公民个人作为环境公益诉讼原告资格辨析

张晓阳

(山东师范大学，济南 250300)



公民个人作为环境公益诉讼原告资格辨析

张晓阳

(山东师范大学，济南 250300)

环境公益诉讼的原告主体是建立环境公益诉讼制度的核心。当今世界各国纷纷扩大环境公益诉讼原告资格，而我国新《环境保护法》仍然将公民个人排除在环境公益诉讼原告范围之外，致使许多环境公益诉讼因为资格不足而无法启动。公民个人提起环境公益诉讼，固然存在着滥诉、专业水平不够等问题，但结合公民自身具有的优势以及国内外公益诉讼实践来看，赋予公民个人环境公益诉讼原告资格是具有合理性和可行性的。

环境公益诉讼；公民个人；原告资格

一、我国环境公益诉讼原告资格设计及检视

我国新《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。”该条规定使得300多家环保社会组织有权提起环境公益诉讼，形成了一定规模的提起环境公益诉讼的新生力量。同时，“法律规定的机关”在2012年《民事诉讼法》的修改中获得了环境公益诉讼的诉讼原告主体资格。在此立法指导下，环境公益诉讼主体资格进一步具体化，并将积极推进我国环境公益诉讼朝着制度化、规范化、体系化的方向发展。

然而，“新《环境保护法》明确了有权提起环境公益诉讼的社会组织法定条件，但是却没有对《民事诉讼法》规定的‘法律规定的机关’以进一步具体规定，仍然停留在颇有争议的原有规定上”[1]。而我国现行法律中，只有《海洋环境保护法》规定“行使海洋环境监督管理权的部门”有权提起环境公益诉讼，而其他机关有权提起环境公益诉讼没有法律的明文规定。因此，这势必会极大地限制和影响国家机关提起环境公益诉讼的积极性，同时将环境公益诉讼原告限制在较小的范围内，也不利于环境法治的进步。

再者，国家机关都是有明确的职权分工的，也都有一定的法律手段去应对环境损害行为。有学者提出由检察机关提起环境公益诉讼，但是根据我国法律规定，检察机关并不是环境公共利益的代表机关，检察机关有条件提起刑事公诉并不能说明它也可以成功胜任环境公益诉讼的诉讼主体资格，所以可能难以担此大任。而对于代表国家资源所有权的国家行政机关作为原告，若是国家行政机关未穷尽行政手段而将环境问题诉诸司法程序，同样会出现滥诉的可能。而且诉讼双方权利地位平等是我国诉讼法的基本原则之一，而国家机关作为诉讼原告，非国家机关作为被告的情况下，原、被告双方在诉讼地位和势力上就是不平等的，民事诉讼法对于程序公平的价值追求恐怕难以实现。同时法院的中立地位受到一定的冲击，实现程序公正任重道远。另外，符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的社会组织可能很少。依据法律规定，全国符合条件的社会组织有300多家，但是平均到各省、自治区、直辖市则不过10家。若要提起环境公益诉讼，正确及时的找到有权的社会组织显然比较困难，特别是对于具有较大威胁的环境损害，或许在寻找有权组织的过程中已经环境恶化、难以修复。而且法律规定的社会组织多是设立在城市地区，而随着工业中心的郊区化，环境损害多发生于郊区或者农村地区。那农村地区的环境诉权的实现将十分困难。况且这些社会组织有可能因为公益诉讼经费问题、法律人才欠缺等根本无意愿提起环境公益诉讼。

最后，该两项法律规定并没有将公民个人纳入环境公益诉讼的原告之列，而“环境公益诉讼是一种特殊诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分”[2]。根据私人检察总长理论，既然法律可以授予国家机关以特殊起诉资格，而环境公益诉讼是为保护公民公共环境权，“无救济就无权利”，公民没有被授权提起环境公益诉讼，公民公共环境权的保护与救济是不完善的。

