暴恐案件中警察权运行的若干问题探析

郑 曦

(北京外国语大学，北京 100089)



暴恐案件中警察权运行的若干问题探析

郑 曦

(北京外国语大学，北京 100089)

为打击恐怖主义尤其是暴恐犯罪，应当赋予警察足够但又受制约的权力。由于暴恐案件发生的紧急性和危害巨大性特征，应当在暴恐案件中允许警察权行使的启动自主性和程序相对简便性。在警械武器使用、盘查留置实施、特殊侦查手段运用这三个方面均应遵循该原则，既充分授权，又重视必要的监督和制约，以实现打击暴恐犯罪和保护公民权利相平衡的要求。

暴恐案件；警察权；警械武器；盘查留置；特殊侦查

在当前恐怖主义势力有所抬头的现实下，加强反恐怖斗争不但具有重要性、紧迫性，也有严峻性和复杂性。为了有效打击恐怖主义犯罪，充分发挥身处反恐一线的警察的作用，具有极其重要的意义。而要增强警察的反恐能力，必须在理论上予以支持和指引，以便实现对警察的充分而不失制约的合法授权，从而“利其器”以“善其事”。关于暴力型恐怖主义犯罪案件中的警察权行使，有几个重要的问题尤其值得关注。

一、暴恐案件中警察权行使的基本要求

暴恐案件具有以暴力或以暴力相威胁方式的犯罪特征，对于社会的危害极大。更重要的是，暴恐案件往往案发突然，且由于其暴力特征，对于社会大众将产生严重的生命安全方面的威胁。因此为了有效打击暴恐犯罪，应当对警察进行充分的授权，具体而言主要是两个方面：第一，允许警察权力启动的自主性。由于暴恐案件中警察权行使的紧急性特征，欲使警察在此种紧急情况下在现场等待命令或从现场折返申请批准显然不可能，因此暴恐案件中警察权的启动应当具有一定的灵活性，允许警察自主启动权力。警察需以其职业培训和执业经验为依据，于面临紧急情况之时及时自主地启动权力行使程序。第二，允许警察权力行使程序的相对简便性。所谓程序的相对简便性，要求在暴恐案件中在特定情况下，警察不必严格遵循普通刑事案件中所必须遵循的程序寻求上级或司法机关的审批，而是可以根据紧急事态而先行采取行动。这在西方国家尤其体现在将紧急情况作为令状原则的例外方面。但是值得再次强调的是，作为令状主义原则例外的相对简便的暴恐案件中警察权行使程序，并不意味着不需要满足其他的法定要求，尤其是必须有合理的怀疑或合理的根据这一要求。

然而在暴恐案件中对警察的充分授权并不意味着警察权的行使不受任何限制或监督。对于文明群体中的任一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害[1]。这一原理同样适用于暴恐案件中的警察权行使。否则一旦失去制约，以反恐为名的警察权运行可能对公民的合法权利造成严重的威胁，甚至可能成为另一种形式的“恐怖主义”，这在美国的“反恐战争”中是已经有教训的[2]。

为了避免这样的情况发生，针对暴恐案件中的警察权运行，应当有三方面的原则和制度加以规制和监督。第一，禁止酷刑原则。我国已签署并批准的联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第2条明确规定：“(1)每一缔约国应采取有效的立法、行政、司法或其他措施，防止在其管辖的任何领土内出现酷刑的行为。(2)任何特殊情况，不论为战争状态、战争威胁、国内政局动荡或任何其他社会紧急状态，均不得援引为施行酷刑的理由。(3)上级官员或政府当局的命令不得援引为施行酷刑的理由。”因此即便出于应对和打击暴恐犯罪的目的，也不得使用酷刑。第二，权力运行中的比例原则。比例原则是行政法的“帝王原则”，其基本要求是，公权力机关行使权力时在其所欲维护的法益和可能造成的损害之间维持合理的比例关系，避免超过必要性的滥用权力。此原则在警察于暴恐案件中行使权力时仍然应当成为指导性原则。根据该原则，警察权的行使不能超过必要的限度，不能对当事人及其他人造成不必要的伤害。第三，事后审查原则。在美国或其他一些西方国家，警察权力的运行需要经受司法审查，即由中立的司法官员(通常即是法官)对警察行使权力的方式、限度等进行审查，判断其权力运行是否合法，并对被剥夺自由的相对人做出进一步处理的决定。在我国尚无完整的司法审查制度，但对警察权力运行的审查却是现实存在的，其中包括公安机关内部的审查和来自作为法律监督机关的检察机关等的外部审查。因此即便对于暴恐案件中的警察权行使，也要充分审查其运行的合法性，只是这种审查应当在事后进行。

