应的政治经济待遇和足够的发展空间，以吸引人才，调动积极性。同时也应建立健全绩效考核机制，将现实业绩与职务晋升、评先评优挂钩。鼓励表彰先进，加强示范引导作用，对消极怠工的侦查员也要进行问责，乃至淘汰。

(三)科学的机构建设是根本保障

1.机构设置

在侦查机构的设置上，应当依据“专业化”的目标定位和发展特点，改建传统的侦查机构，趋利避害。探索将传统以地域划分责任区的“一般化侦查”，改建为根据犯罪案件的种类设置专业侦查队，即：落实推广“专门化侦查”。这样至少可以在地市一级的行政区域内打破因属地管辖、功利主义造成的侦查壁垒，集中整合区域内的警力资源投入实战。在合成作战，乃至跨区域的警务合作中，也可更科学地抽调出最专业精干的人员，有针对性地开展侦查工作。在改革侦查业务机构时应始终秉持“一切面向实战、一切为了实战、一切服务实战”的理念，“警力跟着案情走”，以大容量的犯罪情报信息研判为支撑，具体分析当前的犯罪形势，哪方面发案多，任务重，就在哪方面多设专业队，力求合理配置侦查机构及其人员。

事实上，许多地区在实际工作中早已做了相关的积极探索，经过长期努力，在传统刑事案件上，诸如侵财、命案、反黑、缉毒等，相关侦查机构的专业化建设已较成熟完善。从案件发现率、侦破率、移送起诉率、有罪判决率等各项指标上看，取得的成效与战果显著。譬如，在侦查部门内部逐步建立起了网络犯罪侦查队、便衣侦查队、视频侦查队等专门机构。结合专业人才的培养使用，努力钻研新的打击犯罪策略，取得了很好的实战成果，证明了侦查专业化建设的实效。

2.指挥管理机制

侦查专业化，要求专门人才和专业组合，更要求实现扁平化指挥管理，建立起高效顺畅的内部运行机制。扁平化有助于节省管理费用，降低管理成本，加快信息流通，提高决策效率，实际参与管理，增长下属士气[9]。

在工作责任机制上，明确每个侦查员的破案责任，实行由一名主办侦查员牵头，多名协办侦查员配合，组成较为固定的办案小组，实现精细化的小作战单元侦查组合[10]。在组织管理结构上，坚持直线领导结构，中高层领导要充分利用好科技手段，加强本部门内部的工作联系，明确任务要求。在推行主办侦查员制度后，要清楚自己的权力边界，依法发挥好监督作用，而让主办侦查员们真正地掌握案件的实际处置权，做到所谓“让侦查者办案，让办案者负责”。在机构内部要建立监督反馈机制和责任倒查机制，明确上下级的职责，杜绝越权擅断，兼顾办案质量与效率。

3.警惕“侦查职能的分流”

截至目前，我国公安机关各内部业务部门几乎都享有部分刑事案件的侦查权。这种现象应当称为“侦查职能的分流”，即：一些原有的或新设的、在传统不担负侦查职能的警察部门，开始承担侦查工作[11]。这与“专门化侦查”有根本差别，不能混为一谈。事实上，侦查机关内部分工过细，各自为政，并不利于侦查部门整体效能的发挥。

在当前公安机关内部多部门行使侦查权的情况下，必然会出现有的部门以“侦查”为“主业”，有的部门以侦查为“副业”的情况。以侦查为“副业”的部门，自然就不会重视侦查工作的相关建设。一旦发案，从事侦查工作的人员的业务素质不高，最终的办案质量可想而知，通常不是“破不了”，就是“办不好”。如果案情重大复杂，涉及面广，出现案件管辖的异议以及各部门间协作的问题，受功利主义、保护主义思想的影响，各专门侦查部门之间难免会有争抢冲突、推诿扯皮，增加了不必要的内耗。部门的分散意味着领导的分散，不能及时地汇集线索、证据进行集中分析研判，更难以形成统一、全面的决策，最终极大地影响侦查效率。

这个问题如果不引起足够重视，势必会阻碍侦查专业化建设。这里实际上又涉及了在公安机关内部重新配置“侦查权”的问题。侦查专业化建设，必须确立“大刑侦”的指导思想，强调公安机关内部侦查权的集中，逐步削去绝大多数部门的侦查权。

[1]陈莉.浅析公安机关实行打击犯罪新机制的必要性[J].法制博览，2015,(13).

[2]张震天.网络时代背景下新型网络犯罪的特点研究——以侵犯公民个人信息犯罪为例[J].法制与社会，2015,(7).

[3]黄立辉，徐东建，刘树宇,等.推进打击犯罪新机制建设的探索实践与发展路径——以福建省三明市为例[J].公安学刊,2015，(5).

[4]郭声琨陕西调研：推动陕西公安工作走在西部前列[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2013/09-30/5342184.shtml.

[5]杨郁娟.论打击犯罪新机制的构建[J].广州市公安管理干部学院学报，2012，(2).

[6]卢志强.惠民公安：侦技一体局长负总责现场勘验率达96%[EB/OL]. http://binzhou.dzwww.com/bzzhxw/201410/t20141020_11210709.htm.

[7]刘子阳.全国刑事侦查工作视频会议召开深化刑侦工作改革实行打击犯罪新机制提升打击犯罪能力切实增强人民群众安全感满意度和公安机关刑事司法公信力孟建柱作出批示郭声琨出席并讲话[N].法制日报，2014-12-24.

[8]张年亮.各地认真学习贯彻全国刑侦工作会议精神全力推进落实打击犯罪新机制[N].人民公安报，2015-02-02.

[9]孟桢.论组织扁平化及其在组织变革中的运用[J].湖南社会科学，2008，(4).

[10]张震天.浅议主办侦查员制度的建立[J].公安学刊，2015，(6).

[11]郝宏奎.中国社会转型期侦查工作的演进轨迹[J].贵州警官职业学院学报，2006，(1).