新时期人民信访制度的异化与回应

2016-03-15黄辉程夏静曹胜亮

湖北行政学院学报 2016年5期

关键词：异化基层制度

黄辉，程夏静，曹胜亮

（1.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001；2.武汉工程大学法商学院，湖北武汉430073）

新时期人民信访制度的异化与回应

黄辉1，程夏静2，曹胜亮2

（1.郑州大学公共管理学院，河南郑州450001；2.武汉工程大学法商学院，湖北武汉430073）

人民信访制度是一项以政治权力为依托的制度。新时期，人民信访制度的异化表现为信访活动中信访主体的异化，包括上访者、接访者与信访关系的异化；还表现为信访活动中权责关系的异化。究其原因，国家对社会的异化是人民信访制度产生异化的根本原因，中国传统文化的影响是其发生异化的重要原因，并且社会制度的不健全也为其营造了空间。在面对人民信访种种异化现象时，我们首先要认识到信访制度建立本身就是一种异化，而且在历史长河中，异化是人类社会中存在的正常现象，采取有效对策克服异化本身就是对异化最好的回应。

人民信访制度；类本质；异化；谋利型上访

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.006

异化是一个以人为核心的概念，是我们分析社会关系变化、把握社会发展方向的重要方法。所谓异化即是：“某物通过自己的活动而与曾属于它的他物相分离，以至于这个他物成为自足的并与本来拥有它的某物相对立的一种状态。”［1］（P35）简单来说，异化表现为客体对主体的背离甚至是对立。马克思认为：“钱是人异化出来的人的劳动和存在的本质；这个外在本质却统治了人，人却向它膜拜。”［2］（P448）这里“钱”体现出的就是社会关系，表明了私有财产的产生。私有财产的诞生催生出了人类社会的异化现象，异化在私有制社会中的各个阶段普遍存在。在恩格斯看来国家本身就是社会异化的产物，恩格斯对国家的起源有着精彩的论述，他认为，国家是“一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内；这种从社会中产生但又居于社会之上并日益同社会相异化的力量，就是国家”［3］（P170）。国家并没有实实在在的具体形态，其存在的形式通过政府所制定的各种法规、政策及所确立的制度来呈现。这些法规、政策和制度即是国家作为一种凌驾于社会之上的力量的现实表现，体现出的是社会关系。国家及政府所确立的制度和制定的政策、法规在运行过程中所表现出的种种不适应，本身就是一种对人自身发展的背离和对立，在本质上它作为生产关系体现的是国家和社会对人本质的异化。用异化的思想来分析作为一定社会关系体现的人民信访制度，有利于我们对人民信访的实践现状有一个更为清晰的认识，并为人民信访制度的发展提供有益的思路。

一、信访活动中信访主体的异化

马克思主义的“异化”概念首先指向的是人的劳动异化，正是人的劳动异化，才造成了人所处社会中社会关系的异化。事实上“各种异化都是劳动分化、私有制、私域所造成的人异化在不同方面、不同领域的展现，他们同出一源”［4］（P86），因而分析人民信访的异化首先应当对人在这一过程中的异化有个清晰的认知。信访活动中的信访主体笼统地包括上访诉求者和信访接待者（为了行文方便以下将简称为上访人和接访人）。这两者的行为异化是造成信访活动整体异化的根本原因。

