少数民族地区公务员能力建设路径研究——以服务型政府为视角

胡其图（内蒙古民族大学经济管理学院，内蒙古　通辽　028041）



少数民族地区公务员能力建设路径研究
——以服务型政府为视角

胡其图
（内蒙古民族大学经济管理学院，内蒙古通辽028041）

少数民族地区公务员作为党和国家路线、方针、政策的传播者和执行者，承载着维护民族团结和稳定的重要使命，其能力素质的高低直接关系到民族地区的发展与稳定。以服务型政府为视角，探索少数民族地区公务员能力建设的存在问题和必要性，关系到少数民族地区社会经济发展水平的提高，更是实现中华民族伟大复兴的必然要求，因此具有重大的理论和现实意义。

服务型政府；少数民族地区；公务员；能力建设

一、服务型政府的内涵和特征

（一）服务型政府的内涵

服务型政府这一概念，首先是由德国学者厄斯特·福斯多夫提出；在我国，早在2003年，时任我国国务院总理的温家宝同志在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上指出要重视政府社会管理和公共服务职能，又于2004年2月21日中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式的讲话中第一次正式提出建设“服务型政府”的主张和改革目标。2005年，温家宝在十届全国人大三次会议上的《政府工作报告》中，将服务型政府阐释为：“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”［1］当前，我国学术界对服务型政府的概念并没有统一界定，由于研究的角度和重点不同，服务型政府的内涵研究也呈现出仁者见仁的局面。

按照研究的角度不同，可以将国内学术界对服务型政府的内涵归纳为几个方面：首先，针对于我国历史传统中长期采用的管制型政府提出来的服务型政府概念，代表人物为刘熙瑞教授。这种观点认为“服务型政府的基本指导思想是以公民为本位、以社会为本位，其宗旨是为公民服务，服务的标准是达到公民的满意，服务的过程要有法律的程序”。［2］因此，这种观点最大特点就在于区别于传统的管制型政府的“官本位”，其更多的是强调“民本位”。

同时，也存在一种观点，其界定角度是政府的职能转变。该观点认为，随着社会主义市场经济的不断完善，全能型政府这一计划经济的产物应该为服务型政府所代替。政府办事应由高成本向高效率转变，为全社会提供公共产品和服务。

另外，还有观点是把服务型与管制型两种政府的联系与区别作为切入点，深入探究服务型政府的内涵。该观点认为，服务型政府更注重提供服务的自愿性，给予和落实公民表达诉求的权利，提供给公民各种条件，让他们参与进社会政策的制定及执行过程。

本课题采用第一种观点的表述，从而展开研究和探讨：政府摒弃“官本位”的传统理念，以依法行政、执政为民为行政原则，切实以公民、社会为本位。服务型政府不再以高高在上的社会管理者自居，而是真正为人民服务的“服务者”。

（二）服务型政府的特征

1.服务型政府是公民为本位的政府。这是服务型政府最大的特点。管制型政府以“官本位”思想为理念，将政府凌驾于人民和社会之上，服务型政府以“民本位”取而代之。服务型政府关注人民的需求和呼声，真正做到为人民提供公共服务，和人民共享发展成果。

2.服务型政府是民主和负责的政府。“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是我国宪法规定给公民的基本权利。我国公民通过这“四个民主”参与国家政治和治理，这是服务型政府性质的体现。“负责的政府”则体现在政府的目的上。有权必有责，服务型政府要对社会及公民的诉求做出积极的回应，并采取相应的措施，更重要的是要求对自己的行为依法承担法律责任。政府的目的是解决人民问题，让人民满意，人民有权追究政府一切违法行为的相关责任。

3.服务型政府是公开和高效的政府。服务型政府提高公民参与的前提是了解民意、解决民需，公民知道政府要做什么、如何去做、效果如何，这就涉及服务型政府的公开性特征。扩大公开的信息范围和扩展信息的公开方式是服务型政府提高公开性和透明度的两种常用渠道。同时，服务型政府必须保持高效廉洁。在实施社会管理的过程中，要考虑行政成本，在资源和时间上，都要进行最优化实现。政府行政不但要有效，还要高效，应具备效率意识，合理使用公共资源，切实保障为人民服好务，办好事。