二、对公民个人提起环境公益诉讼之偏见及矫正

(一)环境公益诉讼主体放开可能会导致滥诉问题

一般学者认为，新《民事诉讼法》颁布之前，我国从没有关于公益诉讼的法律规定，环境公益诉讼仍然处于探索阶段。若新《环境保护法》规定公民个人的原告资格，会引起环境公益诉讼的井喷，滥诉问题相应出现。滥诉造成的直接后果就是法院案件审理压力过大，妨碍其功能的正常发挥，造成司法资源浪费。

但是笔者认为，“没有救济就没有权利”，既然环境权作为公民的权利，“一切单位和个人都有保护环境的义务”，将公民个人排除在环境公益诉讼原告资格范围之外实则没有理由。而且，法律的漏洞是要依靠法律解释以及相关制度设计等来弥补的，滥诉问题可以通过审查程序解决，完全没有必要“因噎废食”否定了公民的起诉资格。另外，从我国现实情况来看，由于缺乏法律传统，大多数人将诉讼视为畏途，甚至为了自身利益都畏惧起诉，更何况是为了社会公共利益去打官司了。即使是出现大量公益诉讼案件，这正是中国国民法治素养提高、法治进步的表现。又为什么一方面鼓励公民用法律手段解决问题，另一方面又限制公民诉讼以减轻法院诉累呢？而法院案件审理的压力问题是应该由司法体制改革来改进的。

(二)公民个人有着各自的利益偏向，作为公共利益代表的代表性不足

诚然，很多人认为，每个公民都有自身利益所在，而环境公益诉讼是为了保护环境公共利益，体现的是公民整体利益，但是若是将环境公益诉讼赋予的是公民个人，每个公民都有自己的利益主张，公民分散的个人利益难以全面体现公共利益。

但是笔者以为，公民才是环境公共利益的最终受益者，他们的朴素环境公共利益观才是最切实际的，这样的公益诉讼才最合民意。况且环境公益诉讼是为了保护环境公共利益，公民个人提起环境公益诉讼，与国家机关、社会组织等有权诉讼主体参与环境公益诉讼是不冲突的，另外国家机关更是具有保护公共利益的职责与义务，公民、社会组织、国家机关等各类主体可以单独或者合作起诉，充分发挥各自优势同时实现优势互补。所以说赋予公民个人环境公益诉讼原告资格的目的不是为了剥夺有权主体的诉权或者妨碍诉讼程序，而是为了进一步完善环境公益诉讼制度，加强各类诉讼主体之间的强强合作与优势互补，以更好地保护环境公共利益。

(三)公民个人起诉应诉能力有限，难以应付复杂公益诉讼

环境公益诉讼是专业性比较强、技术要求比较高的复杂诉讼，有些学者会担心公民个人又何从筹得高要求的专业技术和人力物力财力支持，又因为法律知识的欠缺，面对如此复杂的公益诉讼，公民个人的确力不从心。如此，公民提起环境公益诉讼的可操作性将会大大削减。

但是在笔者看来，若就此完全阻截公民提起环境公益诉讼之路，那公民法律意识的增强、环保观念的增强则无从谈起。只一味规避公民诉讼能力、专业能力不足问题，又不施以必要的制度加以完善，中国的环境法制如何进步。公民个人环保意识和应诉能力与环境公益诉讼的提起并不是对立排斥的，而是可以相互成就的。赋予公民个人环境公益诉讼原告资格，促使公民在诉讼过程中积累环保法律知识、增强环保意识与应诉能力；而当今公民个人特别是知识分子环保意识与法律意识的增强、社会成员沟通交流渠道的拓宽，又为环境公益诉讼的提起与应诉做好了铺垫。

