探析我国农村污水处理领域的PPP模式

丁国民，郭仕捷，高炳巡

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)



探析我国农村污水处理领域的PPP模式

丁国民，郭仕捷，高炳巡

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

PPP(Public-Private-Partnership)是个发源于国外的表述，其内涵是公私合作，提供公共产品或服务的一种方式。目前，我国农村污水处理领域具有数千亿的市场潜力，行业价值巨大，且具有稳定的回报率和投资吸引力。此外，农村污水处理公益性特征突出，属准公共产品，具有适用PPP模式的天然优势。本文通过探析PPP契合中国国情的新内涵，然后进一步阐明我国农村污水处理的现状和困境，引出PPP模式在我国农村污水处理中的必要性和可行性，最后论述我国农村污水处理公私合作制度的构建。

污水处理；公私合作；制度构建；PPP模式

改革开放30多年以来，我国农村经济得到快速发展，但是由于企业污染下乡、农业污染严重、农村污水处理设施缺乏、村民污水防治意识薄弱等原因，造成目前我国很多农村水污染问题突出，不仅仅危害农村的绿色发展和经济的转型升级，且严重影响村民正常的生产生活。绿色发展的新时期，国家非常重视农村污水的防治工作并进行了积极的引导和探索，2015年国务院发布《水污染防治行动计划》，要求：“加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸”。2015年财政部、环保部联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，就如何扎实推进水污染防治领域PPP工作进行了规范性指引。可以说，PPP模式在农村污水处理领域的应用，对于提高农村污水处理产品与服务的供给质量、提升农村污水处理的能力与效率具有重要作用。相较于国家层面的大力推进和污水处理领域PPP模式的理论自信，地方政府和企业却行动迟缓，全国农村污水处理尚未有一例成功，我国农村污水处理领域PPP模式的推进任重而道远。

一、 PPP模式的论争

国际上对于PPP(Public-Private-Partnership)广泛采纳“公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系”的定义。[1]但是对于外国现有的“PPP”理论不能采取拿来主义，而应根据目前国内的经济发展水平、生态环境现状、政企关系等国情赋予其新的内涵。我国国有经济、集体经济、私营经济多种经济主体并存，因此对于Public-Private不能简单理解为公共部门和私营部门，而应该根据追求公共利益或追求经济利益的标准进行区分，公强调追求社会公益性而私强调追求经济利益。[2]而对于这三个“P”应该赋予其新的中国特色，对于Private，私人的，可以考虑替换Professional，意为“专业的”，并且可以理解为专业的机构。建议可以将中国版的 PPP(Public- Professional- Partnership)称为“政企合作”，既简洁直接，又富有中国特色，指的是将政府提供的公共产品或服务交由第三方专业机构来进行建设、运营、管理。[3]

政企合作(PPP)并无统一定式，在不同的政企合作项目中会因项目内容、项目特点、项目年限、项目地域、项目主体的不同而体现不同的形式。不过，虽然政企合作(PPP)没有统一的定式，仍然存在大致的框架，就是“通过专业的人做专业的事，实现效率提高、利益共享、公益实现的目标”。具体表现为政府将某些专业领域的产品和服务交由擅长经营该产品或服务的企业，从而使政府脱身于不擅长的具体事务，更专注于监督与规制，同时发挥企业的创新性和能动性，促进产品或服务的性价比的提升，从而实现社会公益的最大化。在农村污水处理领域具体表现为：一方面，政府通过引入社会资本，缓解了公共财政投资农村污水处理的压力；另一方面，政府可以根据企业的农村污水处理效果和数量进行评估后支付。不符合评估标准的，可以根据合同，要求企业承担违约责任，从而促进企业为了利润最大化按质按量完成项目。政府引入政企合作(PPP)模式取代政府投入资金设立国营企业建设和运营农村污水处理的传统模式，从而使得政府克服效率不高、专业知识匮乏、资金投入高的短板。也就是说，在政企合作(PPP)模式中，政府购买了企业污水处理的服务而非自己建设、运营农村污水处理厂。

