环境民事公益诉讼的管辖权问题研究

李翠影

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116000)



环境民事公益诉讼的管辖权问题研究

李翠影

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116000)

民事诉讼管辖是实现程序公正的第一步，而环境民事公益诉讼具有自身的特点，有必要对传统的管辖制度进行变通及革新。在专属管辖中增设水域管辖的内容、设定特殊的地域管辖制度以及厘清级别管辖的标准，如此才能为新型诉讼模式提供程序上的便利,最大限度地实现公益诉讼存在的价值，切实地从司法层面为当下严峻的环境问题排忧解难。

环境；公益诉讼；管辖权；公正与效率

2012年修正的《民事诉讼法》首次将环境民事公益诉讼法定化,这一特殊诉讼模式正式在中国拉开帷幕。随着经济社会的飞速发展，我国环境问题日趋严重，加之当下的民事诉讼管辖制度早已成为司法腐败和地方保护主义温床，越发地影响了环境诉讼的立案、审判和执行。因此，只有根据环境民事公益诉讼的特点，重新合理地构建我国诉讼管辖制度，才能够最大程度的发挥环境民事公益诉讼制度的作用，使环境问题能够既便捷又有效的解决，进而实现经济利益和生态利益、私人利益和公共利益、短期利益和长远利益之间的平衡，实现人类社会的永续发展。

一、环境民事公益诉讼的概念及特点

环境民事公益诉讼是指法律规定的机关或组织以排除环境危害和赔偿环境损害所带来的损失为基本诉求，主要通过追究造成环境污染或破坏的行为人的民事责任，实现对环境社会利益的保护和救济的诉讼活动[1]。结合环境民事公益诉讼的定义及环境诉讼的特殊性，其呈现的特点如下：

(一)诉讼目的的公益性

这是环境民事公益诉讼的最显著的本质特征，也是环境民事公益诉讼理论得以展开和制度构建的中心。这种特殊类型的诉讼模式是针对行为人对大多数人在良好环境中生存和发展的权利造成侵犯的普遍现状进行救济[2]。因此，其所保护的利益为公共环境利益，旨在保护一部分人已受侵害的环境权益恢复原状，而不是维护个体的合法权益。

(二)环境民事公益诉讼具有明显的地域性

如上所述，环境民事公益诉讼的目的具有公益性，一定意义上说，行为人对于环境的危害或损害已经影响到多数人的生存环境时才能启动环境公益诉讼。常见的环境污染类型多为大气污染、水污染、土壤污染等等，而这些环境介质具有扩散性的特点，易造成一定区域内的公民人身、财产和非财产性损害(如精神损害)[3]。人生活在自然环境之中，良好的自然环境是人类生存发展的基础，一旦生存环境遭到破坏，必然影响到人类的生产和生活。地域性的特征也正是环境民事公益诉讼产生的重要因素。

(三)环境诉讼专业性强、取证难度大

与一般民事侵权不同的是，环境侵权问题往往具有专业性强的特点。环境证据涉及环境科学这一研究环境的物理、化学、生物三个学科，它提供了综合、定量和跨学科的方法来研究环境系统。由于大多数环境问题涉及人类活动，经济、法律和社会科学知识往往也可用于环境科学研究。因此，环境科学是一门研究人类社会发展活动与环境演化规律之间相互作用关系，寻求人类社会与环境协同演化、持续发展途径与方法的科学。所以，若非专业人士处理环境诉讼，往往不会得心应手，延误环境纠纷的解决。另外，环境证据涉及物理反应、化学反应等，可能具有短暂性，一旦错过取证时间或者取证方法失当，可能导致环境证据被破坏甚至灭失，从而案件判决无法尊重客观事实。尤其是影响范围广的环境民事公益诉讼，更应当确保案件判决以事实为依据，从而给公众一个合理、合法的判决，还公众一个健康宜人的环境。

二、影响环境民事公益诉讼管辖规则的因素

管辖规则关系到当事人如何便利地向法院寻求救济、如何实现权利，因此确定管辖权对于实现司法公正、提高诉讼效率具有重要意义。笔者认为，环境民事公益诉讼管辖规则的确定应当遵循如下原则：

