排污费调标政策的实施与完善——基于南京实例评估

杨 峰，王庆九，谢轶嵩，蔡 澄

（1.南京市环境保护科学研究院，江苏 南京 210013；2.南京大学 环境学院，江苏 南京 210046）

环境管理

排污费调标政策的实施与完善
——基于南京实例评估

杨 峰1，王庆九1，谢轶嵩1，蔡 澄2

（1.南京市环境保护科学研究院，江苏 南京 210013；2.南京大学 环境学院，江苏 南京 210046）

原有排污费征收制度在处理新时期环境问题时已面临诸多挑战。南京市2015年4月实施了新的排污费调标政策，对其评估结果显示新排污费征收标准对促进南京市工业经济发展以及环境保护都有积极作用，但在征收范围、自动监控数据应用水平、公众感知及收费基础力量建设等方面仍存在不足。结合排污费征收过程中出现的常见问题，以南京市排污费调标政策实施为例，从调整排污费征收范围、加强在线数据监测及应用、排污费改税等7个方面对完善排污费征管提出了对策建议。

排污费；调标；问题；对策

排污收费制度是我国环境保护的一项基本制度。探索和实践表明，排污费在我国环境管理过程中发挥了基础性作用，它对于促进污染治理、筹集污染治理资金、发展环境保护事业，起到了十分重要的作用。2003年排污费制度改革，实现了环境管理手段从命令控制向经济手段控制的重大变革。但随着社会的不断发展，排污费管理体制中的问题不断显现，原有排污费制度已不能解决新时期的环境问题，不再适应市场经济的需要，经济杠杆的作用不再突出，企业守法成本高，违法成本低的现象再次出现，现有排污费标准及制度面临严峻挑战［1-3］。本研究将结合南京市排污费调标政策评估，通过对排污费征收过程中的问题梳理，对完善排污费征收及环境管理方面提出对策建议。

1 排污费征收问题分析

排污费实施过程中存在较多问题，主要体现在以下几个方面：

1.1 征收标准偏低

我国排污费收费标准整体偏低，排污费征收所得并不能有效弥补污染治理成本。相关文献表明［4］，我国排污费征收标准仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%。对南京市污染物治理成本调研表明［5］，未调标前，南京市排污费征收标准远低于南京市各企业治理污染物的成本。

1.2 征收制度不规范

一是排污收费制度未考虑地域、经济发展、环境容量的影响，考虑因素单一［4］。排污收费若不能与区域发展差别相关联，不利于当地环境的可持续发展，也不利于引导当地产业结构的合理布局。二是考核公正性不足。排污收费制度中，考核具有不可替代的作用，而实际稽查工作却很难做到考核的公正性，导致规范性缺失。三是机制不完整，处罚力度不足。我国整体上实行的还是单项的超标排污收费制度。排污收费和超标加倍收费并行制度无疑是一种“帕累托改进”［6］。

1.3 征收范围不全面

放射性物质、垃圾、汽车尾气等污染物仍然没有排污费征收标准，这些污染物的排放也会带来严重的环境问题。对这些排污行为不征收排污费，违背了“污染者付费原则”，使排污收费政策存在无法干预的“真空”，不能全面发挥排污收费的经济杠杆作用。

1.4 征收力度、额度不够

一是不按规定标准和污染物实际排放量征收，而是采取定额征收或协商征收的方式，征缴不规范，少征、漏征问题突出。二是违规设置排污费“收缴过渡户”，造成排污费收入上交不及时。三是地方保护主义盛行，行政干预严重。部分生产企业通过当地行政领导对环保部门进行干预，“协商收费”和“人情收费”现象时有发生。四是征收力度不够。少数收费人员法律法规意识较差，业务素质较低，对排污收费征收不按标准执行，走形式，严重影响了排污费的足额征收。

1.5 环境监测能力不足

一是监测手段较为落后［7］。监测手段不到位，同时在线监测设备普及率不高，无法对所有排污口进行及时、准确的监测。二是环境监测基础能力建设不足。一些地区环境监测能力不能与区域环境管理相匹配，排污收费缺乏大量数据依据。三是排污费征收人员队伍建设相对滞后。排污收费为被动收费，过程繁琐，需要大量专业人员投入来对现场监察、监测、申报、核定，收费人员数量不足，给排污费征收带来很大难度。