在实施一个农村污水处理项目时，作为财政部门的政府引入PPP模式，与企业签订了污水处理的合同，在PPP模式下，约束双方行为的是合同条款而非行政权力。污水处理PPP模式更应被理解为是一种管理模式而非单纯的融资方式，着力于对污水处理的项目管理，融资仅仅是其中一部分。PPP项目管理成功与否的关键在于双方对合同的遵守程度。PPP模式中，政企双方的契约精神相当重要。[4]在英、澳等发达国家并不存在污水处理的PPP立法，污水处理PPP模式实施效果良好得益于政企双方对污水处理项目合同的遵守。我国农村污水处理领域PPP模式兴起不久，尚未进入正轨，且污水处理PPP项目通常年限长达数十年，在这过程中，更需要项目双方秉承平等、尚法、守信的契约精神，严格按照项目合同办事。

结合理论纷争，农村污水处理领域PPP模式具有以下特性：第一，农村在污水处理PPP模式中，政府与企业是一种合作伙伴关系，拥有在污水处理项目中以最低的成本实现最好污水处理效果的共同目标，政府的公益性目标和企业的利润目标在PPP项目中得以统一。第二，利益共享，风险共担，农村污水处理PPP模式实际上是一份合同，政府和企业的投资与回报应严格遵守合同规定，不得逃避风险，也不得侵占利益。[5]

二、 PPP模式在我国农村污水处理中的必要性

截止2015年底，我国乡村常住人口约6.0346亿人，分布在32683个乡镇、250多万个自然村中，每天产生污水3000多万吨。*根据中华人民共和国统计局统计数据整理而得。农村污水不仅排放量大，而且呈现以下几个特点：第一，农村污水面广且分散，村民分散居住的特点导致农村污水排放分散，难以集中；第二，农村污水来源广且成分复杂，农村污水不仅有厕所污水、厨房污水、生活洗涤污水等生活污水，且有农业生产污水、农村生产与服务污水等非生活污水，不同类别污水的排放量和主要污染物含量有很大不同；第三，农村污水排放量增长快，随着农村经济水平的发展和村民生活水平的提高以及生活方式的改变，农村污水的排放量也随之增加且增速变快；第四，农村污水处理率低，目前我国农村污水处理率不足10%，农村污水处理设施建设不完善，水平较低且现有设施运行率不高。[6]

造成我国农村污水处理率低的原因有很多，主要有以下几个方面：第一，资金短板，我国尚未出台全国性的农村污水处理财政拨款的办法和标准，农村污水处理的费用主要靠地方各级政府投入或者农村自筹，资金缺口较大且持续性差。此外，全球性经济危机导致我国经济特别是乡镇经济放缓，农村污水处理资金相对匮乏；第二，设施短板，由于农村污水分散且基础设施不完善，因此同样的污水处理设施建设在城市的成本较低且服务人群多，在资源有限的情况下，农村污水设施建设滞后；第三，人员短板，我国农村大多地处偏远、生活不便且村民收入较低、发展受限，造成农村地区缺乏专业的污水处理人员和设施管理维护人员，导致仅有的农村污水处理设施出现运行效率低下甚至闲置的情况；第四，模式短板，农村污水处理市场潜力巨大，但农村污水分散、来源广且成分复杂，且农村区域特征凸显，增加了农村污水处理的难度，传统的设备出售或工程承包的商业模式无法满足农村污水处理的现实需求。[7]

就目前而言，农村污水处理技术已经不是关键，关键的是选择合适的模式。政企合作(PPP)模式强调在农村水污染治理中引进企业，通过签订合同的方式授权企业参与农村水污染治理，承担农村水污染治理投资风险和收益，这有利于缓解政府的财政负担，使得农村水污染治理资金来源渠道多样化。同时，政府可以作为PPP项目的担保人为企业提供水污染处理项目的贷款担保，消除金融资本进入水污染领域的融资担保障碍，推动金融资本投入水污染事业。从经济学的角度上分析，企业是最富有效率的主体，在农村污水处理领域亦不例外。企业与政府相比拥有更丰富的项目管理经验和更高的农村水污染治理技术、装备设施和产业化水平。政企合作(PPP)模式下，企业部门充分参与农村污水处理：一方面，可以利用其管理和技术上的比较优势，降低农村污水的治理成本；另一方面，PPP模式要求政企部门在水污染项目达成一份从设计、开发、运营到管理、监督、评估全方位的项目书，从而使农村污水处理项目各个环节有机地结合在一起，进一步提高了农村污水处理的整体效率。[8]