(一)有利于当事人接近司法、实现正义的原则

当事人进行民事诉讼的基本目的是通过诉讼的方式维护自身的合法权益，而民事诉讼作为保护当事人实体权利的诉讼制度，其必然要受到制度的目的制约。而在环境民事公益诉讼这一特殊的诉讼模式下，该原则更为重要。一方面，该原则要求管辖的确定要方便当事人进行诉讼，一般是指方便被告。虽然被告实施了侵权行为导致环境公益受到损害，但是原告也不应当选择对被告造成重大不公平的法院；另一方面，该原则还要求管辖的确定要有利于当事人获得公正判决，与一方当事人之间存在利害关系的法院必然不能管辖该案件。

①如瑞得在线一案，在管辖问题上的程序事件耗费达8个月之久。参见北京市海淀区人民法院：《审理涉及互联网络的著作权案件若干问题之探讨》2000年第5期。

(二)有利于提高诉讼效率的原则

诉讼效率是影响管辖规则确立的重要因素。在环境民事公益诉讼这一新型的诉讼模式下，效率原则显得尤为重要。一方面，合理的管辖规则有利于当事人尽快找到有管辖权的法院进行案件审理，便于被告及时应诉；另一方面，也有利于法院依职权调查取证或者了解情况。在环境民事公益诉讼中，当法院要依职权调查涉案环境证据时，尽快地取得环境损害的证据对于案件审理的公正性起着至关重要的作用。如果从案发到调取证据经过时间过长，很可能导致环境证据发生变化甚至灭失而使案件审理无事实可依。

(三)有利于案件执行的原则

在解决纠纷的过程中，案件执行的成功才意味着当事人的合法权益实现了法律意义上的保护，如果当事人只是获得了合法判决却不能使自身的权益得到现实意义上的救济，那么法律便没有完成定纷止争的使命。如上所述，环境民事公益诉讼案件具有地域性的特点。在某一地域发生环境危害或损害时，如果管辖原则的确立使得被告方无法对其所造成的环境损害进行应有的补偿或者一旦进行补偿将会做出较大甚至超过其过错范围内的付出时，一方面该案件的判决违反了责任与过错相适应的民法上的归责原则；另一方面不利于案件实现法律上及事实上的执行，从而使得环境公益的维护成为一纸空谈。因此，有利于案件执行原则也理应成为制约环境民事公益诉讼的重要因素。

三、传统管辖原则在环境民事公益诉讼中的优劣分析

(一)专属管辖的规定不具备充分的合理性

《民事诉讼法》仅对于不动产纠纷、港口作业发生的纠纷及继承遗产的纠纷进行专属管辖，而这三种纠纷并不具备专属的特征。确定专属管辖的目的在于实现双方当事人及法院调查取证的便利、利害关系人参加诉讼的便利、案件执行的便利以及公共利益保护的需要，而这三种纠纷都没有从专属管辖的目的出发，不符合专属管辖的本旨，或者会对当事人造成重大不公，或者不利于公益的保护[4]。而环境民事公益诉讼这一具有高度专业性和公益性的纠纷完全符合专属管辖的宗旨，却没有被纳入专属管辖的范畴，反而由并不太具备环境科学专业知识技能的法官审理，导致环境纠纷案件的处理很难尽如人意。当下的专属管辖制度造成了当事人完全可以自主选择管辖法院的纠纷被强制专属管辖，应当由专业性较强的法院审理的案件被选择化的尴尬局面。

(二)特殊地域管辖概念模糊，不易把握

《民事诉讼法》中关于特殊地域管辖如合同履行地、侵权行为地等的确定引起较大争议。对于环境民事公益诉讼来说，侵权行为地的确定显得尤为重要。当侵权行为实施地与侵权结果发生地同一时，便可直接确定管辖权法院，但是在环境纠纷中，侵权行为地与侵权结果发生往往不具有同一性，这便导致管辖法院难以确定的问题。虽然最高人民法院对此做出了相应的解释，但是仍存在着较大的不明确性。管辖争议的发生，除了故意争抢管辖权的原因外，管辖规则不明确、管辖法院具有确定性也是管辖争议频发的重要因素。因此，特殊地域管辖规则模糊所带来的管辖制度可操作性差的问题更加剧了司法实践中管辖混乱、争夺管辖、规避管辖的现象，也导致了大量程序耗费①。