4.服务型政府是法治和有限的政府。法治是代表现代文明的重要标准之一，依法行政是现代文明国家的主要特征。法治政府要求以法律为准绳，坚持依法行政。而服务型政府的权力运行必须限定在法律框架之内，建立政府威信，保障人民权利的实施。在此基础上，服务型政府的特征还体现于有限性。在许多地方，公务员还存在着思维误区，“对管理与服务的关系缺乏正确认识，没有认识到管理只是手段，服务才是目的。”［3-4］人民通过宪法和法律，授予服务型政府一定的权力，但这种权力是有限的。服务型政府是立足于服务人民、服务社会，有所为、有所不为，仅对市场调节不了的领域进行干预，弥补市场的缺陷，出现在市场和个人做不好、不愿做或者不能做的场合，做好掌舵人。

5.服务型的政府是公共服务均等化的政府。“基本公共服务均等化是各级政府都应恪守的价值观和各级政府的执政理念。”［5］首先要明确公共服务均等化不等同于平均化，前者强调的是社会成员的机会均等。也就是说，我们要建立和完善这个服务型政府，就要建设并健全一个机会均等的公共服务体系，在这个体系中，我国公民不论居住在农村还是城市，都有相同的权利享受政府的公共服务。

（三）服务型政府与少数民族地区公务员能力建设的关系

公务员一词，最早是由外文翻译而来。在我国，公务员是指依法行使国家权力、执行国家公务的工作人员。2006年1月，《中华人民共和国公务员法》的颁布将公务员的定义规定为：依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。依据这一定义，少数民族地区公务员，应指工作在少数民族地区，纳入少数民族地区政府行政编制，隶属上级政府部门所管理的公务员。

胡锦涛同志在十八大报告提出：“深入推进政企分开、政资分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［6］“用四个定语从政府职能、政府结构、政府效能、人民满意程度四个方面全面界定了服务型政府的特征，这在党的文献中还是第一次。”［7］这勾勒出我们正在建设的政府形态，不仅体现了执政党全心全意为人民服务的宗旨，更是对以往管理型政府的超越。党的十八大以来，习近平同志多次强调领导干部的责任担当，强调对民族的责任、对人民的责任、对党的责任。只有“担当起该担当的责任”，才能真正体现出政府为人民服务的宗旨以及中国共产党的先进性。因此，敢于担当，不能只停留在理论中，更是要体现在行动上。服务型政府的建设，需要公务员队伍不断加强自身能力素质建设。为实现为民担当，国家公务员队伍就必须不断学习新本领，提高自己的能力水平。对于少数民族地区来说，本地区领导干部以及公务员的能力素质和工作作风的进一步提高，是加快服务型政府建设和完善的必然要求。少数民族地区公务员更是要拓宽知识领域，将工作与学习结合起来，把自己锻炼成一个能说、能写、能做的复合型人才，以不断提高自身能力，从而发展少数民族地区经济、全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴。所以，加强少数民族地区公务员能力建设，有利于其更科学地为人民服务、对人民负责、推动服务型政府的建设，这与服务型政府的本质是相适应的。因此，打造服务型政府与少数民族地区公务员能力建设，二者相辅相成，相互促进。

二、少数民族地区公务员能力建设的存在问题

目前，少数民族地区公务员的能力建设确实取得一定效果，仍不能忽视其中存在的问题，这些问题主要表现在客观和主观双方面。

（一）少数民族地区公务员队伍自然情况不合理

首先，少数民族地区公务员的总量较少。与我国东部发达地区相比，少数民族地区多集中在中西部，自然和人文环境相比较东部地区有很大差距，这就给少数民族地区的公务员选拔工作带来一定的困难：报考人数少，人才流失大。近年来，虽然少数民族地区的经济发展水平有了一定的提高，但是由于总体发展落后，致使人才引进工作挑战很大，同时，人才流失问题也已从企业蔓延到政府公共部门。即使国家通过颁布和实施了相关的法规意见，意图留住本地人才、吸引外地人才，以向少数民族地区输送新鲜血液，来加强公务员能力建设，但是短期内仍不能解决我国少数民族地区公务员数量不够，同时又流失严重的状况。

其次，少数民族地区公务员的素质不高。除了公务员数量上的劣势以外，在整体的质量上也存在着问题。从少数民族地区公务员的学历状况来看，起始学历为全日制本科及以上的非常有限，更多的公务员是通过在职函授等方式获得更高学历。在职函授的教育方式同全日制教学具有很大差距和不同，培养成果收效有限，比如考虑问题的角度、解决问题的方式、接受新事物的速度等等。同时，在少数民族地区，很多领域的公务员还很缺乏，成为落实国家政策方针的一大阻碍，很难解决好人们的实际问题。

