当前中国城乡利益格局失衡困境与调整路径

杨超，刘彤

（东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117）

当前中国城乡利益格局失衡困境与调整路径

杨超，刘彤

（东北师范大学政法学院，吉林 长春 130117）

随着城乡一体化发展的推进，城乡利益格局失衡这一新中国成立以来始终面临的发展困境虽然有所缓解，但城乡之间依然面临着经济上的收入差距较大、政治上的权利不平等、社会保障上的受益悬殊、文化教育上的资源不均衡等突出问题。当前造成我国城乡利益格局失衡的原因主要在于长期无法取得实质性改变而依然存在的城乡二元结构、国家政策上的以农哺工、保障制度的差异和分配机制的不公。打破城乡二元结构枷锁、完善社会保障制度和分配机制、畅通农民利益实现渠道和机制是实现我国城乡利益格局平衡的有效途径。

当前中国；城乡利益格局；失衡；调整

城乡协调发展是全面建设小康社会的重要目标之一，是推动城乡共同繁荣、实现城乡一体化新格局的根本路径，是加速新农村建设、全面建设小康社会的内在要求。在新农村建设和新型城镇化建设推动下，我国城乡协调发展取得重大进展，但在城乡二元结构下，我国城乡居民在教育、医疗、就业、社会保障等公共物品的享有上仍然存在较大差距，城乡利益格局失衡困境并未得到根本好转。因此，调整当前我国失衡的城乡利益格局，就成为城乡协调发展中亟待解决的重大问题。

一、当前我国城乡利益格局失衡的困境

近年来，我国城乡利益格局总体状况得到一定改善，但失衡问题依然比较突出，主要体现在以下几个方面：城乡居民收入差距比居高不下，农民政治权利的实现程度依然低于城市市民，城乡社会保障相差悬殊，文化教育资源分配不公。

（一）经济利益格局失衡——城乡居民收入差距增大趋势依然没有改变。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国城乡居民收入都在不断增长，但由于农民收入增长速度远低于城市居民收入增长速度所造成的城乡收入差距增大趋势一直没有得到有效缓解。特别是进入新世纪以来，尽管国家颁布了很多惠农政策，农民收入开始有了大幅度提高，但城乡居民收入差距依然没有取得实质性改变。据统计，2002年以来，我国城乡居民收入比，除了2014年在“3”以下，其他年份均在“3”以上，以2010年到2014年我国城乡居民收入比变化情况为例，2010年至

2014年的5年里，农村居民纯收入分别为5919元、6977元、7917元、8896元、9892元，城镇居民可支配收入分别为19109元、21810元、24565元、26955元、28844元，5年间城乡收入比分别为3.23:1、3.13: 1、3.10:1、3.03:1、2.92:1，城乡居民收入绝对差距分别为13190元、14833元、16648元、18059元、18952元。[1]以上数据表明我国城乡居民收入比在逐年缩小，但是城乡居民收入绝对差距却在逐年扩大。城乡居民之间的收入差距悬殊，收入绝对差距越来越大，直接导致我国城乡之间的经济利益格局日益失衡。

（二）政治利益格局失衡——城乡政治权利实现程度不同。

政治利益格局失衡主要体现在政治权利的实现程度上。长期以来，受城乡二元结构、自身民主素质和能力较低等历史条件和因素的影响，农民政治权利的实现程度远远低于城市公民，突出表现在农民的参政权、平等权和自由权实现程度较低。

农民参政议政的权利受到限制。从人大代表的构成情况来看，农民参政权受到不公平对待。2010年之前，农村每一名人大代表所代表的人口数四倍于城镇每一名人大代表所代表的人口数，即农民只享有城镇居民1/4的选举权。尽管2010年修改后的选举法明确规定，城乡按相同人口比例选举人大代表，但是在2013年十二届全国人民代表大会的2987名代表中，来自一线的工人、农民代表只有401名，占代表总数的13.42%，[2]这一代表比例同2013年全国6.296亿的乡村人口相比仍然相差甚远。[3]