近年来，随着生态环境保护的深入和民众环保意识的提升，政府在农村污水处理方面的成效不尽人意，处理效率低、成本高、管理模式僵化等常常为民众所诟病。而在政企合作PPP模式下，企业通过在农村污水处理项目中，引入市场竞争机制和先进的管理模式，可以使得政府部门在合作的过程中，反思传统模式的不足，促进政府转变职能，提高效率。此外，在PPP模式下，政府从污水处理服务的提供者变成了购买方和监督方，使得其从污水处理项目的运营事务中脱身出来，专注于水污染处理项目的监督和评估，提高了政府的工作活力。[9]

三、 PPP模式在我国农村污水处理中的可行性

政策环境鼓励适用PPP模式。2015年国务院发布《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)，是当前和今后很长一个段时期内全国水污染治理的行动指南。《水十条》行动计划提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升等等。此外国务院还专门出台了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，积极实施水污染防治行动计划，规范水污染防治领域PPP项目操作流程。《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》规定，2015年6月底前实现排污费至少翻倍征收。农村污水处理政企合作(PPP)模式对于提高水污染治理专业水平，提升污水处理的质量与效率具有重要意义，是解决水污染投资问题的有力手段。以上政策的出台，有力地推进了PPP模式在我国农村污水处理中的适用。

农村污水防治形式严峻，PPP模式市场广阔。相比较于农村土地污染、大气污染等治理，农村污水防治起步较早，但是成效不大。农村水污染问题严重，每年产生污水90多亿吨，但是广大农村地区的污水处理系统极不完善，或缺乏行政拨款、或缺失污水处理设施，农村污水防治形势依旧紧迫，农村污水处理已经成为目前中国最贵、最大的环境挑战。随着农村村民环保意识的增强和国家生态文明建设及绿色发展的部署，村民迫切要求农村生产生活环境和用水安全得到治理和改善。另外，2010年后，国家不断加大农村污水处理投资力度，特别是水十条的实施，预计可拉动GDP增长约5.7万亿元，未来五年将带动农村污水处理相关行业新增产值约5000亿元，农村污水处理领域的投资规模会越来越大，市场发展前景看好。农村水污染防治形势紧迫、村民对美好环境和水安全的迫切需求及农村污水处理行业的巨大产值，都为PPP模式在农村污水处理领域提供了广阔的市场。[10]

PPP革新水污染处理模式，降低了项目风险。在PPP模式下，企业作为农村污水处理服务的提供商，为了保证企业获得盈利，在签订项目合同前，一定会组织专业的PPP专家对该农村污水处理项目进行市场、风险、投资回报率、可行性等方面的分析，力求将污水处理PPP项目风险降到最低。另外在PPP模式下，政企双方通过合同规定风险分担，一般只要求企业承担经营风险，而政策风险、政治风险、经济风险等通常由政府承担，政企部门还会通过投保等方式对其他风险进行规避，PPP模式大大提高了农村污水处理项目的抗风险能力。另外，广阔的市场倒逼相关企业不断创新PPP模式，通过消除金融资本进入农村污水处理领域的障碍，创新农村污水处理权益捆绑模式，采取环境绩效合同等方式提高农村污水处理PPP项目的成功率。

四、 农村污水处理领域的政企合作(PPP)制度设计

农村污水处理领域的政企合作(PPP)制度的构建是一项系统性工程，它既需要明确污水处理领域应遵循的基本原则，也需要梳理我国农村污水处理领域政企合作的运作流程，并辅之以相应的配套措施。

(一) 农村污水处理领域政企合作制度的基本原则

根据国外农村污水处理领域政企合作的经验和教训，结合我国当前农村污水处理领域的现状，我国农村污水处理领域的政企合作制度构建应当遵循以下原则。

1.坚持依法实施原则

无规矩不成方圆，没有法律支撑的PPP模式好比无水之源，无木之本，法律是农村污水处理领域政府和社会资本合作的坚强保障，只有法律才可以有效规制政府的行为，保护企业在PPP模式中的合法权益。目前我国已经出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等专门规范，详细规定污水处理领域PPP 模式下，项目的运作模式和操作流程，为农村污水处理领域的政企合作制度提供了坚强的制度保障和操作指引。但是一分部署，九分落实，我国政府部门拥有绝对权力，很容易将意志强加于企业，政府要坚持依法办事，深入落实法律法规的规定，才能为PPP项目提供充分的保障。[11]