最后，少数民族地区公务员的结构不合理。这主要体现在公务员年龄和空间分布上。从年龄上看，公务员的业务骨干多集中在青年和临退休阶段，在未来十年，一大批公务员退休后，少数民族地区的公务员队伍会突然出现断层和中空现象。从空间分布上看，公务员的城乡分布比例失衡，大部分公务员集中在城市，造成城市公务员利用率不大这一后果的同时，乡村公务员资源的稀缺更是阻碍了少数民族农村地区的发展。因此，优化少数民族地区公务员结构比例，控制人才浪费现象应早日得到关注。

（二）少数民族地区公务员能力建设的方法老化

在我国，公务员的选拔机制是非常严格的，需要通过层层考试和考核、岗前培训合格之后才能入职；在上岗后，也要经过定期或不定期的培训学习来提高公务员的能力建设。但是，在这个过程中，始终使用一贯的传统的方式方法，没有根据实践的不同采取不同的措施，缺乏创新，理论不能很好地联系实际，这严重地影响着少数民族地区公务员能力建设的成果。在试图加强公务员能力的建设中，过多偏向对思想政治的理论教育，却忽视着公务员全面综合素质的提高和专业职能的培养，没有凸显出解决各自实际问题的特色内容，很少采用实践训练方式，如情景模拟、管理游戏等形式，培训是千篇一律的，这样陈旧老化的培训内容只能导致公务员队伍能力建设的进度放缓。

（三）少数民族地区公务员提高自身能力的意识不强

在少数民族地区，公务员本身对提高自己能力的积极性就不高。在人们的传统观念中，公务员就是所谓的“铁饭碗”。可见，在人们眼中这个工作稳定性是非常高的。因此，一部分公务员入职后几乎不会再思考如何提升自己各方面的素质，工作态度不够积极，公共服务不到位。在履行公职时，只顾自己的利益，敷衍上级，敷衍人民，就更不用提自身能力建设了。这些公务员缺少提高自身能力的意识，满足于现状，面对新的工作任务或者百姓来访，往往互相推诿工作和责任。大多数的公务员对自己的要求仅限于完成上级交代的任务，更有甚者，上级不催，工作不做。公务员缺少主动上进的积极性，不能做到发自内心地让自己成长，竭尽全力地为人民办事，这也是现阶段对我国民族地区公务员能力建设的一个巨大障碍和考验。

三、少数民族地区公务员能力建设的必要性

对于一个多民族国家来说，少数民族地区公务员能力水平的高低，不仅对能否促进各民族共同繁荣有重大影响，更是关系到整个国家的长治久安，促进和加强少数民族地区公务员能力建设，使公务员能够更好地服务少数民族同胞，从而构建和谐社会，必要性尤为凸显。

（一）加强少数民族地区公务员能力建设有利于其提高自身素质

在依法履行公职的过程中，公务员自身素质高低直接影响公务员整体能力建设以及办事效率，所以，公务员必须不断使自身的能力得到提升，以更好地胜任本职工作。在少数民族地区，公务员队伍素质不高、能力不强的问题同样存在，这已经成为影响我国少数民族公务员胜任政务的一项主要阻碍。新时期对公务员的能力及素质有了新的更高的要求，尤其对少数民族地区来说，面临着新的历史发展机遇和挑战，公务员是代表政府为人民办事的服务者，他们的所作所为都代表着政府和国家的动态和形象。因此，提高少数民族地区公务员素质，建立合格的公务员队伍，以促进民族发展成为新形势下我们须重视的新课题。而促进少数民族地区公务员能力建设，不仅是提高其自身素质的保障和前提，同时也是一条必要路径。只有将每个公务员的个体素质得到切实提高，才能使加强少数民族地区公务员能力建设这一需求得到保证。从建设服务型政府的角度上看，统一组织成员的自我价值实现与组织整体目标的实现，更是为人民服务的新要求。只有加强了少数民族地区公务员队伍的能力建设，才能促进公务员个体能力和素质水平，从而推进和提高服务型政府、党和国家全心全意为人民服务的进程和效率。