二、暴恐案件中的警械武器使用

警械，即警用器械，包括警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等；武器，是指枪支、弹药等致命性警用武器。根据联合国人权事务高级专员办事处制定的《警察人权标准与实践》的要求，武力的使用必须限于合法的执法目的，且必须在有必要的情况下方可使用，而致命性的武器只能在非常极端的紧急情况下使用，其目的只能是为了保护警察自身或他人不受人身伤害或死亡威胁等[3]。我国法律对于警察使用警械武器也有类似的明确规定，《人民警察法》第10条规定：“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”第11条规定：“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。”《人民警察使用警械和武器条例》第二章和第三章分别对可以使用驱逐性、制服性、约束性警械和武器的情形进行了列举，并规定了使用警械武器的限度。根据上述规定，暴恐案件中警察使用武器警械应当注意以下几个方面的问题：

第一，必要时及时使用。暴恐案件不同于其他类型的刑事案件，如前文所述，其发生往往具有突然性，一旦不能得到及时控制和制止，其后果很可能极其严重。因此在暴恐案件中要允许警察及时使用警械武器，以便及时制止犯罪，避免危害结果的发生或扩大。目前的现实情况是，由于警械和武器使用方面的严格性给一些警察造成了压力，导致其畏首畏尾，不敢使用甚至不愿配备警械或武器，尤其是在枪支使用方面，于是导致了一些不必要的受伤或牺牲的情况，这种情况应当得到改变。但是及时使用警械武器的前提是必须有使用的必要性，亦即根据警察的职业培训和经验，有理由认为即将发生暴恐案件或暴恐案件已经发生，不允许无理由地使用警械武器，以避免权力滥用造成对民众合法权利和人身安全的伤害。

第二，需奉行最小伤害原则。最小伤害原则是前文所述的比例原则精神在警械武器使用制度中的体现，要求警察在合理的限度内运用武力，只要能够控制事态、制止犯罪，应当尽量减少对犯罪嫌疑人和其他人造成的身体伤害。《人民警察使用警械和武器条例》第7条规定人民警察使用驱逐性、制服性警械的限度是制止违法犯罪行为，第8条规定人民警察使用约束性警械不得故意造成人身伤害。这些条文均是最小伤害原则的体现。

第三，必要性消失时及时停止。即便是在暴恐案件这种严重的刑事案件中，一旦犯罪行为已经得到制止,或者犯罪嫌疑人已经放弃抵抗时，则应当及时停止使用驱逐性、制服性警械或武器，但仍然可以用约束性警械对犯罪嫌疑人的自由进行限制。《人民警察使用警械和武器条例》第7条规定,警察在使用驱逐性、制服性警械时，“当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用”。第11条规定：“人民警察遇有下列情形之一的，应当立即停止使用武器：(1)犯罪分子停止实施犯罪，服从人民警察命令的；(2)犯罪分子失去继续实施犯罪能力的。”根据这些规定及其精神，如果警察在使用警械武器之前犯罪嫌疑人即已停止犯罪服从命令或失去犯罪能力的，则不应使用除约束性警械外的警械武器；或在使用警械武器之后才出现上述情形的，则应停止使用除约束性警械外的警械武器。