（一）上访人在信访活动中的异化

因为只有有了上访人这一信访事件的发起者发出信访的诉求，人民信访制度的各个机构和程序才会正式启动，各种社会关系的变化才会由此产生，最终在实践中造成信访功能的异化。而上访人上访目的的变化是造成信访人在信访活动中异化的根本原因。如果从制度的宏观方面来看，上访人在信访活动中的异化主要表现在信访过程中上访人的信访目的由对政府提出批评建议向通过请求政府以达到“求决”的目的转变，使人民信访制度背离了制度设计之初原本反对“官僚主义”、对政府进行监督的职能，而使信访机构由一个信息收集机构异化成为了一个化解“求决”诉求的机构。在这一过程中，信访机构本身因不堪重负而陷入无效率状态，以至于饱受指责。对纠纷进行“决断”的诉求实质上是放弃了自己对国家提出批评建议的权利，这一过程中事实上信访人的信访目的已经走向了信访人政治权利的对立面，信访活动也因此发生了异化。而“谋利型上访”的出现，是上访人在信访活动中发生异化的最主要体现。当上访人将信访作为一种谋取利益的手段时，信访人就已经完全背离了上访的初衷，而上访目的也由积极的政治参与转向了将信访作为谋利的手段，进而它使上访人的信访权利受到了严重损失，这实际上也是信访的一种异化。

（二）接访人在信访工作中的职能异化

与上访人的行为、目的异化相对应，接访人在信访工作中同样存在异化现象，突出表现在接访人在工作中所承担的职能异化。在人民信访制度设计者的心中，人民信访应当是一片和谐的景象：人民有序的政治参与对国家建设建言献策，信访机关的工作人员热情接待，对人民反映的问题详细记录，并积极将问题转交给相关部门。然而在实践中，由于上访人的种种异化，使得接访人在信访工作中的职能发生转变，由以对来访的接待和来信进行处理，转变为防止信访事件变成“越级”上访，并对上访人进行“围追堵截”。同时，由于在信访工作中，经常面临需要先把上访人“弄回来”、“稳住别乱跑”的情况，所以接访人的职能也悄悄变成了劝说和说服。由于在这一过程中工作始终以“稳住”为目的，难免使接访人背离人民信访制度所确立的原有职能，将“空许愿”、“威逼利诱”等手段纳入日常工作中，造成接访人的职能不断扩大和背离原本的职责。如此并不利于信访问题的最终解决，相反会造成各种“重访”、“积访”现象重复出现。接访人越来越背离原本的职责，使信访活动在这种异化当中产生恶性循环，造成信访活动的无序。

（三）信访活动中信访关系的异化

上访人的异化和接访人的异化必然造成信访关系的整体异化，因而在人民信访制度的现实运行中，异化现象更多地表现为信访关系的异化：一是接访人和上访人之间的关系异化；二是上访人之间的关系异化。

首先，上访人和接访人的异化表现在其关系已经由人民信访制度设立之初的温和友善状态，转变成了对立甚至是剑拔弩张的状态。这是由于在人民信访发展的过程中，信访双方都产生了新的利益而造成的。也即是说在人民信访发展的过程中二者的社会关系和社会利益的变化造成了信访关系的异化，当双方利益发生冲突时，双方都会采取一些对立甚至是过激的行为来维护自身利益的最大化。这使得在现实生活中出现了被不断“妖魔化”的信访人和接访人的形象。各种无序上访和暴力截访现象层出不穷，严重破坏了信访关系的和谐。

其次，上访人之间的关系也存在着异化现象。社会中一些人的行为总是能对另外一些具有相同诉求的人的行为产生一种示范效应，在心理学上被称为共情心理，所谓“共情（empathy）是指个体面对（或想象）一个或多个个体情绪情景时，首先产生与他人情绪情感的共享，而后在认识到自我与他人有区别的前提下，对其总体状况进行认知评估，从而产生的一种伴有相应行为的情绪情感反应，且主体将这种情绪情感和行为指向客体的心理过程”［5］（P420）。共情心理的存在造成上访人之间产生一种攀比的思维模式，一个上访者的问题得以解决，其解决问题的方式和过程会在上访群体中迅速蔓延，比如缠访、闹访、哭诉、威胁越级上访等非正常的上访手段被其他上访者推崇和运用，一些本应具有良好示范作用的信访解决案例，却因此成了信访无序化的推手，造成人民信访正常的运行受到严重伤害，这不仅不利于信访问题正常、有效的解决，并且将使信访不信法的心理进一步蔓延，最终导致司法权威受到极大削弱，造成人民信访在非正常的情况下恶性循环。