（二）加强少数民族地区公务员能力建设有利于巩固党的执政能力

现阶段国际和国内的新形势对我们党的执政能力提出更高的要求和更新的挑战。全心全意为人民服务是中国共产党作为执政党的宗旨，而加强党的执政能力建设成为中国共产党在新时期应对新问题的战略选择。2004年召开的党的十六届四中全会，将目光聚焦于加强党的执政能力建设，这次会议以来，全党对该问题展开相关讨论。执好政、掌好权需要党自觉加强执政能力，这是一个伟大的工程。而公务员作为党和国家实施各项方针政策的落实者，他们的言行举止都代表着党和政府的形象，他们能力的高低直接反映了党的执政能力建设程度，也决定了政府办事效率的高低。因此，提高公务员队伍能力水平，形成一支政治过硬、对党忠诚、个人干净、敢于担当的少数地区公务员队伍，不仅能够保证国家大政方针的实现，更有助于保障人民的利益得到落实，切实团结全国各族人民，巩固党的执政基础，实现党的奋斗目标。

（三）加强少数民族地区公务员能力建设有利于少数民族地区快速发展

我国少数民族地区多集中在中西部地区，由于受到地理环境、历史条件等各方面因素的影响，其社会的发展速度较东部发达地区还存在着一定的差距，经济发展水平还较为落后，科技、教育、文化、卫生等事业发展得还不够完善。在国家对少数民族地区进行财力、物力投入的同时，更需要加大人力的支持。公务员队伍对于少数民族地区的经济社会发展起到关键作用，为保障推进少数民族地区快速发展，对少数民族地区公务员的能力提出了更高的要求。在改变少数民族地区现状的过程中，需要广大公务员提供信息和技术指导，这对促进民族地方又好又快发展具有重要意义。因此，为推动区域市场发展和经济进步服务地区人民，少数民族地区的快速、有序、健康发展，需要有高素质、高能力、高水平的公务员群体进行有力推动，这是少数民族地区公务员服务于民族人民、致力于地区发展的新挑战。

（四）加强少数民族地区公务员能力建设有利于中国梦的早日实现

少数民族地区公务员是本地区行政管理过程中的组织者、管理者和协调者，他们能力水平的高低直接影响着本地区社会经济的发展，从而关系着政府公平与效率的行政目标实现，与整个国家的命运和前程息息相关。可以看到，加强少数民族地区公务员能力建设已势在必行，必须使少数民族地区公务员牢固践行社会主义核心价值体系，把握时代脉搏，坚定共产主义理想。培养一条政治立场坚定、思想作风优良、业务能力突出的少数民族公务员队伍，加快建设对人民负责、受人民监督、为人民满意的服务型政府，在公务员内部同样形成个人层面的爱国、敬业、诚信、友善的道德规范和价值准则，是社会全面发展的要求，更是我们实现中华民族伟大复兴的中国梦的必要条件。

可见，在建设和完善服务型政府的框架之下，加强少数民族地区公务员能力建设不仅只是提高政府公信力和形象的手段，更是实现政府职能，引导少数民族地区摆脱落后困境，维护民族团结，保障国家安定的重要途径。因而，少数民族地区公务员的素质建设和能力提升不可忽视，我们只有不断探索和解决这一问题，才能更有质量更有效率地服务人民，从而实现“两个一百年”奋斗目标。

［1］国务院研究室编写组.十届全国人大三次会议《政府工作报告》学习问答［M］.北京：中国言实出版社，2005.

［2］刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002（7）.

［3］薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设［J］.行政论坛，2012（1）.

［4］国务院研究室编写组.十一届全国人大四次会议《政府工作报告》辅导读本［M］.北京：人民出版社，中国言实出版社，2011.

［5］张勤.论推进服务型政府建设与基本公共服务均等化［J］.中国行政管理，2009（4）.

［6］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2012.

［7］杜飞进.继续发展中国特色社会主义的纲领性文献——略论十八大报告中的新思想、新论断、新要求、新部署［J］.哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2013（1）.

责任编辑：胡 晓

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1004-941（2016）04-0041-04

2016-04-26

内蒙古高校科技项目“服务型政府视角下少数民族地区公务员能力建设路经研究-以锡林郭勒盟为例”的阶段性成果（项目编号：NJSY13186）。

胡其图（1968-），男，蒙古族，内蒙古通辽市人，副教授，硕士生导师，主要研究方向为管理学。