(三)级别管辖规则模糊，可操作性差

《民事诉讼法》中对于确定级别管辖的法院标准的规定存在很大争议，立法者试图全面考虑案件的性质、繁简程度及影响范围三方面作为级别管辖的标准，但这导致级别管辖的标准不明确、伸缩性大，使具体案件的管辖委诸于法院的自由裁量,对司法实务产生了消极的影响，造成级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。当事人极易通过变更诉讼请求而改变管辖法院的级别，使司法公正极易受到地方保护主义的影响。而涉及环境公益的纠纷，更应当避免地方保护主义对案件的影响，才能真正维护公众的环境权益。

四、环境民事公益诉讼的管辖制度的构建

(一)专属管辖制度的完善

笔者认为，在环境民事公益诉讼的管辖权制度构建中，首先应当在《民事诉讼法》专属管辖规则中增加水域环境公益诉讼，以对此种特殊的环境民事公益诉讼进行规制。

1.水域环境公益诉讼区别于传统的私益诉讼案件，是一种具有独立特征的诉讼门类。水域环境一旦遭到破坏会迅速扩大污染范围，导致附近水域环境受到影响。德国《民事诉讼法》第32条规定：“对于《环境责任法》附录一中所列举的设施的所有人提起的诉讼，对其主张由于环境影响发生的损害请求赔偿的，专属于该设施的环境影响事件发生的地区的法院管辖。”[5]笔者认为我国可以结合国情加以借鉴。

2.从我国法院体系来看，最高人民法院、地方各级人民法院及专门法院三大类。专门法院包括军事法院、海事法院、铁路法院。海事法院管辖的是所有的海域、长江流域、黑龙江、珠江、澜沧江等海事纠纷，管辖范围与水域范围基本相同。依据最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》可知，当下海事法院已经负责审理船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染的海事侵权纠纷的案件。因此，只需要在海事法院之间进行合理分工，便可以在符合自然资源的分布规律的基础上，由对水域环境有较熟悉的专业知识的海事法官审理水域环境民事公益纠纷，“门当户对”地有效解决水域环境公益纠纷。另外，海事法院审判职能相对独立，且并不按照行政区划设置，便于排除地方和部门保护主义的干扰,海事司法机关同流域(海域)环境主管部门相对应，可以形成合力治理污染、齐心保护环境的格局。

(二)地域管辖制度的完善

1.一般地域管辖制度完善。一般地域管辖的通行做法是实行“原告就被告”原则，即案件由被告所在地的人民法院管辖。我国《民事诉讼法》第21条确认了这一原则：“对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖。”而笔者认为，由于环境民事公益诉讼由侵权行为引起，不应当强调以“被告住所地的人民法院”为第一管辖法院，而应当按照专属管辖、特殊地域管辖、一般地域管辖的顺序优先适用管辖规则，一般地域管辖只作为其他两种管辖规则的补充适用。

2.特殊地域管辖制度的完善。(1)有环保法庭的地区，环保法庭在除专属管辖的范围内享有管辖优先权。目前，我国在重庆、贵州、湖北等地已建立起多个专门的环境法庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院有针对性地建立和培训一支拥有环境侵权案件专业水平和较高的整体素质的办案人员队伍，以保证案件办理的正确性、合理性及高效性[6]。由于环境侵权具有长期性、隐蔽性、复杂性等特点，其损害结果既可能已经产生,也可能要经过一段时间之后方可实际发生。这使得环境侵权案件成为一种不同于一般的民事、刑事和行政案件的新类型案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点[7]。因此，除水域环境民事公益诉讼之外，当环境民事公益诉讼案件发生后，有环境法庭的地区应当优先由环境法庭管辖。(2)没有成立环保法庭的地区，侵权结果发生地法院享有管辖优先权。根据《民事诉讼法》第28条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”由此可推断出环境民事公益诉讼应当由侵权行为地人民法院管辖。但笔者认为,此处的“侵权行为地”应优先解释为“侵权结果发生地”更为适宜。环境侵权案件侵权结果发生地与侵权行为实施地往往不一致，而由侵权结果发生地的人民法院管辖有两大益处：其一，侵权结果发生地法院可以及时调查取证；其二，该法院更加了解当地的环境情况，便于结合当地的环境情况做出适合保护当地生态环境的判决。