二、信访活动中权责关系的异化

人民信访制度最初是中国共产党为建立国家政权的合法化、反对社会中业已出现的“官僚主义”现象，以及化解政权建设中所遇到的各种棘手矛盾而设立的。在建立之初信访制度确实起到了动员群众参与国家政权建设的作用。但是，随着人民信访制度在实践中的异化，群众参与人民信访制度的目的与领导者的期望的偏离，以及人民信访在实践过程中与制度设计者本意的偏离，都使党和政府感到了前所未有的压力，并使中央信访机构不堪重负。为了缓解中央政府的压力和满足基层社会治理的需要，人民信访制度开始了由中央向基层的机构布局和制度建设。

（一）权利的单向性造成信访权责异化

当人民信访制度完成了在国家体系中的布局之后，一些新的和详细的规定随之被制定出来，其中就包括归口管理和属地管理制度，同时为了使信访的矛盾不致向中央过于集中，于是在各级党委和政府的相关规定上都在归口管理和属地管理的基础上制定了明确的、针对基层政府的“一票否决”制和越级上访“责任倒查”制，以确保信访活动所反映的各种纠纷以及信访过程中所产生的各种矛盾化解在基层政府，于是在基层政府就有了类似“小事不出村，大事不出镇（乡）”的种种要求和口号。这在事实上使中央信访机关的职能发生了变化，中央信访机关彻底从化解信访纠纷中解脱出来，其职能由一个“收集民意”的机关变为了一个将各地来访群众所反映的问题直接打包转交给所谓的“属地政府”的转办机构。尽管在《信访条例》中规定了信访机构的五项基本权利：分级归口权、交办权、查处权、裁决权、检查权［6］（P89-90）。但是这些权力都缺乏具体有效的制约因素，使其在运行中偏离建立的最初目的。例如在分级归口权这一权力中，由于缺乏对于分级归口这一事实的具体认定方法和办理机构的申诉途径，事实上这是一种只能单向行使的权力，而非可以互相制约的权利。而在改革不断深入的今天，大多数纠纷都是多重矛盾纠葛混合的产物，在一起纠纷中可能牵涉的部门达数个之多。众多上访人所反映的问题都是在基层难以解决或解决后未能达到上访人的期望而造成的重访和越级访。并且由于所反映的问题复杂且涉及行政管理权之外，有些可以走法律渠道，甚至一些必须走法律渠道的矛盾纠纷也因社会维稳的需要，而被不分“青红皂白”地一律推给属地政府，并常常对属地政府行使上级信访机关所特有的检查权进行强制推动。在实践中这在一定程度上鼓励了基层政府以行政权力干涉正常的司法程序，使一些本可以通过法律渠道顺利解决的问题，被拉回到老百姓习惯的“找青天”干涉事件解决的怪圈当中来。由于“一票否决”压力的存在，基层政府有可能为了对上访人进行稳控而采取一些“息事宁人”的让步措施，造成纠纷解决的方式及依据并不符合相关法律规定，让政府陷入事实上的违法境地，以及背负干涉司法公正的质疑。而中央信访机关和上级政府却可以“置身事外”，继续以“青天”的形象开展着自身的转交工作。“青天”是遥远的，但是“青天”却是美好而没有缺点的，不管是不是所谓的距离产生美，但在上访群众的心目中确实普遍存在着：“中央是恩人，省里是亲人，县里是恶人，乡里是仇人”的印象；以及“中央的政策是好的，只是下边的人把经念歪了”的认知。

