农村基层治理：现状、困境与对策——以湖北省H市为例

彭群燕

(武汉商学院 商贸系， 湖北 武汉 430000)



农村基层治理：现状、困境与对策
——以湖北省H市为例

彭群燕

(武汉商学院 商贸系， 湖北 武汉 430000)

乡镇是我国最基层的行政单位，作为最基层行政单位的直接管理对象——农村，在社会治理过程中扮演着十分重要而突出的地位，社会治理的好坏与否，关键在农村。当前，农村治理还处于自发性，村民自治是我国农村治理的基本现状。农村基层治理的放任性、地域性、复杂性等特点一直是困扰着农村的治理，通过对湖北省H市的社会调查来探讨中国农村基层治理的对策，以求从提高村民的综合素质，使农民个体价值取向顺应社会主体价值观相适应、理顺乡镇与农村间的关系、制定《村民自治法》等方面来实现农村基层治理的和谐与稳定。

农村基层治理；治理困境；治理对策；农民心态

农村作为社会治理的最基层，在社会治理过程中扮演着十分重要而突出的地位，社会治理的好坏与否，关键在农村。随着中央“三农”政策的出台，农村基层治理成了热点话题。按照国家农民宏观政策的转型，农村基层政府应该从以行政吸取为主要特征的“管治型”治理转向为新农村建设的“服务型”治理。然而，我国农村基层治理远远滞后于中央新政策转型的要求且存在不少问题。通过以湖北省H市为例来阐述农村基层治理的现状，分析我国农村基层治理的困境，对于完善我国农村基层治理的策略，实现农村社会和谐与稳定有着重要意义。

一、 农村基层治理的现状

村民自治是一项基本的政治制度。在我国农村基层治理过程中，村民直接选举出村长对本村进行治理，村长不具有行政级别，乡镇一级政府部门无权干涉村长的选举。随着我国经济的发展和农业税费的取消，乡镇政府对农村的制约减弱，农村的基层治理出现了新的变化，根据学者吴理财的概括，我国农村基层治理表现出控制、掠夺式治理和放任应付式治理。[1]为了真实了解和掌握我国农村基层治理的现状，笔者选取了湖北省H市农村基层治理作为研究对象。

(一)农村基层治理的现状

1．控制、掠夺式治理。控制、掠夺式治理是指基层管理者对与自身利益密切相关的工作非常重视，为了达到目标和有效控制，与地方强势力结盟成利益共同体来进行社会管理的过程。[2]村长的任命往往是当地有威望或经济实力较好的人士担当，村长在对本村进行管理的过程中多以自身利益或与自身密切相关人的利益为中心，进行控制式治理。如管理者对于考核自身业绩一票否决的工作任务，往往保持着超乎寻常的行动能力，为了达到目标，不惜采取掠夺的方式对基层公务进行治理。

控制、掠夺式治理在我农村治理历史中延续多年，带有浓厚的封建意识。 由于控制、掠夺式治理具有强制性，与基础民主相悖，致使农村社会的基层治理矛盾愈加激烈，随着农民权益意识的提高和法治社会建设的加强，农村控制、掠夺式治理变得愈加的隐蔽化或淡化，在某种程度上向着放任、应付式治理发展。

2．放任、应付式治理。放任、应付式治理是指基层管理者对那些见效周期长、与己不利或吃力不讨好的“为农服务”事项，采取无为的态度去处理或者大搞形式主义，应付了事。基层管理者出于对自身利益的考虑和农民权益意识的提高，在进行农村基层管理过程中采取放任、应付式治理，让农民自觉的参与农村治理，分担治理风险，一旦事情治理失败，管理者就有推卸责任的借口。譬如农村社区卫生环境服务、社区文化服务、伦理道德建设等事项，由于见效周期长，基层管理者往往管理力度不够或者大搞形式主义草草了事。