三、公民个人作为环境公益诉讼原告之合理性与可行性考量

(一)公民个人作为环境公益诉讼原告之合理性

1.公民个人是环境利益最直接的利害关系人，其作为原告可以加强公众参与环境公益诉讼的积极性。

公民个人与环境公共利益息息相关，若是公共利益受到损害，公众个人利益势必会受到损害，而且公众个人往往是最直接和最大的受害者，他们对环境变化最为敏感，所受影响也最为直接。若是将直接受害人都排除在诉讼主体之外，那么谁又可以真正代表受害者主张利益呢？公民个人作为诉讼主体同违法行为进行斗争，更是切合了公众民意，改变诉讼的被动型，更有利于实现诉讼目的，也更有利于保障社会公正的实现。

另外，行政机关和社会组织对环境污染的损失往往是间接的甚至无关，因此其积极性是较低的。而公民个人作为环境损害最直接的利害关系人，对于关乎切身利益的公益诉讼必然会积极性很高，同时公民群体是庞大的，公民群体对于环境污染的高度关注势必会扩大影响范围、监督范围，这样因为群体效应公民个人会积极参与到环境公益诉讼中来，而且也可与环境污染企业形成抗衡，使得污染企业惧于污染损害的产生而约束自己的行为。同时，新《环境保护法》设立专章规定公众参与制度，即是以法律的形式鼓励公众积极参与到环境法治建设的过程之中，而将环境公益诉讼条款规定在第五章“信息公开与公众参与”之中，就要符合上述立法目的，如果连最起码的诉讼主体资格都不赋予，又如何保障环境公益诉讼的公众积极参与，环境公益诉讼条款鼓励公众全程参与的立法目的又如何实现？

2.公民个人作为原告可以弥补法律规定的机关和社会组织的不足，实现优势互补

上文已经提及国家机关和社会组织提起环境公益诉讼存在的困境。而公民个人作为原告，与被告加害者之间相对来说是平等的民事诉讼主体，则不存在国家机关作为原告时双方主体地位势力不平等、法院地位不中立等问题。同时，国家机关可能因为未及时有效解决环境问题或者相关信息的披露不及时等对于违法行为保持沉默而未启动诉讼，公民个人作为直接利害关系人，却会积极通过诉讼维护个人利益及公共利益，以弥补国家机关作为原告的上述缺陷。

再者，公民个人是切实生活在环境之中、感受环境变化的，也往往会在环境损害发生之前就发现危害的存在，以公民为原告可以及时的将相关损害遏制在发生之前，符合“风险预防”原则。而对于社会组织无条件、无意愿、无能力等问题来说，起到了积极的补充与堵漏的作用。

3.公民个人作为原告具有法学理论上诉权的正当性，不存在被立法剥夺诉权的合理性

“美国学者JesephSax提出的‘公共信托理论’认为，公共资源属于全体国民，政府接受国民的委托进行管理，这从根源上将‘公共领域’归属于全体国民。”[3]公民个人在公共利益受到损害时，当然有权提起诉讼以进行合法维权。“依据权力理论，国家机关来源于公民权利的集体让渡，让渡的目的在于集中力量办事，这也体现了公权力在对私权利带来更大利益的期待前提下对于放弃相对较小私权利利益的容忍，在程序上必须通过全国立法机关立法通过。”[4]

虽然公民个人作为原告可能带来滥诉，因为诉讼能力有限难以应付复杂的环境诉讼等问题，但是通过相关制度设计即可实现良好修缮，而且公民个人诉权的授予又有利于诉讼目的及社会公正的实现。因此，公民公益诉讼权利无集体让渡的前提性——公权力对私权利会带来更大利益，也即公民没有被立法剥夺原告诉讼主体资格的期待利益，所以也就没有被立法剥夺的合理性。

(二)公民个人作为环境公益诉讼原告之可行性

1.公民个人提起环境公益诉讼具有宪法保障和环境保护法的明文规定

《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”由此，人民也就当然具有维护公共利益的权利，从而引申到为环境公共利益进行环境公益诉讼的权利。