（二）对信访现实的认知偏差造成信访权责异化

前国家信访总局周占顺局长在接受采访时提到：当前群众上访所反映的问题80%都是基层应该解决和可以解决的。而基层的实际情况是大多数信访工作人员认为长期上访和越级上访的老上访户所反映的问题大多数都是基层政府无法解决的。当笔者在基层信访办进行调研时提到国家信访局80%的说法时，一位有着多年信访工作经验的老同志直截了当地说：“这个数倒回来还差不多。”中央政府和地方政府在认知上的偏差事实上反映了中央和地方在权责分配上出现了问题，这直接导致权责分配在某些情况下产生异化，造成信访工作的现实困境。20世纪以来国家进行的税费改革和实施的乡镇综合配套改革，已促使乡镇基层政府的职能发生了重大转变。“国家试图通过税费改革和乡镇综合配套改革这一集权化的改革削弱乡村基层政权的权力，让基层政权成为只提供服务而没有权力的服务型政府，成为贯彻落实中央政策的传声筒”［7］（P77）。这种转变意味着国家基层社会治理理念的转变意味着基层政府从管理到服务、从人治到法治的转变。然而基层政府近乎“声嘶力竭”的服务呐喊，吸引不了庞大的上访人群对“青天”手中权力的追逐和信赖。繁琐而难以理解的法律也远没有“政府的人”一句话更为可靠。中央政府期望基层从管理型政府向服务型政府转变，因而不断地取消各种行政管理权，然而在实践中基层政府却面临着更多社会问题，在百姓对基层政府的诉求中更多的也是“求决”性质的。基层政府在缺乏解决问题的权力上和面对上级政府不断加码的“维稳”要求时，无论于公于私都不得不将自身所具备的，在百姓心中无所不能的权力和权威运用到极致，使人民信访在官方渠道之外多了一些无奈的运行的“潜规则”。同时也由于百姓看透了上级政府对基层政府的约束和问责，才使得在现实图景中出现了不断“缠”、“闹”、“威胁”的现象，因为他们知道基层政府是害怕上级政府问责的。无论在信访中出现纠纷的原因何在，在某种程度上接访人的处境都是弱势的，而其合法权利却无人关注。究其原因，这是人民信访制度中各主体权责异化的产物。也正是这种异化才使基层政府深陷在信访与维稳的困境当中，这也是实践对人民信访发展完善的现实要求。

三、人民信访制度产生异化的原因分析

人民信访活动在本质上反映的是其所处时期的社会关系，而人民信访制度的建立本是为了规范信访活动使其更为符合人自身及社会发展的需要。由于制度往往是建立在人过往的经验之上，因而很难完全满足人自身发展的新需要。人民信访制度的异化是指在其运行和实践过程中发生的违背制度设立的初衷，造成人民信访制度功能和实际运行的偏差，对人民信访制度造成消极影响乃至使其陷入困境的现象。造成人民信访制度异化的原因有很多，主要可归纳如下：一是国家对社会的异化；二是传统文化的影响；三是社会制度体系不健全。

（一）国家对社会的异化是人民信访制度产生异化的根本原因

人民信访制度是一项以政治权力为依托的制度，其发生异化的首要原因应是国家权力对社会的异化。由上文可知，国家本身是对社会异化的产物，是凌驾于社会之上的力量，其存在是为了将冲突保持在“秩序”的范围之内。作为国家存在外化的各种制度就构成了国家的“秩序”。当国家与由人的交往活动而构成的社会越来越异化的时候，依据国家秩序所建立起来的各种制度也自然表现出了对社会的异化。“因为人的本质是人的真正的社会联系，所以人在积极实现自己本质的过程中创造、生产人的社会联系、社会本质，而社会本质不是一种同单个人相对立的抽象的一般的力量，而是每个人的本质，是他自己的活动、他自己的生活、他自己的享受、他自己的财富”［8］（P24）。当劳动背离人的本质成为私有制形成的重要支撑时，社会关系就成为了对人本质异化的产物，并且越来越影响到人的发展，走向了人自由发展和交往的对立面。这种社会关系对人的真正社会联系的异化是产生国家的根本原因，国家的形态也正是这种社会关系的体现。围绕国家建立起来的各种制度也正是这种异化的产物。具体到人民信访制度上，正是由于人民信访制度对人民的信访需求及制度建立初衷的背离和异化，才造成了人民信访制度在现实中所面临的种种困境。

