黑龙江省湿地保护行政执法问题研究

卞文忠，付冰瑶，秦玉峰

(1.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040； 2.哈尔滨体育学院,哈尔滨 150008)



黑龙江省湿地保护行政执法问题研究

卞文忠1，付冰瑶1，秦玉峰2

(1.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040； 2.哈尔滨体育学院,哈尔滨 150008)

通过分析黑龙江省湿地的基本现状及当前湿地执法的相关情况，可以看出湿地保护执法中尚需解决的的主要问题有:行政执法队伍力量相对薄弱；行政执法力度不严；执法机构之间权责不明；行政执法监督机制并不健全。依据湿地保护执法实际工作中存在的一系列问题，需要提出改进湿地执法工作的建设性策略：提高执法队伍的整体素质；加强行政执法力度；明确执法机构间的权责关系；健全执法监督体系。通过对黑龙江省湿地保护执法问题的深入研究，旨在能够达到切实有效地解决湿地保护问题的目标，同时也能够为我国其他地区的湿地保护执法工作提供相关参考，以此来推动我国湿地保护执法工作更上一层楼。

黑龙江省湿地；湿地保护；执法

党的十八大报告提出要建设“美丽中国”，将生态文明提升到“五位一体”、社会主义事业总体布局的新高度。报告中明确指出:“建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。”其本质是对生态文明提出了更高的要求。2015年全国环境保护工作会议再次重申生态文明的重要性，将生态文明建设作为全国环境保护工作的重中之重。作为全球三大生态系统之一的湿地享有“地球之肾”、 “鸟类的家园”、“天然水库”以及“生物展览馆”的美誉，它与人类的生存、繁衍、发展休戚相关，其所包含的生态价值、经济价值、资源价值乃至文化价值都是不言而喻的。黑龙江省地处我国的东北部，特别的地理位置以及气候特点赋予其湿地种类丰富的特点，扎龙、三江、洪河、兴凯湖、七星河、南瓮河等多处著名湿地都属于黑龙江省的宝贵湿地资源。这些湿地除了能够提供生物物种种类繁多的自然属性之外，还关乎着我国的生态安全以及国土安全，具有无可比拟的生态功能与价值。尽管黑龙江省已经出台相关条例规范湿地执法工作，鉴于湿地保护的执法力度并不到位，导致目前黑龙江省湿地资源的保护状况令人堪忧，生物的数量以及种类都呈现出减少的趋势，水土流失、污染，土壤沙化等问题也日趋严重。因此,开展黑龙江省湿地保护工作既有必要性又有紧迫性。当前的黑龙江省湿地保护工作中尚存在许多问题，从法律的角度来看，重要的原因之一是湿地保护执法工作的不完善，尽管黑龙江省已经出台相关条例规范湿地保护，然而，其中不乏相关部门对湿地保护认识不够、力度不大，资金投入不充足，湿地管理体制不合理等问题。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”一部法律是纸老虎还是真老虎，关键在于执行。本文立基于当前黑龙江省湿地保护执法工作的具体实践情况深入挖掘在湿地保护执法工作中存在的主要问题，在立法、执法与司法中选取执法作为突破口，通过相对科学的分析，力求构建起一个更加科学、更加具有可操作性的湿地保护执法体系，进而能够达到切实有效地解决湿地保护问题的效果，推动黑龙江省环境、经济以及社会的全方位发展。与此同时，透过对黑龙江省湿地保护执法问题的深入研究，也能够为我国其他地区湿地保护的执法工作提供有益借鉴，进而推动我国湿地保护法律工作迈向新台阶。

