协商民主在基层治理中的实践探索——基于安吉县“政协委员工作室”的个案研究

刘艳云

(湖州市社会主义学院，浙江　湖州　313004)

协商民主在基层治理中的实践探索

——基于安吉县“政协委员工作室”的个案研究

刘艳云

(湖州市社会主义学院，浙江湖州313004)

[摘要]本课题立足于我国社会转型的背景，结合当前基层治理面临的困境和基层民主政治发展现状，选取了具有典型意义的安吉县政协委员工作室作为基层协商式治理个案，分析其模式的运行机制及其制度绩效，同时在实证研究的基础上探讨在协商式治理模式中基层民主政治发展的内在逻辑和路径。

[关键词]协商治理协商民主政协委员工作室安吉县

改革开放三十多年来，伴随着经济的高速发展，社会结构也在发生着深刻的转型，一场社会治理变革在基层社会悄然兴起。这场变革的一个重要特点就是将民主协商嵌入基层社会治理中，形成了协商式治理的新机制。这不但有效破解了基层治理的诸多难题，而且还给基层民主政治发展注入了生机和活力。本研究选取浙江省安吉县“政协委员工作室”作为基层治理变革的研究个案，主要基于以下缘由：一是随着城镇化进程的加快推进和县域经济的发展，社会问题和矛盾也随之增加，安吉县作为最基层的城市街道办事处和农村的乡镇，除党政机构齐全外，还设有人大主席团，唯独政协缺少能够将工作延伸到基层的履职平台和工作载体，这一问题，导致该县政协委员和政协工作在履职中出现了悬空运转状态；二是由于该地方政府与市场、社会组织的职能定位不明确，导致在基层社会治理中政府职权存在“越位”或“缺位”现象。“政协委员工作室”的产生和顺利运行，能有效改善上述两大问题，既为该县政协基层工作提供了落脚点，又能充分发挥政协本身的参政议政和民主监督作用，对规范乡镇政府、社会组织的运转起到促进作用。

一、安吉县“政协委员工作室”的运行机制

安吉县政协于2009年建立了首个通民情、解民意的窗口——“政协委员工作室”。作为政协履职的一个重要措施，“政协委员工作室”反映了一种新的工作运行机制，我们可以从其权责配置与运作流程两个方面进行分析。

(一)制度性要素：即政协委员工作室的权限与职责在政协履职工作中的结构配置

1、关于政协委员工作室的定位。在定位上，委员工作室既不是职能部门，更不是法律部门、信访部门，而是站在客观公正的角度监督政府、反映社情民意的机构。因此，在责任主体设置上，政协委员工作室不是县政协的下派组织，而是政协委员以更好地履职为民为目标，在县政协的支持和引导下，自愿申办、自主运作的履职平台，是在县政协的有限指导下独立运作的机构，其正常运转或效能高低主要依赖政协委员的主体能动作用。

2、关于人选标准要求。承办政协委员工作室的委员必须具备较高的社会知名度和群众威信，需要具有一定的专业理论知识和群众工作经验，对国家、地方的方针政策有基本的理解，熟悉当地的经济社会发展情况。同时，开办委员工作室是一项纯粹的义务劳动，没有任何物质报酬，需要长期坚持，这对委员吃苦耐劳、无私奉献的精神和工作热情，提出了很高要求。

3、关于工作室的运作规范。一是制定了《委员工作室管理办法》。建立委员工作室，可以由政协委员个人申报，也可以由民主党派、界别、委组集体申报，申报程序包括提出书面申请、实地考察调研、制定工作方案、主席会议决定、报纸电视公布、正式挂牌成立等环节。县政协成立委员工作室领导小组，由县政协秘书长任组长，负责统筹协调；县政协各专委会和办公室负责人为成员，负责具体协调落实；县政协办公室具体负责委员工作室正常运转的后勤保障工作，工作场地由办公室、提案委和所在乡镇协调落实；县政协提案委具体负责委员工作室的业务指导；委员工作室要按照《政协章程》的有关规定及自身职责的具体要求开展工作。二是明确了《政协委员工作室工作职责》。定期接待群众来访，收集、登记、整理社情民意；不定期召开群众代表座谈会，听取意见和建议；对群众反映强烈和普遍关心的重难点和热点问题进行深入调查研究，以提案、信息、调研报告等形式向政府及有关部门提出意见和建议，并及时进行反馈；协调和督促有关部门落实解决群众反映的问题。三是完善了《政协委员工作室工作制度》。实行定期接待制度，每周不少于半天，倾听民声，了解民情，反映民意，关注民生；走访群众制度，将平时走访和重点走访相结合；登记存档制度，认真做好来访、来信、来电的登记及相关材料的整档工作，如实反映群众的意见建议；结果反馈制度，及时向当事人反馈办理结果；总结汇报制度，政协委员工作室工作开展情况年终以书面形式向县政协汇报。