新《环境保护法》新增第五章“信息公开与公众参与”中第53条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。之后各条即是对环境信息公开和公众参与分别作出具体规定，该章最后一条规定了环境公益诉讼制度。由以上法条设计得知，第五章第1条规定即全文第53条是该章的总原则性条款，那么该章最后一条环境公益诉讼条款也要受到该原则性条款的指导与约束。那么“公民参与和监督环境保护的权利”在环境公益诉讼制度的实现，首先就是环境公益诉讼原告主体资格的赋予，由此才能更好地保障公民对环境公益诉讼的充分参与。

2.世界环境公益诉讼经验成熟，可充分借鉴

意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂认为，私人为了维护公共利益而提起诉讼近来不断增加，这种状况被大多数的比较法学认为是民事诉讼今后最主要的发展[5]。英美法系代表——美国——的环境公益诉讼被称为“公民诉讼”，美国法律明确赋予公民起诉资格，只要公民证明受到“实际损害”即可。而且，“继2000年地球之友诉兰的洛环境服务公司案之后，联邦最高法院又进一步方扩了原告资格的认定标准”[6]。对于可能出现的滥诉等问题，也主要是设置了公民诉讼前置程序(60日前事先告知义务)、例外规定(行政机关的自由裁量行为除外、行政机关已经开始执法的行为除外)等诉讼限制。大陆法系国家日本在1948年的《地方自治法》中规定了“住民诉讼”，“这一诉讼是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或不当的公款支出以及财产的管理处分时，住民在经过对检查委员进行捡察请求后进行的诉讼”[7]。印度是第一个引进公益诉讼的发展中国家，法院不仅允许受害者提起环境公益诉讼，也允许他人作为受害者代表提起诉讼，并且印度对于原告资格的认定采取的是“出于善意的充分利益”。而且“为了减轻起诉人的起诉负担，法院通常要求有关政府机构提供全面的详细的书面证明”[8]，并且有调查取证方面的“调查委员会制度”、发布临时命令以及设置执行监督机构等相关制度设计。

由此，不仅是英美法系还是大陆法系，大多数国家均赋予公民个人以原告资格，并且辅以相应的制度设计，弥补公民个人提起诉讼存在的缺陷，促进环境公益诉讼制度走向成熟。而我国可以借鉴公民环境公益诉讼制度的成熟经验，更好的推动我国刚刚起步的环境公益诉讼制度臻于完善。

3.公民个人环境法律意识和环保意识的提高

法律赋予公民个人环境公益诉讼原告资格还有赖于公民环境法律意识与环境保护意识的提高，因为如果公民连起码的环境问题都意识不到，又何来环境诉讼？环境公益诉讼无异于“无米之炊”。但是随着经济发展，环境问题日益严重，而公民个人才是切实感受到环境变化，深受环境问题之害的主体，公民个人也有着强烈的改善环境质量的愿望。同时，公众整体文化水平提升，法律素养提高，随之环境意识也由最初的朴素的非制度化的环境保护观上升到环境法律保护观。当环境利益受到侵害时，公民个人往往成为环境维权的主力军。再者，将公民个人纳入环境公益诉讼的制度设计中，也将提高公众的环境保护参与度，增强环境法律意识，二者是相辅相成的。

[1]王灿发,程多威.新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用,2014,(8).

[2]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究,2008,(6).

[3]高雁,高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学,2011,(3).

[4]陈凯.浅析公民提起环境公益诉讼的主体资格[EB/OL].[2013-3-10].http://www.yyfy.gov.cn.info.asp?id=2168.

[5][意]莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].刘俊祥,译.北京:法律出版社,2000:122.

[6]吴卫星.环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴——以美国、印度和欧盟为例[J].江苏行政学院学报,2011,(3).

[7]夏云娇,王国飞.国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示——以美国、日本为例[J].湖北社会科学,2007,(9).

[8]陈文娟.印度环境公益诉讼制度及其借鉴意义[J].法制与社会,2011,(11).

[责任编辑:王泽宇]

2015-11-22

张晓阳(1991-)，女，山东滨州人，2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

D925.112

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1008-7966(2016)01-0103-03