一、黑龙江省湿地概况

黑龙江省位于我国东北部的独特地理位置以及温带大陆性季风气候的气候特征，赐予了其充裕的湿地资源。黑龙江省作为湿地界的翘楚，拥有异常丰富的湿地资源，据统计，黑龙江省湿地总面积高达全国湿地资源总面积的七分之一之多。黑龙江省所富含的湿地资源不论是在种类上，类型上，亦或是分布上，都呈现出其独特的地方，是我国其他省市的湿地资源所不能比拟的。尤其在湿地类型方面，例如沼泽湿地资源、湖泊湿地资源、河流湿地资源等统统涵盖其中。根据官方数据，经过近几年对湿地资源的重新建设和加大保护，目前黑龙江省湿地保护区总面积多达417万公顷，其中包括省级以上湿地类型自然保护区73处[1]。此外，黑龙江省还拥有全国最多的包括扎龙国家级自然保护区、三江保护区、七星河、珍宝岛、南瓷河等多处闻名遐迩的湿地。黑龙江省湿地资源的主要特点是：(1)湿地面积大，分布相对集中；(2)类型丰富多样，较为全面；(3)湿地生物多样性丰富，野生动物种类繁多[2]。尽管黑龙江省湿地资源得到了初步的恢复和保护，但是在湿地保护中仍然存在着一定的问题。《新华每日电讯》2014年4月24日第2版刊载：哈尔滨国土局湿地上建豪华会所，令人痛指。湿地的破坏和减少会带来生物多样性减少、水土流失、土地沙化、湖泊干涸、沼泽消失、环境污染乃至生态系统的严重失衡等难以估量的恶果。因此，切实有效地加强黑龙江省湿地保护工作实乃重中之重。

二、黑龙江省湿地保护的执法现状

早在二千多年前的春秋时期，我国就开始了对湿地的利用，而对湿地的保护工作认识较晚，直到1992年我国如愿成为《国际湿地公约》中的一员，我国政府对湿地保护工作的重视程度才有所增加，中央和地方各级政府将目光从湿地开发利用转移到湿地保护上来。黑龙江省政府及下属地方政府也开始聚焦湿地保护这项繁杂而又系统的大工程，注重加强湿地保护执法工作的各项领导工作，与此同时，集中了大量的人力财力物力积极投放到湿地保护工作中。特别值得一提的是2003年《黑龙江省湿地保护条例》的出台，它作为湿地保护执法工作的首根标杆，给予之后湿地保护执法工作的基本行为规范。《黑龙江省湿地保护条例》是黑龙省乃至全国的首部关于湿地保护的地方法规。《黑龙江省湿地保护条例》的实施，推进了黑龙江省湿地保护执法工作的全面开展：开展了流域湿地保护工作,建立了多处湿地自然保护区,展开了退耕还湿的试点工作，查处了破坏湿地的相关案件，宣传了湿地保护相关知识，进行了保护湿地的执法检查,对于改变湿地性质的活动如湿地开垦、排水等更是从严查处,从而有效地保护了现有的湿地资源。

三、黑龙江省湿地保护执法中存在的问题

虽然各级相关部门已经在湿地保护执法工作中取得了初步效果，但执法力度还远远不够，综观黑龙江湿地保护执法工作中尚存在许多问题。主要有如下几个方面：

(一)行政执法队伍力量相对薄弱

行政执法队伍的质量关乎行政执法工作的质量。黑龙江省湿地保护行政执法的力量相对薄弱，行政执法队伍不完善，这些突出问题都与目前的湿地保护趋势不吻合，严重阻碍了黑龙江省湿地保护执法工作的进一步开展。一方面表现为执法人员的综合素质有待提高。湿地保护执法人员的相关法律专业根基并不深厚，更有甚者对湿地保护本身所需要的专业技术也一知半解，这就致使他们在执法过程中会遇到很多棘手问题，并且对此束手无策。更有甚者连最基本的科学文化素质都不具备，在此种情况之下，若要进行科学有效的湿地保护执法纯属是无稽之谈。执法主体的不合格必将导致处罚随意、越权执法、执法不当以及违法行政等问题的层出不穷，直接影响了湿地保护执法工作的有效开展。另一方面表现为执法装备差，甚至缺乏必要的执法装备。湿地保护执法工作环境决定了执法设备与其他行政执法设备有所差别，但黑龙江湿地保护执法配套设施落后，难以适应复杂又多变的湿地执法环境。划拨到湿地保护执法工作的相关费用、录像设备、通讯工具以及交通工具等方面，都无法充盈湿地保护行政执法的内在和外在需求，这些问题如得不到妥善解决，势必会妨碍湿地保护行政执法的积极开展。