（二）中国传统文化的影响是人民信访制度发生异化的重要原因

尽管人民信访制度根植于中国古代信访文化的沃土之中，并且在其发展和完善的过程中不断受到传统文化的滋养，但是传统文化中消极滞后的一面极易与当前社会产生不适应，从而也对人民信访制度产生负面影响，它正是使人民信访在其运行和发展过程中发生异化的重要原因。人民信访制度创立的最直接原因是通过一种直接的、广泛的政治参与实现对官僚主义现象出现的遏制。但在现实运行中，百姓心中期望的仍然是通过官僚手中不受约束的权力对自己进行救助，甚至是解决自己某些不合理的诉求。如果从人民信访现实运行的情况来看，根深蒂固地根植于每位上访者内心深处的“清官情结”，仍然是百姓在纠纷中选择信访渠道解决问题的最重要原因。这种“清官情结”虽然在某种意义上扩大了信访的受众群体，也在某些情况下提高了人民信访解决问题的能力，但是从另一个方面来看，这使得官僚主义在人民信访中以新的形式得以滋生，此外，传统观念中的“无讼”观念也使得人们避开法律渠道而采取人民信访的方式，这使得古代社会中“拦轿喊冤”、“找青天”的情形以新的方式存活于现代社会中，这是人民信访在实际实践中的异化表现。马克思认为，“人自身异化了以及这个异化的人的社会是一幅描绘他的现实的社会联系，描绘他真正的类生活的讽刺画”［8］（P24）。因而信访在实践中所表现出的种种无序状态，恰恰是信访活动及信访制度作为人的类本质对人本质的异化。

（三）社会制度不健全为人民信访制度的异化营造了空间

社会制度不健全为人民信访制度营造了空间。一个行之有效的、成熟的制度应当是一个可以自足的体系，在具有一项具有“法”的性质的制度中尤其应当如此。然而人民信访制度本身却不是一项可以自足的体系。在其设立之初并没有具体赋予其解决问题的权力，然而现实的情况却要直面在人民信访制度运行过程中出现的大量以“求决”为目的的信访诉求。在处理这些以“求决”为目的的诉求过程中，由于信访部门并没有实际的解纷机构，因而信访部门相当一部分案件是通过领导批示来解决的，而这往往只是解燃眉之急的“堵洞”措施，并非是解决问题的长效机制。更为重要的是这种“堵洞”措施在大多数时期是一种“捂盖子”的行为，一旦“捂不住”的时候，又没有补救措施，只能采取进一步的“捂盖子”和“踢皮球”措施，使信访异化为一个推卸责任的工具。另外，由于总体上缺乏权利救济制度，使得人民信访不得不在以满足百姓“青天”情结的潜意识下，承担起大多数本不属于人民信访制度的权利救济责任。这一情况将使人民信访制度进一步依附于行政权力，造成人民信访制度异化为权力专制的促成机制。

四、对人民信访异化现象的回应

异化现象是人类发展过程中的一种正常现象，表现的是一定历史时期的社会状态。异化现象既给我们带来了与人自身本质背离所带来的困扰，同时也为我们指明了矫正这种背离的方向。