农村实行村民自治制度，但村民自治绝非放任、应付式治理。村民自治是为了更好的落实农民当家做主的主人翁地位，调动农民生产建设的积极性。当前，由于我国农民总体上综合素质不高和农村经济条件有限等原因，农村无法完全的实施自治，需要政府加以有效的引导，才能使农村的治理变得更加的科学有效。非放任、应付式治理实质上是对农村基层治理不负责的表现，这不仅不利于农村资源的合理配置，更会导致农村的无组织性和散漫性。

(二)基于湖北省H市农村基层治理现状的社会调查

结合农民基层治理的表现，为了真实了解和掌握我国农村基层治理的现状，笔者偕同课题组成员对湖北省H市10个村476名农民(包括村干部)进行了有关农村基层治理的实地问卷调查。调查主要涉及农民的文化程度、收入来源、农民对权益认知情况、农民参与农村治理情况、农民对当前农村治理的满意度、农民的社会诉求等问题。总共发放问卷512份，回收问卷476份，有效问卷472份，本文所引用数据均来自本次调查数据汇总所得。

1. 当前农民的文化程度、年收入情况及主要的收入来源

表1 当前农民的文化程度

学历小学及以下初中高中大学及以上比例27%46%18%9%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

表2 当前农民的年净收入情况

收入10000元以下10000-20000元(含)20000-50000元(含)50000以上比例275%47%33%25%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

表3 当前农民的主要收入来源

收入来源农产品变卖外出务工投资收入其它比例27%67%15%45%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

通过对农民的文化程度、年收入情况和主要收入来源调查发现：当前农民的文化程度有所提高，但年收入水平较低，年收入在20000元(含)以下的农民占74.5%；年收入在20000-50000元(含)的只有33%，年收入在50000元以上的仅有2.5%，较大部分农民的生活依旧贫苦。从农民的主要收入来源看，农民沿袭传统的小农经济生产被打破，日常的收入以变卖农产品的农民仅27%；越来越多的农民选择在外务工来增加家庭收入，67%的家庭主要收入靠外出务工；农民的投资意识淡薄，以投资收入作为家庭的主要经济来源的仅有1.5%，以其他收入(如：零时工)作为主要经济来源的占4.5%。

2.当前农民权益受损认知

表4 当前农民权益受损认知[3]

权益受损方面农资质量土地权益知情权农民负担政府对农民维权态度其它比例181%281%153%82%126%177%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

通过对当前农民权益受损认知情况调查发现：我国农民权益受损主要体现在土地权益、农资质量、知情权三方面，其中农资质量和土地权益的受损最为严重，分别占18.1%和28.1%，这充分说明土地依然是农民物质和经济来源的根本。[3]随着我国城镇化进程的加快，农村土地被征用的现象变得愈加的普遍，由于当前土地征用制度的不完善和农民自身的弱势，农民权益受损情况时有发生。农民的知情权受损则主要由地域偏僻和宣传不到位等原因造成。农业税取消后，农民的负担依旧繁重，主要体现在医保和子女教育方面。在农民维权上，12.6%的农民将权益受损归于政府对自身维权态度。17.7%的农民认为在政治和社会福利等方面自身权益受损。

3.农民参与农村治理情况

表5 农民参与农村治理情况

参与农村治理民主选举民主决策民主管理民主监督比例56%18%17%73%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

农民主要是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四种途径来参与农村治理，在对湖北省H市10个村庄的调查统计发现：农民主动参与农村治理的情形较少且主要体现在民主监督上，占73%；民主选举也是农民主要参与农村治理的方式，占56%；民主决策和民主管理分别占18%和17%，农民普遍认为在农村治理过程中没有什么决策权，更没有管理权，自己只是被治理的对象。