农民的平等权受到歧视，在社会政治生活中被区别对待。根据宪法和法律规定，在国家政治生活中，农民与市民都是国家公民，都享有平等的权利。但在现实政治生活中，城乡二元户籍制度却人为地将公民分为具有城镇户口的市民和具有农村户口的农民。农民在就业、医疗、养老等各个方面都不能享有同城市居民平等的权利，致使农民成为现实中的“二等公民”。

农民的自由权受到限制，体现为农民的迁徙自由与结社自由受到约束。在自由迁徙方面，受1958年实施的《中华人民共和国户籍登记条例》约束，农民被固定在户籍所在地，除了升学、就业等情况外，不能够进行自由迁徙。自由结社方面，农民也受到严格限制，没有形成代表自身利益的社团组织。在我国，工人有工会，商人有工商联，而作为我国人口数量最多的农民群体却没有代表自身利益的社团组织，使农民群体在国家政治生活中的利益表达集体失声。由于广大农民最基本的政治权利受到各种限制，自然就在所难免地造成城乡之间政治利益格局失衡的局面。

（三）社会利益格局失衡——城乡社会保障相差悬殊。

当前我国城乡社会利益格局失衡的突出表现在于城乡居民社会保障相差悬殊，同城镇居民相比，农民社会保障权利存在覆盖范围小、保障水平低和保障内容不全面等问题。

一是农民社会保障覆盖范围小、发展不平衡。据调查显示，“目前农村获得国家提供养老金的老人只占18.9%，直接或间接提供物质或现金支持的只占36.1%，没有得到政府相关帮助的老人仍然占63.9%”，[4]“截至2014年农村社区养老服务只覆盖到了6.5%的农村老龄人口，不及城市的1/10”。[5]此外，解决农民基本医疗卫生问题的新型农村合作医疗保障力度与水平均较低。新型农村合作医疗制度尽管在2010年基本实现了对我国广大农村地区的全覆盖，但是其以大病统筹为主、兼顾小病理赔的原则缩小了保障和理赔的范围，导致农民平时大部分小病的治疗费用不能获得理赔。[6](p138)

二是农村社会保障的待遇水平低。“据统计，2014年，全国城镇低保平均标准每人每月411元，全国城镇低保月人均补助水平274.6元；而全国农村低保平均标准每人每月231元，全国农村低保月人均补助水平125.3元。可见，城镇待遇标准是农村的2倍左右。2014年，全国城镇最低生活保障人数1880.2万人，支出694.6亿元；而农村最低生活保障人数达5209万人，支出共计844亿元。虽然农村居民受到的保障人数和支出资金比城镇多，但是保障的待遇标准却比城镇小”。[7](p100)

三是农民社会保障权的内容不全甚至缺失，尤以社会救助权和社会保险权最为典型。在我国，农村的社会救助权主要包括最低生活保障制度和五保供养制度。与城市居民享有的最低生活保障相比，农村救助的资金严重不足，根本无法满足被保障农民的基本生活需要。此外，同城市居民享有的生育保险、养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保

险相比，农民只有养老保险和医疗保险。针对农业生产的自然灾害保险、农村妇女的生育保险等则在内容上处于匮乏甚至是空白状态。这些社会保障权利的悬殊是城乡之间社会利益格局失衡的重要体现，不利于我国“三农”问题的解决和城乡之间社会利益格局的平衡。

（四）文化利益格局失衡——文化教育资源分配不公。

同城市市民享有的多样的文化生活、完备的教育制度和丰厚的文化教育资源相比，农村文化教育设施匮乏，师资力量薄弱，农民文化生活贫乏、单一。文化教育资源分配不公，使城乡之间文化利益格局的失衡状况极为明显。