三、暴恐案件中的盘查留置措施

盘查是警察在犯罪尚未发生时对可疑人员进行的截停、询问、检查等调查行为，尤其此种权力往往行使于案件尚未发生或刚刚发生而未被发现之时，与案件的时间空间之距离最近，因此在及时制止犯罪或查获犯罪嫌疑人、发现案件相关线索和证据等方面具有重要意义。而留置往往与盘查直接相关，其权力行使内容为警察基于合理理由,将可疑的违法犯罪嫌疑人带离现场而前往其他地点暂时限制其人身自由并继续调查，往往是在盘查发现某种情况而使警察形成合理怀疑后实施的。盘查和留置在应对恐怖主义犯罪尤其是暴力型恐怖主义犯罪方面具有特殊的意义，能够有效发挥其防止犯罪发生和及时制止犯罪的作用，因此在各国都受到非常之重视。各国法律基本都对警察加以授权，允许其在法律规定的情况下行使盘查留置权，从而实现打击暴恐犯罪的目的。更为重要的是针对暴恐案件，许多国家法律赋予警察的盘查留置权较之一般刑事案件中的更为宽松，允许警察根据当时的情况凭借自身的执法经验有较大的权力行使空间。例如英国《反恐怖、犯罪及安全法》第10节中针对恐怖犯罪允许警察进行限制极少的截停和搜查，澳大利亚《反恐怖主义法》中也有类似的规定。

我国法律同样授权警察在执法过程中行使盘查留置权。对于盘查，我国公安部《城市人民警察巡逻规定》第5条规定：“人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力：(一)盘查有违法犯罪嫌疑的人员，检查涉嫌车辆、物品……”对于留置，我国法律以“继续盘问”加以规定。《人民警察法》第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……” 《公安机关适用继续盘问规定》第8条规定：“对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘问：(一)被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；(二)有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；(三)有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；(四)携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。”

关于盘查留置，目前法律的规定主要存在以下几个问题。第一，缺乏对针对恐怖主义犯罪中盘查留置权行使的明确规定。由于打击恐怖主义犯罪与打击普通刑事犯罪在警察权行使方面存在前文所述的差异，因此在授权警察盘查留置时，也应当较之普通刑事案件给予警察较大的自由裁量空间，明确规定其享有较大的权力。第二，缺少配套性的制度规定。在法律实施的现实中，为打击暴恐犯罪而行使的盘查留置权不可能孤立地存在，其不但与前文所述的警械武器使用制度密切相关，而且可能与搜查、扣押制度或海关边检制度等发生联系。因此必须对于配套性规则加以明确规定，例如规定实施盘查留置中的警械武器使用规则、拍身搜查规则、附带性搜查规则、证据收集规则、人身限制规则等等，非此不足以实现盘查留置权的有效运行，也难以达到有效打击暴恐犯罪的目标。第三，应当明确禁止歧视性盘查留置。即便在反恐斗争中，也不能进行歧视性盘查留置，将此种权力运用成为针对某一种族、族群或阶层的歧视性工具。这一点美国的前车之鉴应当引起我们的重视，美国在反恐战争中，将阿拉伯族裔与恐怖主义分子做了实质上的联系，常常针对该族裔进行超越合理怀疑的检查、搜查等，引起了种族间的矛盾，从某种程度上削减了反恐的效果。而英国法律中明确禁止仅仅根据肤色等个人因素而不顾证据支撑的反恐执法[4]，这一规定值得我们参考学习，即要强调执法的信息和证据来源等方面的根据，避免其成为歧视的工具。

四、暴恐案件中的特殊侦查手段运用

针对恐怖主义活动使用特殊侦查手段，是各国的通例，其目的在于及时发现恐怖组织及其策划或实施的犯罪行为，尽量在案件发生之前将其消灭在萌芽状态，或在案件危害后果尚未扩大之时减少损失。例如美国在反恐战争中大量使用窃听、秘密搜查、特工卧底、移动定位跟踪等特殊侦查手段，意大利《打击国际恐怖主义的紧急措施》明确规定了反恐中适用窃听等侦查手段并允许使用预防性监听，加拿大《反恐怖主义法》放宽了反恐相关的窃听等侦查手段的时限[5]。我国法律对于特殊侦查手段的适用已有明确规定。1993年通过的《国家安全法》第10条即规定：“国家安全机关因侦察危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”1995年的《人民警察法》第16条也规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”2012年修改的《刑事诉讼法》在“侦查”一章中专设“技术侦查”一节，明确规定了特殊侦查手段。这些法律规定可以成为针对暴恐案件采取特殊侦查手段之依据。