（一）信访制度建立本身就是一种异化

正如有些学者所论述的那样：“异化是一种社会关系，是一种历史的、社会的整个状态。在这种状态里，人之间的关系作为物之间的关系表达出来，通过人的物质活动和精神活动创造出来的产品、社会关系、制度和意识形态，作为异己的、统治人的力量同人相对立。”［9］（P60）就人民信访制度来看，在运行过程中发生的种种的异化现象，也是其运行和发展的一个正常阶段，是人民信访制度在运行过程中带来的信访群体之间的社会关系的异化。从制度经济学的角度来看，由于信息悖论的存在，人不可能掌握到事物发展的所有信息和资源，因而人在社会生活中都无法对事物整个的发展过程作出完全准确的研读和判断。因而在人类的发展和交往过程中，因人的交往需要所形成的种种社会制度是人之间的关系作为物之间的关系的现实呈现。然而在制度建立之初人所处的社会关系与制度建立之后所面对的社会关系是存在极大不同的。而信息悖论的存在使人很难预见到这种不同，因而有可能造成人的精神活动创造出来的制度会作为异己的、统治人的力量同人相对立，这就造成了制度的异化。人民信访制度所产生的异化也大致如此形成。

（二）异化是历史发展的主要因素之一

马克思认为，异化是人类历史发展的主要因素之一，并在《德意志意识形态》一文中深刻指出：“社会活动的这种固定化，我们本身的产物聚合成为一种统治我们的，不受我们控制的、与我们愿望背道而驰的并抹杀我们的打算的物质力量，这是过去历史发展的主要因素之一。”［10］（P37）这种“统治我们的，不受我们控制的、与我们愿望背道而驰的”物质力量，正是人类发展历史上的异化现象。尽管异化对人类自身发展的历史有着阻碍的一面，然而人的活动总是具有能动性的，正是这种异化的存在使人在社会实践的过程中受到各种阻碍，与此同时，人本身的交往和互动又对所处的现实社会不断地发挥着能动作用，才使得人类社会有了新的发展。这种能动性的发挥将对人在社会交往中所创立的制度出现的偏差进行修正，从而对异化现象进行一定的遏制。这种遏制既是人类自身发展和进步的一种形式，也是人类在发展过程中的一种新的异化形式，人类的进步就是在这种不断异化的过程中取得进步的。人民信访制度的不断发展和完善，就是这一过程具体到人民信访制度中的体现。

（三）以异化克服异化推动制度发展

事实上，只要人类社会仍存在着私域，人的交往仍在背离人交往的本质，那么异化就是一个不断演进克服异化的过程。“在马克思看来，人类历史就是人越来越发展的历史，同时又是越来越异化的历史。马克思的社会主义意味着从异化中解放出来，人复归为他本身，人的自我实现”［11］（P184）。可见，各种异化的存在，既是人们自身发展的需要，也是人对自身类本质的不断扬弃。从某种意义上讲，异化的产生与克服是一个不断循环的过程。在一项长期存在并不断发挥出自身特殊作用的制度面前，我们应当看到其不断完善的过程与其在实践中表现出的种种不适是相对应的和循环的。针对其在实践中所表现出的种种不适应，我们需要制定有效对策以推动其完善和发展。

［1］西方哲学英汉对照词典［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］论犹太人问题［A］.马克思恩格斯全集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1956.

［3］家庭、私有制和国家的起源［A］.马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［4］詹瑜璞.权利异化论［M］.北京：知识产权出版社，2009.

［5］俞国良.社会心理学前沿［M］.北京：北京师范大学出版社，2010.

［6］中国行政管理学会信访分会.信访学概论［M］.北京：中国方正出版社，2005.

［7］田先红.治理基层中国——桥镇信访博弈叙事［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.

［8］詹姆斯·穆勒〈政治经济学原理〉一书摘要［A］.马克思恩格斯全集：第42卷［M］.北京：人民出版社，1979.

［9］［东德］G.克劳斯，M.布尔，燕宏远.“何谓异化”［J］.哲学译丛，1979，（2）.

［10］德意志意识形态［A］.马克思恩格斯全集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1960.

［11］［德］埃·弗洛姆.马克思论人［M］.陈世夫，等.西安：陕西人民出版社，1991.

（责任编辑张娅）