(二)行政执法不严

《黑龙江省湿地保护条例》第36条第1款规定：“擅自进行开发建设活动的，责令限期拆除湿地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以所破坏湿地面积每平方米五元至十元的罚款。”这样的规定既缺少一定的威慑作用，又缺乏操作的现实性。往往行政执法人员也不愿意为了这区区十块二十块的罚款而前去执法。又如《黑龙江省湿地保护条例》第36条第4款规定：“擅自移动、破坏湿地或者湿地自然保护区界标、设施的，责令限期恢复或者赔偿损失，并处以恢复所需实际费用或者损失金额二倍至五倍的罚款。”然而在实际的湿地保护执法工作中，执法人员若要按照上述条款规定的标准来进行处罚是存在一定难度的，假设按照上述标准去处罚违法行为人，最终也会因为缺乏相关配套执行措施而就此作罢。再加之湿地保护行政执法人员在具体执行过程中对是否处罚以及处罚程度轻重具有一定的自由裁量权，执法不严现象不可避免。执法不严导致执法效率低下，湿地保护工作也很难取得预期效果。

(三)执法机构之间权责不明

综合管理与分部门管理相结合的模式是当前我国首选且最相适宜的环境管理模式，这是由湿地本身独特的属性以及我国环境保护的管理模式所决定的。综合管理与分部门管理相结合的模式的突出特点表现为环境主管部门负责统一协调指挥，各职能部门在其职能范围内充分发挥自身的管理优势，以此来有效地保护环境资源。针对湿地保护工作，黑龙江省也采取了这一管理模式[3]。然而，黑龙江省湿地保护执法机构相互之间权责分配不明且定位不清不楚，相关执法部门间职责划分也存在一定问题，一旦出现自身利益与全局利益的博弈，这些部门出于狭隘的利己利益考虑，便会导致 “执法密集地带”和 “执法真空地带”的产生，而这两种地带的存在都将增加环境行政执法的难度，影响执法的效率。

(四)行政执法监督机制不健全

“湿地的保护与利用的监督管理工作，是湿地保护工作的重要组成部分。”湿地保护的相关部门应遵循纵向指导和横向监督的协作机制，逐步改进湿地保护行政执法的法律监督工作，以达到切实有效的执法效果。根据湿地保护的相关规定，湿地保护的执法监督工作由各级环境保护部门负责。在具体的湿地保护执法监督实践中，农业、林业等相关部门承担了湿地保护执法工作的主要任务，而环保部门则担负着湿地保护的执法监督任务。农林部门和环保部门隶属于同一行政级别，二者并没有地位高低之分，这就为湿地保护执法的监督工作埋下了隐患。

四、完善湿地保护行政执法的建议

法律的执行不是棉花棒，而是杀手锏。健全的执法体系理应是湿地保护执法工作中着力刻画的点睛之笔。相对完善的行政执法体系是黑龙江省湿地保护工作得以有效开展的前提，唯有完善好湿地保护的执法体系，才能更好更有效地保护黑龙江省的湿地资源。

(一)提高执法队伍的整体素质

内因是决定事物发展变化的关键原因。执法队伍的自身素质作为内因，也是影响执法效果的至关重要的一环，执法队伍的整体素质得到了提高，湿地保护的执法工作才能更顺利地开展。第一，湿地执法人员的培养、培训应得到重视。黑龙江省的湿地自然保护区应在切实考察好自身所具备的各种条件的基础上，积极培养具有法律专业知识及湿地保护专业知识相结合的复合型人才，以满足湿地保护实际工作的需要，执法人员的深入教育工作也是势在必行的一项重要工作，经过深入培训的执法人员才能在以后的工作中不断提高执法水平。第二，要逐步加大对湿地自然保护区的资金投入，及时更新湿地保护行政执法的相关配套设施，提高湿地保护执法手段的科学性和可持续性。目前黑龙江省湿地保护执法方式是相对落后的，有关部门应该增加对湿地保护的经费投入，在满足各方面条件的情况下，可以向国家申请财政拨款，也可以吸纳社会资金，改造和更新湿地保护执法的配套设施，保证执法工作的顺利进行。