4.当前农民对农村治理的满意度

表6 当前农民对农村治理的满意度

农村治理满意度非常满意满意不满意非常不满意比例24%38%25%13%

资料来源：湖北省H市10个村庄调查统计(2015)。

通过对湖北省H市10个村庄调查统计发现：当前农民对农村治理的满意度较高，62%的被调查对象对当前农村治理感到满意或非常满意，这主要是得益于当前农村的国家政策和对农村建设的支持投入加强，使农村的环境有了较大的改观，农民普遍受益。25%的农民不满意当前的农村治理状态，认为农村治理还存在很多不好的方面，如农民的参与度或话语权不高等。13%的农民非常不满意当前的农村治理，这主要表现在对村干部的不作为、贪污和公权私用的现象及农民的公权力受损。

5.当前农民的社会期望

图1 当前农民的社会期望[4]

通过对农民的社会期望调查发现:提高家庭收入是农民首要的社会期望，占93%；为提升自身在市场上的竞争力，36%的农民期望获得免费的职业技能培训；48%的农民渴望获得较多的业余劳动机会，实现经济增收；78%的农民渴望获得同城里人同等的社会保障，使其病有所医，老有所养；子女的教育问题一直困扰着农民父母，41%的农民期待子女的教育权益得到保障；37%的农民希望社会和政府在其权益受损时提供必要的法律援助，使其合法权益得到正当的维护。

二、农村基层治理的困境

农村基层治理的现状暴露出了农村基层治理的困境，作为农村基层治理的主体——村民，对当前的农村基层治理表现出诸多不满。随着城镇化建设的加快，农民大量外出务工，参与基层治理积极性弱化。虽然家庭收入有所提高，生活水平有所改善，但对农资质量、土地权益、知情权、农民负担等方面的权益甚感担忧，农村基层治理的困境主要表现在以下几个方面：

(一)农村社区自组织治理能力不足

农村社区自组织治理能力不足是当前农村基层治理困难的根本原因。农村社区自组织治理是指在党派组织领导下，不需要农村社区外部力量的强制性干预，为顺应社区居民合理需求，农村社区自行建立完备的信息传输与反馈系统，使农村社区充满秩序与活力，实现各种资源的优化配置与高效利用，达到社区和谐。[5]在农村社区治理过程中，村民主要是通过行使知情权、选举权、决策权、监督权、罢免权等方式参与治理。然而，村民自身综合素质不高，信息传输动力不足和农民参与基层治理热情不高，致使农村社区治理困难重重。

农村社区自组织治理的不足主要表现在以下几个方面：一是村民自身能力有限，难以担当自治重任；二是农村社区自组织缺乏稳定的关系，自组织的变动带来群体间利益的调整，难以治理；三是外出务工成为农村家庭的主要收入来源，大量的青壮年村民的外出致使农村出现空巢，留下的老年儿童缺乏参与农村社区治理的积极性；四是经济人属性使村民选择利己的方式，由于个体利益的不同，农村治理变得复杂而困难等。

(二)政府部门的自利性

农村赋税的取消，客观上弱化了政府部门对农村的制约，但政府部门作为一个实体机构，有其自身的利益，受“经济人”特质的影响，政府部门在做出公共决策的过程中，并不能保证每一项决策都代表全社会的利益。在农村基层建设治理过程中，政府部门的自利性凸显，这主要表现在政府部门对农村建设的干预方面，如在能较快或较好的展现政府政绩的农村建设项目上，加大政策资金的扶持力度；在较慢或较难反映政绩的农村建设项目上，政策扶持资金往往较少。正如布坎南所说“政府组织个人的自利性和政府职能的自利性，使政府出现了变异和失灵的现象”。[6]

农村基层治理与政府部门利益息息相关，政府部门的治理理念深深影响着农村的基层治理方式，政府组织个人的自利性和政府职能的自利性使得农村基层治理领导者在农村治理过程中偏向政府的利益，这严重影响农村基层治理的合理性，使得农民利益得不到有效保障，导致农民对当前农村治理缺失信心，必然会给农村治理带来阻力。