1.6 排污费使用不规范

排污费在实际使用中，被挤占、挪用、截留现象时有发生［4］。主要表现在：一来政府工作不透明，对所征收排污费用途不公开，一些环保部门以自身建设为由悄然挤占污染源治理资金，列支人员经费、办公费等；二来部分地方财政困难，政府预算保障不足，导致排污费被挤占挪用；再者，地方政府在财政理念上未能脱离行政干预，使得排污费部分承担了原本财政预算应支出的费用。

为此，国家发改委、财政部、环保部于2014年9月联合下发了《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》的文件，要求各地于2015年6月底前完成对有关污染物排污费征收标准的调整工作，以更严厉的态度对待环境污染排放。南京市排污费征收标准调整工作走在全国前列，于2014年年底完成了对全市污染物治理成本的调研工作，并在此基础上出台了《南京市排污费征收标准调整方案》，此方案于2015年4月1日正式实施。排污费征收标准上调会影响到企业的排污成本，从而影响企业的生产成本，并对区域经济发展、环境质量带来一定的影响，对此本课题组以2015年4～10月数据为基准，对全市各行业企业进行了不完全统计，对数据进行了分析评估。

2 南京市排污费调标评估

南京市2015年4～10月排污费调标评估研究涵盖了南京市大型企业11家，中型企业26家，小型企业48家；并对化工、电力、钢铁、水泥和废水处理五类企业进行了数据分析［8］（因涉及企业信息，文中企业名称均用字母代替）。

2.1 对工业经济的影响

评估结果表明，实施新的排污费征收标准提高了南京市各类排污企业的整体排污成本，但对不同规模、不同行业企业的影响程度不一样。数据显示，2015年4～10月份，南京市大型企业的生产总成本比2014年同期增长17.07%，而中、小型企业则分别减少了39.22%和4.75%。在单项成本中，大、中、小型3种企业排污成本分别比2014年同期增长14.87%、35.51%和18.31%，但在治污成本方面，前两者分别增长32.04%和22.34%，后者则下降1.71%。这显示出对大型企业而言，排污成本在生产成本中的比重较小，新标准实施对它们的影响相对较小，而对于排污量较大的企业，排污成本会随着新标准的实施而上升，给经营带来一定的压力。

不同行业类型中，以化工类企业为例，南京市大、中、小型化工企业的生产总成本分别比2014年同期下降4.84%、5.21%、7.0%；单项成本中，就排污成本、治污成本而言，大型化工企业分别比2014年同期增长33.4%和6.12%，中型化工企业分别增长8.08%和2.89%，而小型化工企业排污成本增长了16.93%，治污成本则下降了14.06%。这表明小型化工企业在治污资金投入上缺乏大、中型化工企业的优势，在治污成本投入较少的情况下，排污成本会相应增加。

究其原因，大型化工企业多为国企，经营规范，在污染治理上的投入较多，在排污费征收标准调整前，这些大型化工企业已经可以做到达标排放，对这一类企业而言，新标准实施带来的排污费上交总额上升幅度不大，对生产经营影响也相对较少。中、小型化工企业经营规范性较差，在环保方面投入相对较少，生产工艺相对落后，单位产值所消耗的物料、能源、水、电等相对较多，单位产值排污量也较大，所以实施新排污费征收标准对这些企业的影响较大。整体而言，排污成本在整个生产成本中的比重相对较低，对南京市工业的整体发展影响相对较小，真正因实施新的排污费征收标准而出现亏损、破产的企业，主要是技术落后，属于落后淘汰产业；或市场上产品处于过剩的企业。实施新的排污费征收标准，促进落后、过剩的产能“关停并转”，有利于南京市的产业结构升级，减少污染物排放，从而改善南京市的环境质量。

2.2 对环保工作的影响

2.2.1 环境质量明显改善

数据显示，2015年4～10月份污染企业SO2和NOx排污量分别比去年同期下降59%和41%。同期，南京市建成区空气质量优良率68.9%，同比2014年（55.7%）上升13.2个百分点。同时，南京市监测的124个水环境功能区断面（点）中，80个断面水质达到功能类别标准，达标率64.5%，同比上升1.6个百分点。

2.2.2 企业治污积极性明显提高

一是企业污染治理设施投入的积极性提高。如O企业和P企业电力机组脱硫脱硝工程建设；H企业1#～4#锅炉脱硝改造工程；5#、6#锅炉脱硫、脱硝改造工程基本完成等；二是积极推进污染物减排工作。J企业超低排放改造已进入招投标阶段；E和F企业针对VOCs进行收集焚烧或通过活性炭吸收吸附，减少排放等；三是企业加强现有污染治理设施运行管理，确保稳定发挥减排效益。