4、关于支持保障措施。安吉县政协努力从各方面给予委员工作室大力支持和合理指导。如争取当地乡镇(社区)领导支持，帮助委员工作室协调办公场所，承担工作室办公用品购置、电话通讯等费用，并协助工作室逐步制定完善工作规程和管理制度，等等。尽可能完备的保障措施，为委员工作室活动的顺利开展努力扫清障碍。

(二)过程性要素：即政协委员工作室的运作流程

1、收集信息。民意信息的收集主要来自以下三个方面：一是面询接待。每周按规定时间在工作室接待来访群众，通过面对面的座谈，掌握来访群众的意见和诉求，并做好详细记录。二是视察调研。根据本地区一段时期内经济发展、民生保障、社会管理创新等方面的发展形势和客观要求，开展有计划、有目标的视察调研活动，并通过访谈乡镇中共党委政府相关领导和村“两委”干部以及走访普通党员、群众相结合的方式，对掌握的相关问题深入求证，系统梳理。三是会议收集。通过参加所在乡镇举行的中共党代会、人代会、议政会、基层恳谈会等会议，把握地区发展大势，了解掌握当地经济社会发展特别是民生各领域的相关信息，并加以记录整理。

2、传递民意。对收集到的信息根据涉及领域、受理时效和办理部门的级别等进行分类梳理，并形成意见建议进行报送：涉及到县级层面或需要协调乡镇和相关部门共同办理的，形成《政协委员工作室社情民意专报》报县政协，由县政协以《安吉政协信息(社情民意)》的形式报县委、县政府主要领导和分管领导处理；片区乡镇本级可解决的问题，形成《政协委员工作室建议书》，直接提交乡镇党委、政府相关领导解决；涉及本地民政、教育、人力社保等部门的具体民生问题，以相关片区的政协工作地区联络委的名义，向相关部门提交材料。

3、督办反馈。凡由县政协上报给县领导的政协委员工作室的社情民意信息，均以《信息专报》红头报送，设“领导批示”栏，并抄送全体政协领导以及材料所涉乡镇、部门。其中获县领导批示的，由县督查办统一转相关部门办理答复，未获批示的，由县政协办公室以《社情民意信息转办》形式直接送相关部门办理答复。直报乡镇和部门的信息，由政协工作地区联络委存档并定期了解意见建议的办理情况，及时向政协委员工作室通报。对于涉及片区乡镇经济、民生发展等重要问题的意见建议，由县政协牵头组织乡镇和相关部门召开议政会进行研究和推进，会议邀请政协委员参加，并形成《会议纪要》，对相关意见建议的办理情况，定期向政协委员工作室通报。

二、安吉县“政协委员工作室”的运行绩效分析

(一)实践价值

1、民意的表达与聚合，有助于提高民主决策的质量。安吉县“政协委员工作室”发展和完善过程中，着力解决的一个问题就是加强政府与社会的互动并最大限度地保证公民参与的客观性、公平性与意见表达的准确性，即解决互动的内容、方式、程度、幅度等问题。首先，经由协商的决策过程能够包容所有受决策影响的利益主体，他们平等地参与决策讨论，即使有分歧，但是公平正义、公共利益的诉求也会对所有人施予同等的考虑。其次，公共协商能够改善民主决策的结果。讨论和协商有助于更好地理解社会成员的利益，以及社会的共同特性与个人利益的关联度。再次，协商民主能够通过讨论、审议等过程赋予决策合法性。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。”[1](P32)也就是说，对于协商参与者来说，决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，经由这种过程的决策结果在政治上是正当的。

2、多中心治理的探索，有助于促进政治共同体的形成。政协委员工作室的设立是当前基层治理运行机制的一种变革，它是为实现善治社会所作出的积极探索，它可以为地方社会诉求提供“减压阀”，对社会舆论压力具有一定的化解作用，使群众在表达意见时实现了“有地方说话，说了有人听，有事能解决，有人来评判”。在这个协商互动过程中，基层政府逐渐从直接管制的角色中退出，传统的“单向管理模式”所引发的社会摩擦能得到缓解，这既能够使政府行为获得更多群众的理解和支持，又能够体现民意在公共事务治理中的重要价值和作用。由此可见，协商式治理是实现善治，构建健康民主政治的重要途径。协商过程和程序能够包容存在差异的群体，通过公开对话、交流和协商，各种阶层、文化团体之间能够加深理解，从而有助于政治共同体的形成。