随着农村经济的发展与农民生活水平的不断提高，日益富足的农民迫切希望过上形式多样、喜闻乐见的文化生活。新农村建设的不断推进，为农村文化建设带来了高额的国家财政投入，但长期以来农村文化建设积贫积弱的状态无法在短期内扭转，农民文化权利的实现与当前农村文化建设之间的矛盾突出，农村文化教育资源配置极度匮乏。一方面，农民文化生活贫乏，文化娱乐活动单一，农村固有的文化资源存量无法满足农民日益增长的精神文化需要。我国绝大部分农村地区的文化基础设施仍然严重不足且利用率低。而现存的乡镇文化站大多条件简陋，有的只有一块牌子、一张桌子，其文化阵地的功能名存实亡。另一方面，农村教育资源极度匮乏，特别是少数民族和边远地区的农村，各项师资力量和办学条件仍然比较紧缺。“近些年来，农村地区大量撤并学校，推进学校进城和农村学生进城上学，为解决城镇学校的择校热和大班额，教育资源继续向城市倾斜，这将进一步加剧‘城满、乡弱、村空’的局面”。[8]这种农村公共文化产品供给的严重不足，使农民的上学难、看书难、看戏难、看电影难以及收听收看广播电视难等问题日益突出，严重影响农民文化权利的实现，造成城乡之间文化利益格局的鸿沟越拉越大。

二、当前我国城乡利益格局失衡的根源分析

城乡利益格局失衡是多方面因素共同作用的结果，既有农业自身相对于工业的天然劣势和农村生产发展相对落后的客观因素，又有农民自身能力和素质相对不足的主观原因，但归根结底，导致我国城乡利益格局失衡的根源在于“城乡分治、一国两策”[9](p3)的城乡二元社会结构。在这种二元社会结构下，国家长期通过农业反哺工业、乡村支援城市的方式从农民身上掠夺了大量资源以实现优先发展工业和城市的战略。国家通过一系列有利于工业和城市发展的政策与制度安排，使大量的资源向工业和城市集中，完善的社会保障体系和成熟的收入分配制度保障了城市市民权利的优先实现。与此相对，农民为国家发展做出了巨大牺牲，自身的发展权益却得不到足够重视和有效保障。

（一）根本原因：城乡隔离的二元社会结构。

城乡隔离的二元社会结构是导致我国城乡利益格局失衡的社会制度根源。在城乡二元结构的大背景下，国家制定了一系列有利于城市资源分配和市民权利实现的政策和制度安排，长期将农村和农民排除在资源分配体系之外，广大农民在经济、政治、社会、文化等利益分享方面长期处于弱势地位，造成城乡利益格局的失衡。

“在城乡二元结构下，我国城市市民形成了对教育、医疗、就业、社会保障等公共物品的垄断，造成农民无法平等享有城市市民所享有的经济、政治、社会和文化权利”。[10](p47)在经济利益方面，农民与城市市民之间就业机会不平等，进而导致收入不平等。长期以来，国家对农村剩余劳动力进入城市就业，没有充分的保障条件，有的地方甚至还有一定程度的歧视性条件。在这种情况下，不少农民工的就业机会受到限制，只能做城里人不愿意去做的工作，在收入上拿到的也是城市市民看不上眼的报酬。在政治利益方面，通过实行城乡二元的户籍制度，我国公民被人为地划分为农民和市民两种身份，农民被空前地固定在土地上，失去了自由迁徙的权利，也无法享有与城市居民平等的社会地位和各项权利；在文化利益方面，国家通过垄断公共服务供给分配权使教育和文化资源过度向城市集中，农村地区的教育文化发展长期处于停滞状态。城乡二元结构实际上造成了城乡居民享有公民权利的不平等，这种公民权利享有的不平等进一步加剧了城乡利益格局的失衡状况。

（二）政策原因：国家政策上以农哺工的不利影响。

除了城乡隔离的二元社会结构，国家政策也是导致城乡利益格局失衡的重要原因。新中国成立后，为加快国家工业化进程，实行农业反哺工业、优

先发展城市的政策。这种政策在改革开放后虽然有所缓解，但是依然没有给农村足够的政策倾斜。这种政策导向在很长一段时期内使广大农民的利益遭到了损失，加剧了城乡利益格局的不平衡。