2.坚持社会公益与经济效益共赢原则

不论国内外，农村污水处理PPP项目都是带有公益性的项目，以获得社会公益为主。所以，农村污水处理领域PPP合作模式还是应该建立在长期稳定的基础上，对那些寻求暴利的企业说“不”。同时政府和社会要理解企业的经济效益目标，可以通过建立动态调整的收益共享机制或政府补贴机制，确保合作企业可以获得相对平和、长期稳定的投资回报，增强企业参与积极性。[12]

3.坚持差异性原则

农村水污染处理领域具有很强的差异性特征，因此在推广运用PPP模式中，要坚持差异性原则。在运用PPP模式时，主要以物有所值的存量项目为主，但是对经过充分论证的新建项目也要积极采纳；要坚持因地制宜，根据不同污水处理项目的特点，采取差异化的合作模式与推进策略；要重点突出，同时逐步推进，对于纳入国家污水处理重点项目的要差异化对待，给予专项资金支持，同时要逐步推进，多方位推广运用PPP模式。[13]

(二) 我国污水处理领域政企合作的运作流程

本部分主要通过对PPP项目的项目交易结构，项目投、融资结构及项目法律机构进行梳理，以期理清政企合作运作流程。*中国现代集团有限公司PPP事业部总经理： PPP操作流程与案例分析[R](演讲稿)，2015年3月于中国现代集团有限公司。

1.交易结构

(1)在农村污水处理PPP项目的交易结构中，政府通过授权，委托相关部门和农村污水处理PPP项目公司签订污水处理项目协议，将农村污水处理特许经营权授予项目公司。

(2)农村污水处理项目公司由投资方投资并建设，承担污水处理的运营维护，同时通过污水处理厂和管网为社会公众提供服务。

(3)社会公众支付污染处理费并经财政支付给政府授权机构，同时履行社会监督职能。

(4)政府授权机构根据权限范围代表政府履行服务监管职能，并根据考评验收结果支付农村污水处理费用给污水处理PPP项目公司。

2.投融资结构

(1)授权监管机构根据政府部门的授权监督项目公司，并代表政府购买污水处理服务，同时根据考核结果向财政部门申请支付污水处理服务费

(2)项目公司通过投资者的资金和银行贷款运营农村污水处理项目，出售农村污水处理服务，收取服务费供公司继续运营，并偿还贷款。

(3)投资者或投资联合体对项目公司承担连带保证责任。[14]

3.法律结构

(1)农村污水处理PPP项目的法律结构主要包括：《农村污水处理PPP项目投资人须知》、《农村污水处理PPP项目项目合同书》、《农村污水处理PPP项目服务协议》、《农村污水处理PPP项目项目合同书》《建筑承包合同》、《项目保险协议》、《项目股东协议》等，其中以《农村污水处理PPP项目投资人须知》、《农村污水处理PPP项目特许经营协议》、《农村污水处理PPP项目项目合同书》尤为重要。(2)《农村污水处理PPP项目投资人须知》一般对相关协议的签署主体、投资竞争保证金、评审的组织、评审因素权重设置进行说明，确保投资人充分了解项目信息。(3)《农村污水处理PPP项目项目合同书》一般包括特许经营权、项目建设与移交、项目运营与维护、双方的一般权利和义务等条款，对于政府和企业在污水处理PPP项目中的权利、义务、责任及风险承担进行明确的规定，项目合同书一般附加农村污水处理PPP项目风险应急处理方案。(4)《农村污水处理PPP项目服务协议》是污水处理PPP项目公司与服务接受者之间关于提供农村污水处理服务、费用及支付方法的约定，主要解决项目公司运营污水处理项目的相关问题。[15]

(三) 我国污水处理领域政企合作制度的相关配套措施

1.完善评价及监管机制

任何制度的有效实施都需要进行有效的监督管理及评价，完善农村污水处理领域PPP项目评价及监管机制，需要从以下几个方面进行保证。第一，构建独立、互享、专业、公开、可问责的农村污水处理PPP项目监管体系，鼓励社会民众参与，接受社会监督。[16]第二，实行项目信息公开透明，坚持持续、公正、有效、透明的原则，通过农村污水处理PPP项目监管信息公开平台，每日公布农村污水处理厂COD、总磷、氨氮、流量情况。第三，构建由政府授权机构、农村污水处理PPP项目公司、污水处理厂、投资方、服务使用者、第三方专业评价机构共同参与的综合性评价体系，引入专业的第三方方案及评价人员，形成评价结果反馈应用机制和项目实施后评价机制。[17]