(三)乡镇与农村间的管理关系混乱

乡镇与农村间的管理关系混乱，是农村基层治理困难的客观原因。[7]在我国，最基层的政府组织是乡镇，农村是实行的是村民自治制度。按照我国的行政体制，农村应当享有高度的自治，村民有权决定村长的选任和农村的发展，但由于我国农村村民管理意识不强，管理能力有限，不得不依靠政府的力量进行干预。另一方面，乡镇机关有管理社会的职能，对于本乡镇管理区域的农村有管理的权力和义务。村民自治制度规定了农村的管理制度，乡镇政府也不能随意逾越，但在现实中，乡镇与农村间管理关系的博弈，造成乡镇管理的“缺位”和“越位”现象势必会带来农村基层管理的困惑。

乡镇对农村管理权限的模糊和农村自身管理的迷失，造成了当前的农村表面上管理严明，实质上管理松散的现象。在村民遇到苦难时，寻求帮助的往往是直接面向县级或更高一级政府，他们缺乏管理的层级观念，认为越级求助，越有利于事情的快速解决。然而，这种越级意识无疑加大了农村基层的管理难度。

(四)农村基层治理缺乏相应法律支持

农村基层治理缺乏相应法律支持是农村基层管理困难的主观原因。[8]长期以来，支撑农村基层治理的法律文件除了《宪法》外，很难找到其它与之对应的法律。在相应法律缺乏下，农村基层治理没有具体的衡量标准，变得具有动摇性。农村基层治理的法治化进程明显滞后，重实体、轻程序的现象严重，许多程序的规定过于简单，只要事情能快速较好的解决，村民在治理过程中很少会关注其程序的合法性，这使得农村基层治理时有违规违法现象的发生，也会引起部分村民的不满。如：农村选举快捷，但大多村民很难有效的行使知情权、选举权、监督权和对腐败干部的罢免权等，致使村民基层民主流于形式，居多权利得不到有效保障，参与农村基层治理的积极性不高。

由于农村基层治理缺乏相应法律，在农村建设过程中，村民的权益时有侵害，这一方面影响了领导者的权威和政府公信力；另一方面加大了村民与政府的对抗性，影响社会和谐。如：在城镇化过程中，农民土地大量丧失，在缺乏相应法律支持下，农民的权益难以有效保护，在农民权益受损情况下，农民和管理者对立状态严重，这极大的增加了农村基层治理的难度。

三、农村基层治理的对策

农村基层治理的现状反映了当前农村基层治理存在自组织治理能力不足、政府部门的自利性、乡镇与农村间的管理关系混乱、缺乏相应法律支持等诸多瓶颈，解决好农村基层治理问题，既要着眼农村自身，又要“跳出农村”，从宏观方面谋求解决策略。

(一)提高村民综合素质，构建微观农村社区自组织治理机制

自组织治理机制的构建以自组织成员为核心，农村社区自组织的主体是村民，村民自身素质的高低决定了农村社区自组织治理能力的强弱。[9]为此，解决好农村基层治理，提高村民的综合素质是关键。提高村民的综合素质，构建微观农村社区自组织治理机制，既要注重村民自身的条件和特点，又要考虑村民的生活环境。在我国，农村人口占总人口数量的70%，村民文化素质普遍偏低，法治意识淡薄，人情化严重等，这大大阻碍了农村基层治理的正常化，提高村民综合素质，可以从以下几个方面做起：首先，启动教育下基层计划，为农村建立一批农民大学或农民学习班，引导和鼓励村民加强科学文化知识的学习。其次，充分运用网络技术，实现网络村村通工程，加大对农村的信息传播和交流，让村民更快捷的了解时事政策。最后，提高农民辨别事件的能力和法律意识，引导农民个人价值观适应社会主流价值观的发展。