新中国成立后，由于当时我国所处的国内外形势极其严峻，党中央做出了加快国家工业化进程的重大决策。为了加快工业化进程，国家开始实行以农哺工政策，优先发展城市和工业，其典型措施就是实行工农业“剪刀差”。这种所谓的“剪刀差”，就是在工农业产品的交换过程中实施不等价交换，农业产品的价格远远低于它本身的价值，而工业产品的价格则远远高于它本身的价值。在这个交换过程中，“国家权力一方面通过工农产品交换中隐含的‘剪刀差’为国家工业化完成原始积累，另一方面则通过对农产品的统购统销和合同订购制度剥夺了农民对劳动产品的定价权”。[11](p51)这种不等价交换，人为降低农产品价格，大大损害了农民的利益，严重挫伤了农民的生产积极性。改革开放以后，伴随着家庭联产承包责任制的逐渐推行，农民的生产积极性得到一定程度的激发，中国农村在一定时期内焕发出活力。但由于国家以农哺工政策并未有调整，对农业投入依然不足，农民在政治、经济、文化等方面的利益诉求依然得不到足够重视。

（三）制度原因：城乡之间社会保障制度的差异。

进入新世纪以来，我国社会保障事业得到了长足发展，城乡基本养老保险制度全面建立，医疗保险制度体系逐步健全。然而，由于长期以来城乡隔离的二元社会结构和国家政策的偏向，国家在社会保障制度建设中形成了重城市轻农村的格局，农村社会保障制度建设严重滞后。

我国城镇社会保障制度始于新中国成立初期国家优先发展工业和城市的发展战略，至今已经形成了完善的社会保障制度体系。然而，针对农民的新型农村社会养老保险制度试点于2009年，新型农村合作医疗制度则起步于2003年，从时间上看，农村社会保障制度的建立远远晚于城市，导致在新中国建立后半个多世纪的时间里，农民被长期排斥在社会保障制度体系之外。相较于城镇社会保障已经拥有的庞大经办机构、健全的信息网络、成熟的运行机制以及大批高素质的专业人员，农村社会保障管理服务能力却十分薄弱，不仅缺少专业化的管理队伍和技术人才，且由多个部门进行多头管理，各部门之间缺少协同配合，最终导致农村社会保障管理的不统一和运行的低效率，影响了农民参加社会保险的积极性。长期以来农村社会保障制度建设的滞后，进一步加剧了城乡之间利益格局的不均衡局面。

（四）机制原因：城乡之间收入分配机制的差别。

与城市居民相比，城乡收入分配机制存在较大差异，农民在按要素分配环节中处在劣势地位。除了劳动之外，市民可以通过掌握的技术、资本、土地等生产要素参与收益分配，获得除工资以外的收入来源，而农民既没有先进的生产技术，又没有雄厚的资本，更不能拿出相应的不动产作为生产要素，能够参与到这一分配环节的生产要素唯有土地。一方面，土地作为农业生产最为核心的生产要素，一直以来都是农民最重要的财产，从事传统种植业生产的农民大部分没有一技之长，失去土地便意味着失去了唯一的收入来源，国家土地政策对土地流转的严格控制也限制了土地参与生产要素分配环节的可能性。另一方面，城镇化进程的推进对土地的需求剧增，加之土地的非农业价值远远高于其农业价值，导致政府在征地过程中将土地高价卖出，却只给失地农民极少的征地补偿，有的甚至干脆不给，极大侵害了农民的经济利益。

从城乡居民收入来源结构来看，我国城市居民收入来源渠道主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入，而农民的收入来源则以家庭经营性收入为主，以政府农业补贴等转移性收入为辅。虽然国家对农村的转移性财政投入的绝对量在逐年增加，但均摊到每位农民身上的转移性支出却明显偏低，政府各项惠农政策对农村地区的转移支付力度仍然远远低于对城市的福利保障力度。[12](p126-127)城乡之间收入分配机制的差别，也是导致城乡利益格局失衡的重要原因。

三、我国城乡利益格局调整的路径选择

当前我国城乡利益格局失衡是由社会结构、政策、制度、机制等多方面因素长期以来共同作用的结果，因此，要实现我国城乡利益格局的再平衡，也需要从多个层面进行相应调整：通过打破城乡隔离的二元社会结构为城乡利益格局的调整创造前提，构建统筹城乡发展的新型城乡利益格局；通过完善农村社会保障制度，建立一体化的城乡社会保障体系，调整失衡的城乡社会利益格局；通过完善收入