2.2.3 调结构的功效初步显现

统计数据显示，钢铁企业排污费征收额占企业利润的46%。G企业年度亏损8.4亿元，排污费需缴纳441万元；E企业亏损1 700万元，需缴纳排污费18万元。在排污费征收标准调整政策引导下，这些高污染、低效益的企业已逐渐调整产业结构。

2.2.4 自动监控应用水平提高

排污费征收标准调整后，自动监控设施监控污染物排放量已占污染物排放总量的70%以上。自动监控数据应用于排污费征收，有力地促进了企业自动监控系统建设，促使环境管理部门监管手段的革新，强化了对企业环境行为的监管，实现了对企业排污的全天候、精细化监控。

2.2.5 排污费征收量大幅度提高

2015年4～10月，南京市排污费征收额为1.7亿元，比2014年同期（0.85亿元）征收额度增加1倍。排污费的增加可以给全市环境污染整治提供充足的资金，给环保系统的自身能力建设提供资源保障。

3 实施新排污费征收标准后仍存在的问题

3.1 排污费的征收范围不全面，降低了对特征污染物的管理力度

目前我国排污收费项目为44项，但征收范围仍不够全面，放射性物质、非甲烷总烃、汽车尾气等污染物仍然没有排污费征收标准，从某种程度上降低了环保部门对这些特征污染物的管理力度，而特征污染物的排放带来了很大的环境污染问题。

3.2 自动监控数据应用于排污费征收尚有不足

目前自动监控尚存在基础建设不规范，自动监控所有权与数据使用存在矛盾，自动监控设施现场端管理不到位，计量检定与有效性审核力量不足等问题，导致目前部分自动监控数据与其他方法核算出的排污数据存在一定的偏差，不能完全满足排污费征收工作的需要。

3.3 排污费收费与排污权交易群众理解不够

目前南京市排污费征收标准调整与排污权有偿使用两项改革同时进行，部分企业及群众对有关政策认识存在误解，认为两者重复收费，这对排污费征收标准调整及排污权交易落实有一定阻力。

3.4 收费基础力量薄弱

环保部门负责排污申报登记、核定以及排污费征收的专业工作人员严重不足，这使排污数据审核、排污费及时全面征收处于被动地位。数据处理缓慢及数据审核繁重一定程度上影响了企业缴纳排污费的积极性。

4 完善排污收费对策建议

4.1 动态、全面调整排污费征收标准，促进企业治污减排

结合实际情况，在充分考虑不同行业污染排放量、行业产品供求弹性的情况下，除调整主要污染物排污费征收标准外，适当调整其他污染物排污费征收标准［9］。鼓励重点污染防治区域及经济发达地区，按高于一般标准调整排污费征收标准，充分发挥价格杠杆作用，促进治污减排和环境保护［10］。

4.2 加强污染物在线监测，提高在线数据使用率及排污费收缴率

加强对企业排放污染物种类、数量的监测，切实提高在线数据在排污费征收中的使用率及排污费收缴率。一是加大环保计量监测装置技术、设备投入，强化监测技术手段，严格自动监控数据在排污费中的应用，并逐步扩大应用范围。二是从严管理排放污染物种类多、无组织排放且难以在线监控的企业，按物料衡算和监督性监测数据核定排污费。三是大力推广政府从第三方购买专业服务，以第三方作监测数据的兜底保障，确保监控数据真实、准确。

4.3 进一步提高排污监督管理力度

一是加强排污申报登记管理。严格确保排污单位排污信息准确性。二是加强环保监察队伍能力建设［11］。通过增加相关收费工作人员数量，提高专业素质，强化内部腐败查处，增强基础装备建设，建立政府、财政预算管理部门及污染企业等多方协调合作机制，强化稽查考核等方式，加强能力建设。三是认真执行差别化排污收费政策，落实超标排污加倍收费及处罚政策。四是打破地方保护主义。政府监督部门要适时介入对排污费征收管理工作，督促地方政府不得用行政干预手段随意减征、缓征排污费。