2.完善风险管理机制

污水处理PPP项目在实施过程中，可能会面临有关农村污水处理PPP项目的公共政策及法律法规不利变化、政府对农村污水处理PPP项目进行国有化、农村污水处理PPP项目遭受地震等不可抗拒的自然风险、政府授权机构无法及时足额支付污水处理费用、农村污水处理PPP项目运营管理不到位等风险。对于以上可以出现的风险，应完善风险管理机制，主要从以下几方面完善：第一，明确规定农村污水处理PPP项目面临公共政策及法律法规不利变化时的补偿机制及补偿标准。第二，约定政府提前收回污水处理特许经营权的补偿机制及救济办法。第三，鼓励项目公司购买农村污水处理PPP项目财产一切险、自然损害险、环境污染责任险等商业保险以应对自然风险。第四，在项目合同书中明确污水处理费的来源及支付方式，健全支付担保机制和污水处理费专项支付机制，避免支付风险。第五，积极参加农村污水处理ppp项目管理培训，完善运营管理机制，配备专业运营管理人员，同时投保商业保险以应对运营风险。[18]

3.完善保障机制

在完善保障机制方面，主要通过以下几项措施进行。第一，健全回报机制，要积极探索将农村污水处理PPP项目与相关的土地开发、生态旅游、循环农业等收益较好的配套项目结合，实现打包式组合开发，吸引企业参与，同时通过建立合理的收费标准动态调整机制及优化财政补贴体系，积极探索农村污水处理PPP项目的回报机制。第二，建设公平、公开、公正的市场环境，要充分发挥市场调节手段的基础性作用，规范农村污水处理PPP项目合作伙伴的选择方式，建立第三方专业结构，完善农村污水处理PPP项目的中介服务市场，同时完善服务费支付制度，建立公正的第三方评估支付体系。第三，完善资金和融资支持体系，对于农村污水处理PPP项目，各级财政要积极统筹运用水污染防治专项资金，逐步从“补开发”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变；要建立完善向金融机构推荐农村污水处理PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构贯彻“绿色信贷原则”，积极支持农村污水处理PPP项目，同时鼓励环境金融服务创新，支持农村污水处理PPP项目收益质押担保融资。

五、 结语

农村污水处理领域关系着社会效益和经济效益，同时关乎农民的生存权和生活质量。因此要切实加强农村污水处理力度，保障农村水安全。在农村污水处理领域积极探索和推广政企合作PPP制度，对于提高农村污水处理的效率和污水处理的质量具有重要意义，同时有利于明确政企在污水处理领域的各自职能划，实现专业的人做专业的事情。本文积极探索PPP的中国式内涵，理清PPP项目在农村污水处理领域的可行性和必要性，明确污水处理领域PPP项目的基本原则和运作流程，同时对完善配套措施提出了相关建议，有利于扎实推进农村污水处理领域的政企合作。

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(责任编辑：李潇雨)

Analysis of the PPP Model in Sewage Treatment in Chinese Rural Areas

DING Guo-min, GUO Shi-jie，GAO Bing-xun

(Law School of Fuzhou University, Fuzhou 350108,China)

The PPP (Public Private Partnership), which originated from west countries, offers a way of Public product or service. At present, the rural sewage treatment has hundreds of billions of market potential, huge industry value, and stable returns and investment attraction. In addition,rural sewage treatment is of prominent public wlfare characteristic,and belongs to the quasi-public products. Therefore it really suits the PPP. Through analysis of the new connotation of PPP which fits the Chinese situation, this paper further clarifies the current situation and difficulties of rural sewage treatment in China, discusses the necessity of PPP model in rural sewage treatment in China and its feasibility, and finally expounds the construction of rural sewage treatment system of public-private partnerships in China.

sewage treatment; public-private partnerships; construction system; the PPP mode

2016-10-12

丁国民，男，福州大学法学院教授，博士，博士生导师；郭仕捷，男，福州大学法学院硕士研究生；高炳巡，男，福州大学法学院博士研究生。

(英文审校：孙 利)

F124.5

A

1008-2603(2016)06-0001-07

● 能源与环境问题研究