构建微观农村社区自组织治理机制是实现农村基层治理的基础。农村基层治理以社区为单位，农村社区自组织治理机制影响着农村基层治理的发展。构建微观农村社区自组织治理机制需要注意以下几个点：首先，充分发展农村社区民主，保障村民的民主权利，只有村民的民主权利得到有效保障，才有可能达到自治。其次，农村社区组织制度应遵循自由无障碍原则。所谓自由无障碍原则是指农民在参与基层自治过程中，不能人为的设置较多的规则和法律来影响民众的参与。最后，注重农村社区信息化建设，加大农村社区之间、农村社区与村民个体间的信息交流，实现农村社区间的有机互动。

(二)构建服务型基层政府，加强对农村治理的引导

构建服务性基层政府，加强对农村治理的引导是现实农村基层治理良性发展的有效途径。政府部门与农村基层自治有着密切的联系，政府部门的自利性严重影响着农村基层治理的效率。[10]随着社会的进步和发展，构建服务型政府成为当前政府改革的主流，作为农村基层治理最直接的领导管理单位——乡镇政府，理应适应时代发展的要求，提高自身的服务意识，加强对农村基层治理的引导。长期以来，由于受官本位思想的影响，乡镇政府在农村面前如同地方小皇帝，对农村治理干涉过多，农村的管理居多方面要受控于乡镇政府，这极大的违背了我国农村村民自治的初衷。转变基层政府的治理方式，以自身的实际行动来影响农村的治理，加强对农村治理提供服务和指导，这会极大的提高农村基层治理的效率。

服务型基层政府对农村治理的引导主要从以下几方面入手：一、思想引导。改变过去官僚思想，用服务型思想再造基层政府执政理念，使服务型执政理念逐渐深入到农村基层治理中，为农村基层治理带来便利。二、政治引导。由于我国的农村实行的村民自治制度，加强对农村的政治引导是核心，用现代网络科技对农村实施政治宣传，使农民个体价值取向适应社会价值取向的发展，有利于农村的社会稳定，为农村治理带来和谐的社会环境。三、行为引导。我国农村大多位于偏远地区，农村治理的方式较为传统，基层政府加强对农村治理的行为方式引导，有利于农村治理较快适应时代的发展需求，提高农村治理效率。

(三)推进政治体制改革，理顺乡镇政府与农村间的管理关系

推进政治体制改革，理顺乡镇与农村间的管理关系，既是促进农村基层治理顺利发展的要求，更是新农村建设的内在需要。[11]在当前农业人口占多数的情景下，加快政治体制改革，提高农民的政治地位，充分发挥农村基层民主，有利于农村村民自治政策的落实和农村社会的稳定。农村政治体制的改革关键是要在保障农民合法权益的前提下，改革不适应时代要求的旧体制，以促进农民增收，农村发展为导向。当前，由于大量农民外出务工，农民政治权利得不到有效保障，探索农民异地选举权利的改革，使农民在户籍地的权益得到有效的保障，是落实农村基层治理的客观要求。

乡镇政府与农村间的管理关系模糊不清，划分不明，导致政府在对农村治理过程中越位、缺位、错位的现场时有发生，这极大的影响了农村村民自治。理顺乡镇与农村间的管理关系，可以从以下几个方面着手：一是要建立合理有效的分权制度，进一步明确乡镇政府的管理权限和农村自治权限，使农村的基层治理落实到事情。二是要建立乡镇政府与农村间的协商机制，加强乡镇政府与农村基层治理间的交流与合作，让农村基层治理变得更加的科学和合理。三是要实行“问责制”，有权必有责，失责必追究。在乡镇政府与农村间的管理关系模糊时，以事情和责任为导向，谁负责或谁着手处理的事项，谁就对该事项的后果负责。四是要加强乡镇政府与农村间的相互监督。农村基层治理过程中的言行，应当受到广大人民群众和上级政府的监督，上级政府的言行也应当接受农村的监督。