(二)加强行政执法力度

针对湿地保护行政执法不严问题，严格执法、加大力度以及明确违法处罚的具体方式是势在必行的。黑龙江省现行有关法规及政策关于破坏湿地行为的处罚方式,规定以可能且可行的方式予以恢复原状的相对较少。而在实际的湿地保护工作中，针对已经被破坏的湿地,最好的补救办法莫过于恢复原状。因此,针对可以恢复原状的湿地破坏行为,理应首选恢复原状作为行政处罚的补救措施。针对无法恢复原状的破坏湿地行为,则应依据相关法律规定予以处罚。恢复原状之于罚款而言，给予行政执法人员的自由裁量权并没那么多，这样就相对减少了行政执法人员在湿地保护执法过程中的不处罚及处罚不当问题，加大了行政执法力度[4]。

(三)明确执法机构间的权责关系

明确湿地保护执法机构之间的权责关系，有利于理顺行政执法机构之间的相互关系，可以有效地防止相关部门推诿责任，同时又能确定湿地保护执法工作的管辖权限这一重要问题，黑龙江省湿地资源保护工作也能得到进一步开展。第一，要把湿地认定工作放在首位。《黑龙江省湿地保护条例》第一章总则第三条规定：“本条例所称湿地是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段，包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并经过认定的地域。”这一规定所包含的意思可简要表达为：湿地是指那些 “经过认定的地域”;而非经官方认定的地域,无法成为法律上的湿地，即不受法律保护。要明确执法机构间的权责关系，就要做好湿地认定工作[5]。湿地认定工作需要由具有相关专业背景的专业人士进行，因此应在黑龙江省人民政府的组织下，召集相关部门和专家、学者组成湿地认定委员会作为专门的湿地认定组织。第二，要着力构建湿地保护协调机制。湿地保护是一项系统而繁杂的工程，需要各个相关部门的密切配合，这就要求湿地保护相关部门之间以及部门内部之间能够进行有效的支持和协作，以此来提高湿地保护的整体执法实效，带动黑龙江省湿地保护工作有条不紊地深入进行[6]。

(四)健全执法监督体系

湿地保护执法的法律监督体系是否完善关乎湿地保护行政执法工作能否顺利且有效地继续开展，相对健全的湿地保护执法体系也会促进公平、公正在行政执法中的实现。首先，要进一步完善湿地保护执法监督的相关法律、法规。其次，要加强行政执法监督机制。省级环保部门与下属各级环保部门充分发挥自身的部门职责，针对特定的湿地保护区开展实地勘察工作，深入地进行湿地保护的分析统计工作。市县级的环保部门中没有设置专门的执法监督机构的，根据实际情况，如确有必要，应设立相应的执法监督机构。最后，要加强社会舆论监督。充分利用当今社会发达的网络、媒体等资源加强对湿地保护的社会舆论监督。通过健全执法监督体系，让黑龙江湿地保护行政执法在阳光下有效开展。

五、结语

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”一部法律是纸老虎还是真老虎，关键在于执行。黑龙江湿地保护是一项复杂的系统工程，任重而道远。其中，湿地保护的行政执法工作的必要性和紧迫性是显而易见的。完备的湿地保护行政执法体系需要多方面的携手努力，它既要求行政执法主体具备相应的综合素质，又要求建立完善的配套政策、规定，更需要对执法工作的有效监督。

[1]刘士奇,卢云峰.黑龙江省湿地保护修复的现状与政策研究[J].环境保护,2014,(8).

[2]梅宏.湿地保护诉求中的《环境保护法》修订与适用[J].华东政法大学学报,2014,(3).

[3]姜明安.规范行政执法裁量权,确保依法公正执法[J].中国法律,2014,(1).

[4]中华人民共和国国际湿地公约履约办公室.湿地保护管理手册[K].北京:中国林业出版社,2013.

[5]种国旗,周玉华.黑龙江省湿地保护法治问题研究[J].学理论,2012,(4).

[6]张丽丽.黑龙江省湿地保护法律问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.

[7]谭伟君,王跃先.黑龙江流域湿地资源保护法律问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学,2004.

[责任编辑:范禹宁]

2015-11-05

2014年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“美丽中国理念下我国湿地立法研究”(14D003)

卞文忠(1963-)，男，辽宁兴城人，教授，硕士研究生导师，主要从事法学和社会学研究；付冰瑶(1988-)，女，黑龙江五常人，2014级宪法与行政法学硕士研究生；秦玉峰(1959-),男，山东文登人，教授。

D922.1

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1008-7966(2016)01-0019-03