分配政策，形成城乡间合理的收入分配机制，缩小城乡居民的收入差距；通过畅通利益表达渠道，提高农民实现和维护自身权利的能力，形成城乡之间良性的利益博弈机制，逐步实现城乡政治利益格局的再平衡。

（一）打破城乡二元结构，构建统筹城乡发展的新型城乡利益格局。

要调整失衡的城乡利益格局，实现城乡协调发展，就必须打破城乡二元结构的藩篱，构建统筹城乡发展的新型城乡利益格局。由于城乡二元结构是以城乡分离的户籍制度为载体的，所以要打破城乡二元结构，就必须对当前不合理的二元制户籍制度进行改革。当前加快我国户籍制度改革，已经成为党的十八届三中全会以来重点部署的一项改革，成为推进中国特色新型城镇化和城乡一体化的一项重大任务。

要改革当前不合理的二元制户籍制度，重点在于尽快剥离依附在户籍制度上的特殊福利和保障。我国现行的户籍制度的影响力已经渗透到社会、经济、政治、教育、文化等各个领域，并且逐渐与各种福利保障和公共服务等紧密联系在一起，这就使具有不同户籍身份的市民和农民在享有的公共服务和社会保障方面具有天壤之别，这也正是户籍制度导致城乡二元结构的关键所在。因而，户籍制度改革，不仅仅是要赋予农民以市民身份，而是要赋予农民享有城市市民那样的社会保障和公共服务的资格。为此，就要确立户籍制度的一元化管理，在福利保障方面逐渐建立起惠及全民的统一保障制度。

（二）完善农村社会保障制度，建立一体化的城乡社会保障体系。

农村社会保障制度作为我国社会保障制度的重要组成部分，在保障广大农民生活安全和维护农村社会发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。不断完善农村社会保障制度，建立一体化的城乡社会保障体系，对于打破现有城乡利益格局，实现农村经济社会全面发展具有重要意义。

要完善农村社会保障制度，就要在保证资金支持的基础上不断丰富农村社会保障的内容。首先，要在财政资金方面加大向农村社会保障的倾斜力度。从近年来社会保障体系的建设状况来看，我国农村地区社会保障体系之所以发展缓慢，严重落后于城市，一个重要原因就是资金不足。长期以来，国家在社会保障财政资金方面一直向城市倾斜，与城市社会保障的充足资金相比，农村社会保障资金就显得捉襟见肘。因此，在未来社会保障制度调整方面，财政资金应当向广大农村地区倾斜,从而弥补农村社会保障体系长期以来的资金短缺问题，使广大农村居民真正受益。其次，要健全和丰富农村社会保障的内容。相对于城市居民享有的工伤保险权和失业保险权，可以通过设立农业自然灾害险，以保障农民在因自然灾害而损失惨重或颗粒无收时，能够获得保障基本生活的救助。在医疗保障上，一方面要继续建设和完善农村公共卫生保障系统，扩大基层医疗设施的覆盖范围，让广大农民都能看得上病；另一方面，要加大对新型农村合作医疗制度的财政资金投入，在坚持大病统筹的基础上，尽可能多地承担起农民看小病的医疗费用，在最大程度上减轻农民的负担。在农村最低生活保障制度的建设上，必须不断增加资金投入，提高保障能力和水平，切实满足老弱病残农民的基本生活需要。

（三）完善收入分配政策，形成城乡之间公平合理的分配机制。

进一步完善收入分配政策，重点要保障农民在农村土地流转中的合法权益，让土地流转的收益切实成为农民利益的一部分。农村土地是农民收入的基本来源，承载着农民的医疗、就业以及教育等多方面的功能，因此必须对农民的这项基本权益进行重点保障。维护农民在土地流转中的权益至少应当从强化土地确权和完善交易规则两个方面入手。在强化土地确权方面，农村土地确权是农村土地流转的基本前提，土地确权之后可以尽量避免农村基层政府对农民土地使用权的剥夺。在完善交易规则方面，土地流转是农民实现其利益的重要途径，因此必须通过完善的交易规则来约束交易双方。只有这样才能保证土地流转过程中的公平交易，避免农民在土地流转中权益受损。