目前根据法律规定，针对暴恐案件，可以使用的特殊侦查手段主要包括技术侦查、秘密侦查和控制下交付。技术侦查包括传统的电话窃听、人工监视、录像监视等手段，也应当包括通讯信息采集、电子通讯追踪、声影监控、定位与追踪、计算机技术监控、红外线监视、热成像监视等等新兴的现代科技条件下的监控方式[6]。秘密侦查主要是通过特殊侦查员或特工进行的隐秘侦查，包括隐藏真实身份虚构新身份而打入恐怖组织所进行的卧底侦查、临时乔装进行的化装侦查、以及设计圈套诱使犯罪嫌疑人提前或延期实施犯罪行为的诱惑侦查等等。控制下交付是指在一国或多国执法机关的监控下，允许可疑或非法的物品通过该国或其他国家的边境、领土、领空、领海等，从而为查明案件情况和查获相关犯罪人员打下基础。上述特殊侦查手段在暴恐案件中的使用，可以有效地尽早发现暴恐犯罪的苗头，从而争取防范于未然，将暴恐案件消灭在未发生或危害后果尚未扩大之时。

但是在针对暴恐案件实施特殊侦查手段时，有三方面问题值得注意。第一，暴恐案件的特殊侦查手段适用条件应当有别于普通刑事案件。由于暴恐案件的紧急性、危害性大等特点，在此类案件中适用特殊侦查手段，从适用条件、批准程序、适用期限、执行措施、临时变更方式等方面都应当较普通刑事案件中适用特殊侦查手段时更为宽松灵活。例如前文所述，意大利在反恐中甚至允许预防性监听。然而我国在这方面的立法上似乎有所欠缺，2012年修改的《刑事诉讼法》第148条固然明确规定对于“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件”可以适用特殊侦查手段，但对恐怖活动犯罪的特殊性未有充分认识，没能规定其特殊的适用规则。从目前刑诉法刚刚修改不久的现实看，欲在此法中对该问题进行修改，其可能性不大，只能寄希望于特别法或司法解释的进一步细化规定。第二，暴恐案件的特殊侦查手段仍需要受到监督和制约。即便是出于打击暴恐刑事犯罪的目的，也需要对特殊侦查手段的适用进行必要的监督和制约，否则此种权力就可能被滥用，导致无辜民众的合法权利受到侵害。这一点在美国曾有惨痛的教训，“9·11”恐怖袭击后，美国迅速通过《爱国者法案》，该法案赋予CIA、联邦调查局(FBI)等反恐相关执法机构在采取特殊侦查手段方面极大的自由裁量空间，结果对公民的隐私权形成了极大的威胁，遭到了民众日益强烈的反对。对此我国应当引以为戒，固然对打击恐怖主义犯罪实施特殊侦查时要允许有一定的裁量空间，但也要接受监督和制约，尤其是事后的合法性审查。第三，诱惑侦查的适用应当极其审慎。由于暴恐案件对社会和人民可能造成严重伤害，而诱惑侦查的制度目标在于诱使未实施犯罪的潜在犯罪分子实施犯罪或已经实施过犯罪的犯罪嫌疑人再次实施犯罪，其风险极大，故而应当极其审慎地使用，尤其必须绝对禁止犯意诱发型的诱惑侦查。

[1][英]约翰·密尔.论自由[M].许宝骙,译.北京:商务印书馆,1959:10.

[2]David P. Forsythe,The Politics of Prisoner Abuse: The United States and Enemy Prisoners after 9/11,Cambridge University Press,2011:236.

[3]联合国人权事务高级专员办事处.警察人权标准与实践[M].联合国出版物，2003:32-36.

[4]英国刑事诉讼法(选编)[M].中国政法大学刑事法律研究中心,编译.北京:中国政法大学出版社,2001:400.

[5]康海军.反恐侦查权与反恐侦查措施研究[J].犯罪研究,2008,(2).

[6]郑曦.《反腐败公约》规定的特殊侦查手段的实施状况与困境[J].中国刑事法杂志,2014,(1).

[责任编辑:王泽宇]

2015-09-22

北京外国语大学基本科研业务费资助项目“暴恐案件中的警察权运行研究”成果

郑曦(1984-)，男，浙江温州人，法学院副教授，中国社科院法学所博士后研究人员。

D922.14

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1008-7966(2016)01-0128-03