4.4 加强环境执法检查，主动接受社会监督

各地物价、财政和环保等部门，按各自职责，加强对环境执法检查和排污费征收情况的检查，严厉打击偷排偷放、不正常使用污染防治设施的违法行为；坚决查处未按规定或逾期未交排污费的行为，及时向社会公布，提高透明度。建立热线电话、网络举报等平台，畅通公众表达渠道。

4.5 进一步规范排污费收支管理

排污费管理，财政及环保部门应严格执行收支两条线规定，征收的排污费全额上缴各级国库，不得坐支。进一步完善排污费使用管理办法，严格排污费使用程序，保证专款专用。同时，加大对重点企业排污技术改造的支持力度，对环保信誉好的企业优先考虑使用排污费，提高排污费使用效率。

4.6 做好政策出台的宣传解释工作

排污费标准调整后，应深入缴费单位，做好政策的宣传、解释工作，同时督促排污单位加大减排治污力度。认真做好策划工作，强化全社会污染者付费意识、环境损害补偿意识和环境保护意识，正确引导社会舆论［12］。

4.7 逐步实行排污费改税

排污费征收具有较强的有偿性和自愿性，是一种行政收费，一定程度上具备了税收的性质［13］。逐步施行排污费改税，强化收费法律效力，明确收费主体，会更加有效发挥价格杠杆优势，促进企业治污减排，为环境保护和污染治理发挥积极作用。

［1］李业东，李业春，隋雪萍.当前我国排污费征收工作中存在的问题及对策研究［J］.建筑与发展，2009（9）：195-198.

［2］余江，王萍，蔡俊雄.现行排污收费制度特点及若干问题探析［J］.环境科学与技术，2005，28（5）：60-62.

［3］刘忠庆，李淑英.排污费征管中存在的问题、原因及对策［J］.地方财政研究，2009（11）：73-75.

［4］李杰，杨文选.我国排污收费制度的缺陷及对策探析［J］.中国物价，2009（10）：34-37.

［5］王勇，王庆九，吴勇.污染物治理成本测算方法及排污费征收标准调整方案研究——以南京市排污费征收标准调整为例［J］.环境科技，2016，28（3）：72-75.

［6］张衔春，王旭.生态城市下排污收费制度的探究［J］.经济师，2010（1）：112-113.

［7］石荣.我国排污收费制度存在的问题及对策［J］.山西省政法管理干部学院学报，2008，21（3）：27-29.

［8］杨峰，王庆九，陈鸣，等.南京市排污费调标政策评估研究［J］.污染防治与技术，2016（8）：15-18.

［9］邹元龙，赖长浩，梁文艳，等.排污费改革几个相关问题的思考［J］.环境保护，2003（10）：7-8，19.

［10］王超锋.激励约束机制在我国排污收费领域的应用探究［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（2）：3-5，76.

［11］陈旸.排污费征收管理中存在的问题及对策［J］.资源节约与环保，2014（11）：104.

［12］苏德贤.基层征收排污费存在的问题和对策［J］.中国环境管理，2002（2）：38-39.

［13］刘术永.论我国排污费改税的必要性［J］.法制与社会，2010（2）：274-275.

（编辑：周利海）

Implementation and Improvement of Pollutant Discharge Fee's Adjustment Policy——Based on The Evaluation Example of Nanjing

Yang Feng1，Wang Qingjiu1，Xie Yisong1，Cai Cheng2
（1.Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210013，China；2.School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China）

The original system of pollutant discharge fee is facing with many challenges in dealing with nowadays environmental problems.New policy on pollutant discharge fees'standard adjustment in Nanjing has been implemented in April 2015，of which the evaluation results indicated that，the new collection standard of pollutant discharge fee plays an important role in improving the industrial economy development and environment protection of Nanjing，however，in terms of collection range，application level of automatic monitoring data，public perception，as well as infrastructure strength construction，it exists insufficient.In order to improve the collection and management of pollutant discharge fee，countermeasures and suggestions from seven aspects were put forward，which were considered with the common problems and taking Nanjing as an example，such as adjusting collection range，enhancing online data monitoring and application，changing fee totax of pollutant discharge，and so on.

pollutant discharge fee，standard adjustment，problem，countermeasures

X322

A

1008-813X（2016）05-0003-05

2016-08-06

2015年度南京市环保科研课题《南京市排污费调标政策评估研究》（201504）

杨峰（1983-），男，湖北襄阳人，毕业于南京农业大学环境工程专业，博士，工程师，主要从事大气污染防治、环境规划及环境污染等方面的研究工作。

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.05.01