形成城乡之间公平合理的分配机制，还要在财政转移支付方面增强对农村地区公共服务的倾斜力度。与城市相比，广大农村地区的公共服务资源比较紧缺。要改变这种状况，一方面要进一步强化对农村地区的教育投入，通过教育来提高广大农民的科学文化素质，逐步增加其劳动技能中的科技含量，从而使其在将来就业发展中逐渐获得与城市市民相对平等的机会；另一方面要加强广大农村地区

的医疗卫生建设，通过资金投入来逐步改善农村的医疗卫生条件，缓解广大农民的医疗负担，从而使其获得与城市市民相对均等的医疗保障。

（四）畅通利益表达渠道，形成城乡之间良性的利益博弈机制。

健康合理的利益表达，能够有效反映利益群体或公民个人的利益诉求。要实现健康合理的利益表达就需要有畅通的利益表达渠道。畅通农民政治利益诉求表达渠道，形成城乡之间良性的利益博弈机制，有助于扭转我国城乡政治利益格局失衡的状态。

畅通利益诉求表达渠道是一个系统化工程，既需要从制度方面建立健全农民利益表达渠道，也需要从思想意识上提高农民权利意识和维权能力，还需要从组织上强化农民自身的组织化表达程度。在现代社会活动中，一个利益集团自身的组织化程度决定了它在同多元化的利益主体进行利益博弈过程中的利益实现程度。因而，增强农民自身的组织化程度，对提高其利益表达效果极为重要。然而，我国农民由于没有代表自身利益的社团组织，导致农民在我国政治生活中总是处于相对独立的“原子化”状态。与这种状态相比，“群体能发挥更大的作用。群体人数多、势力大，利益表达更为专业、有力”。[13](p50)因此，党和政府应积极鼓励广大农民建立健全代表自身权益的维权组织，让农民通过提高自身组织程度来维护和实现其权益，逐渐形成城乡之间良性的利益博弈机制。

[1]中国城乡居民收入比13年来首次缩小至3倍以下[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/2015 01/20/t20150120_4384230.shtml,2015-1-20.

[2]新华网.十二届全国人大代表构成特色分析[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/ 01/c_124404601.htm,2013-03-01.

[3]国家统计局.2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/2014 02/t20140224_514970.html.

[4]农村居家养老困境如何破解[EB/OL].http:// news.hebei.com.cn/system/2015/04/27/015427891.shtml, 2015-04-27.

[5]法制网.农村社区养老服务覆盖率仅6.5%[EB/ OL].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-05/04/content_5495668.htm?node=20908,2015-6-20.

[6]韩荣和,关今华.新农村建设下的农民社会保障权[J].东南学术，2010，（4）.

[7]郭艳文,赵林苹.统筹城乡社会保障制度的研究[J].经济研究导刊，2015，（14）.

[8]杨东平.关注农村教育的目光再往下一些[N].中国教育报，2014-09-04（02）.

[9]陆学艺.走出“城乡分治一国两策”的困境[J].读书，2000，（5）.

[10]张等文,陈佳.城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略[J].东北师大学报（哲学社会科学版）,2014，（3）.

[11]孙玉娟，等.农民利益诉求渠道不畅成因分析[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2009，（1）.

[12]朱德云，董迎迎.财政支出结构对城乡居民收入差距影响的效应分析.经济与管理评论，2015，（3）.

[13]王立新.试论我国社会分层中人民利益表达制度的建构[J].社会科学，2003，（10）.

责任编辑 申华

C913

A

1003-8477（2016）01-0043-06

杨超（1987—），男，东北师范大学博士研究生。刘彤（1955—），男，东北师范大学教授、博士生导师。

教育部人文社会科学研究项目重大课题委托项目“中国特色协商民主目标体系与发展路径研究”（14JZDW003）；教育部人文社会科学研究项目规划基金项目“中国农村基层协商民主治理机制研究”（13YJA810014）；国家社会科学基金青年项目“中国基层协商民主的成长机理与可持续发展路径研究”（15CZZ011）阶段性成果。