3、有效的民主监督方式，有助于制约行政权力的膨胀。协商民主强调的是运用公共理性进行对话和讨论，而民主监督的政治基础是公民权利的力量聚集，在这当中公民享有必要的政治权利和政治手段是核心。政协委员工作室一定意义上就是将群众的个体力量聚合起来，通过制度化建制，形成对政府的有效制约和监督。随着“政协委员工作室”相关职责制度的落实，其民主监督功能一定程度上亦能得以落实，也一定程度上畅通了“国家—社会”结构体系下公民政治参与的渠道，能有效控制行政权力的膨胀。

(二)客观局限

1、其绩效受政府主导的压力型体制的影响。现阶段，基层压力型体制对协商式治理模式的影响作用无疑最重。当前，许多地方政府往往把经济赶超作为首要任务，为此，他们必须通过种种手段争取政策的优惠和资金、物质的支持。而这些往往都通过任务分解等方式将目标压置于乡镇政府来完成。在此压力下，普通乡镇政府为了完成上级目标要求，必然不愿接受过多意见建议或其它主体的参与，因此，他们大多对公民参与的态度是消极甚至抵触的。尽管政协委员工作室在运行中提高了地方政府的反应能力，但由于缺乏对政府的制约作用，其社会参与的积极性逐渐下降。在调研中，M镇的某委员指出，工作室成立之初，老百姓很积极，也确实反映并解决了一些实际问题，但是后来发现很多问题因种种原因不好解决甚至难以解决，这严重影响着委员们的工作积极性。

2、政协委员履职效能存在差异性。一方面，部分政协委员虽然是行业精英，但因为缺乏甚至没有群众基础，其履职效果相对较弱。从调研情况来看，有行政职务的委员履职效能优于普通群众委员，加上委员本身素质能力强弱的影响，造成普通委员履职环境弱化，有时只是被动应付工作室活动，难以提出有较高价值的意见和建议。另一方面，某些政府部门对委员工作室反映的问题办理敷衍应付，责任心不强：有的当面承诺很好，事后不抓落实；有的因涉及部门多，结果被相互推诿，得不到办理，等等。部分委员也反映：“经常我们提上去的意见，去追踪的时候，他们都很客气，但就是不采纳、不处理，所以导致老百姓会觉得提上去的意见没有用，觉得‘政协委员工作室’作用不是很大。”

3、协商主体自身因素的制约。协商式治理的核心是公民间的理性商谈和沟通互动，因此，参与者的交往能力对于协商式治理模式的质量有着较大影响。公民参与的有效性除满足一定的物质条件外，参与主体自身能力也是一个重要影响因素，这些能力主要包括：(1)沟通能力。公民参与政策过程实际上是政府与公民之间通过彼此对话、讨论、相互学习等方式进行的互动，因此，掌握沟通技巧，提升沟通水平是公民参与有效性的保障。(2)理解能力。公民能否充分理解政策过程和政策决策的方式，理解公共问题解决的公共利益取向，理解参与者的期望受政府资源有限的制约等，是公民能否理智参与政策过程的前提。(3)学习能力。公民的参与能力可以通过教育和参与实践来不断提升，这就需要公民具备学习能力。[2]从政协委员工作室的协商式治理模式实践来看，老百姓一方面由于长期受传统臣民文化的影响，另一方面又相对缺少参与协商的实践机会，因此参与协商的能力较为欠缺，一定程度上影响了协商式治理模式功能的发挥。

三、结论

由于社会自治能力的不足和政府职能的强势影响，使得当前基层协商式治理表现为一种“内向型协商”，即政府对社会诉求具有较好的反应能力，但社会对政府决策的制约能力还不够。一方面，通过“政协委员工作室”这类工作机制，确实搭建了政府与社会的协商渠道，社会诉求在一定程度上对政府行为构成影响；另一方面，政府依然掌握政策执行的主动权，对于有能力解决的问题，会与社会沟通并积极回应，但对于难以解决或无能力解决的问题，则会进行选择性处理或者将之搁置。因此，既要进一步推进基层协商式治理程度，还需要建立健全相应的配套机制，如绩效评估机制、跨域协作机制等。可以说，当前基层协商式治理的探索实践还只是解决一系列具体问题，还不具备典型意义上的协商民主要素，还有很大的改革和深化空间，需要进一步积累有利于改革的社会因素，积极培育协商民主文化，形成公民参与协商治理的良好氛围。

参考文献：

[1]Jorge M. Valadez ， Deliberative Democracy ， Political Legitimacy ，and Self-Determination in Multicultural [M].USA Westview Press ，2000.

[2]李庆钧：公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2007,(01).

责任编辑：胡小燕

[收稿日期]2016-01-08

[基金项目]本文系浙江省社会主义学院课题“基层协商式治理的运行机制及其制度绩效研究——基于安吉县‘政协委员工作室’的案例分析”(XT201516)的研究成果。

[中图分类号]D621

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)02-0041-04

[作者简介]刘艳云(1985—)，女，浙江湖州人，湖州市社会主义学院办公室副主任，校刊编辑部主任，讲师。