(三)级别管辖制度的完善

鉴于环境民事公益诉讼的特殊性，笔者建议突破原有的级别管辖制度，即在《民事诉讼法》级别管辖规则的基础上加以变通以适应环境民事公益诉讼问题的解决。

1.重大涉外案件,在设区的市、自治州的辖区内有重大影响的案件,及涉港、澳、台的环境民事公益诉讼案件,由中级人民法院管辖；在省、直辖市、自治区有重大影响的第一审民事案件由高级人民法院管辖；在全国有重大影响的案件由最高人民法院管辖。

2.对环境民事公益诉讼提高受理法院的级别，即对于跨县的环境民事公益诉讼案件，由中级人民法院管辖；跨市的民事诉讼案件由高级人民法院管辖；对于跨省的环境公益案件，由最高人民法院管辖。通过提高一审法院的级别，一方面可以防止地方政权干预使得受诉法院力不从心，另一方面也可以提高环境民事公益诉讼案件的审理公正性。

(四)共同管辖和选择管辖的规则适用

共同管辖和选择管辖实际上是一个问题的两个方面。共同管辖，是指对同一诉讼依照法律规定，两个或者两个以上的人民法院都有管辖权。选择管辖是指在共同管辖的情况下，当事人可以选择其中的一个人民法院提起诉讼。根据我国《民事诉讼法》的规定，两个以上都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。另根据相关司法解释两个以上的人民法院都有管辖权的诉讼，先立案的人民法院不得将案件移送给另一个有管辖权的人民法院；人民法院在立案前发现其他有管辖权的人民法院已先立案的，不得重复立案；立案后发现其他有管辖权的人民法院先立案的，应裁定将案件移送给先立案的人民法院。

如前所述，环境民事公益诉讼管辖权问题不符合协议管辖的条件，因而不适用协议管辖的规定。而涉及裁定管辖的部分，笔者认为可以适用现行《民事诉讼法》有关裁定管辖的有关规定，不必再另行采取新的适用规则。

总之，环境污染严重威胁了经济社会的可持续发展和公众的生存环境，环境问题的解决越发成为社会稳步发展的前提[8]。环境民事公益诉讼管辖规则在传统的民事诉讼管辖规则上有所变通和革新，一方面能够为保护公共环境权益提供程序保障，最大限度地避免管辖混乱局面；另一方面，实体公正反映的是一种“结果价值”，而程序公正反映的是一种“过程价值”，强调程序的正当和公正是为了保障实体结果公正的实现[9]。环境民事公益诉讼管辖问题的完善是环境民事公益诉讼制度价值实现的重要前提，为最终判决公正、环境公益问题的解决提供了程序上的法律保障。

[1]吴勇.专门环境诉讼环境纠纷解决的法律新机制[M].北京:法律出版社,2009:208.

[2]吕忠梅,[美]王立德.环境公益诉讼中美之比较[M].北京:法律出版社,2009:107.

[3]李锴,周辉.环境法总论(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2003:217.

[4]姜启波,孙邦清.诉讼管辖[M].北京:人民法院出版社,2005:75-76.

[5]徐祥民.生态文明建设与环境公益诉讼[M].北京:知识产权出版社,2011:309.

[6]王立.环保法庭案例汇编[M].北京:法律出版社,2012:67.

[8]彭峰.环境法律制度比较研究[M].北京:法律出版社,2013:125.

[9]全国人大常委会法制工作委员会民法室.民事诉讼法修改决定条文释解[M].北京:中国法制出版社,2012:49.

[责任编辑:王泽宇]

2015-11-17

李翠影(1991-)，女，黑龙江肇东人，2015级法律硕士研究生。

D925.1

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1008-7966(2016)01-0093-03