(四)制定《农村基层治理法》，保障农民参与基层治理的权益

我国农村实行村民自治制度，村民在基层治理过程中占主导地位，农村基层治理的好坏与否，关键在村民。在农村基层治理过程中，由于相关法律的缺失，一直困扰着农村的基层治理，制定《农村基层治理法》，保障农民参与基层治理的权益，是实现农村基层治理有效进行的根本保障。[12]制定《农村基层治理法》，使村民在进行基层治理过程中有法可依，防止村民在基层治理过程中因没有具体的衡量标准而导致的不确定性。

《农村基层治理法》的制定应充分考虑当前农村基层治理的状况和农民的合法权益。一方面, 我们要在现有法律的基础上修改和补充，形成新的专门针对农村基层治理的法律。如根据农村实际运行中的问题, 修订现行的农村选举法和基层自治组织法, 进一步明确农村选举的程序和基层自治组织的制度安排。根据农村治理在基层民主建设中出现的突出问题, 明确农村诉讼的权利和程序, 将农村基层治理的违法行为纳入到行政诉讼的范畴,用法律规范农村基层治理行为和自治组织的建设。另一方面, 大量农民进城务工，农村留存的多为老人和儿童，进城务工农民的政治权利得不到有效保障。应当充分运用当前的网络科技，探索新的选举方式和监督方式，以法的形式确保进城务工农民能异地参入农村基层治理的权利，提高农民参与农村建设的积极性。如在农村基层治理过程中，以法的形式确保网络选举的程序和形式的有效性，定期开展网络选举和村民网络会议，为农民参加基层治理提供便利。

[1] 吴理财.应注意农村基层的选择性治理[N].学习时报,2009-01-12.

[2] 赵守飞.农村基层治理:问题、原因及对策[J].兰州学刊,2010(3).

[3] 汪金峰.新生代农民工对社会稳定影响研究[J].北京邮电大学学报(社会科学版),2014(4).

[4] 汪金峰. 新时期我国农民政治社会心态下权益维护研究[D].南充：西华师范大学,2015.

[5] 吴彤.自组织、被组织——一种管理方法研究[J].科学管理研究,1996(2).

[6] 张英洪.公共品短缺、规则松弛与农民负担反弹——湖南省山脚下村调查[J].调研世界,2009(7).

[7] 荣敬本, 崔之元.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[ M].北京:中央编译出版社, 1998:28.

[8] 陈荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014(3).

[9] 吴彤.自组织方法论研究[M].北京:清华大学出版社,2005:15.

[10] 张艳国.农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径[J].当代社会主义问题,2014(12).

[11] 刘安.协商共治：建构农村基层治理的制度性合作关系[J].南京师范大学学报(社会科学版),2011(3).

[12] 肖唐镖.乡村治理创新的动力、理念和空间分析[ J].国家行政学院学报, 2009(2).

(责任编辑：李潇雨)

Rural Grass Roots Governance: Current Situation, Difficulties and Countermeasures ——Taking H city of Hubei Province as an Example

PENG Qun-yan

(Department of Commerce and Trade, Wuhan Business School,Wuhan 430000, China)

the township is the most basic administrative unit in our country, as the basic administrative unit of direct management objects, rural areas, in the process of social governance, plays a very important role, and it is the key to the quality of social governance. At present, the rural governance is still spontaneous, the villager autonomy is the basic situation of rural governance in our country. Laissez faire, regional, regionalty and complexity of rural grass-roots governance plagued rural governance. Through the social investigation of H City, Hubei Province,have this paper discusses the Countermeasures of China rural grass-roots governance, in order to formulate the law of villager autonomy, straighten out between towns and rural areas, improve the villagers' comprehensive quality, make the value orientation of individual peasants conform to the social main body value on the adaptation of view to realize the harmony and stability of rural grass-roots governance.

rural grass-roots governance; Governance Dilemma; countermeasures; farmers' mentality

2016-09-29

国家创新创业计划项目“新时期我国农民政治社会心态下的权益维护研究”(项目编号：201410638015)。

彭群燕,女,武汉商学院商贸系人力资源管理师。

D638

A

1008-2603(2016)06-0043-07