地方政府购买公共体育服务的成效、问题与优化路径——以元宝山体育公园为例

钟喜婷，杨进波，张兵

地方政府购买公共体育服务的成效、问题与优化路径
——以元宝山体育公园为例

钟喜婷，杨进波，张兵

采用文献资料法、深度访谈法、个案研究法对江门市政府购买元宝山体育公园公共体育服务的实践进行研究。结果表明：江门市政府购买公共体育服务的实践提升了公共体育服务水平，有效地降低了地方财政成本，为地方政府购买公共体育服务积累了经验；同时也存在政府购买公共体育服务程序不够规范，服务评价体系不够完善，购买预算信息不够公开等问题。江门市政府应加强政府购买公共体育服务制度建设；完善政府购买公共体育服务的监督、评估机制；拓宽政府购买公共体育服务的内容。

政府购买；公共体育服务；成效；问题；路径

2013年9月国务院办公厅颁发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，《意见》明确要求在公共服务领域要更好地利用社会力量，加大政府购买服务力度［1］。政府向社会组织购买公共体育服务最先在上海静安区、佛山禅城区等地试点，随后全国部分省会城市及部分发达城市如杭州、武汉、昆明、南昌、合肥、成都、徐州等地陆续进行了尝试。2015年7月广东省人民政府颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》中明确提出要多渠道建设完善体育设施，尤其是大型全民健身公园（广场）等重点体育项目建设［2］。随着各地体育公园广场设施不断的新建，政府购买向社会组织购买公共体育服务将越来越普遍。该研究对江门市政府购买元宝山体育公园公共体育服务的实践进行研究，旨为地方政府有效开展购买公共体育服务工作提供一定的理论参考依据。

1 元宝山体育公园政府购买公共体育服务的个案分析

1.1 元宝山体育公园概况

元宝山体育公园是由社会力量捐资打造的江门市重点民心工程。第一期工程建设有15个标准篮球场、3个五人足球场等25个项目的体育设施。第二、三期工程新设滨水活动区、休闲活动区、沙滩戏水活动区、儿童游乐活动区及登山活动区以满足不同年龄人群的健身及娱乐需求。建成的元宝山体育公园不仅是市中心第一个集户外健身、绿色生态、休闲娱乐于一体的综合性体育活动中心，也是江门市蓬江区面积最大的体育公园。

1.2 政府购买元宝山体育公园公共体育服务的运行机制分析

1）购买主体和承接主体。江门市体育局购买元宝山体育公园公共体育服务是江门市政府向社会组织购买公共体育服务的首次尝试。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求政府向社会力量购买服务的主体必须是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量［1］。因此，具有行政管理职能的江门市体育局和具有独立经营资质的元宝山体育公园物业管理公司分别是政府购买元宝山体育公园公共体育服务的购买主体和承接主体。

2）购买内容和价格标准。江门市体育局向元宝山体育公园物业公司购买公共体育服务内容包括15片标准篮球场和3片五人足球场。江门市体育局和元宝山体育公园物业管理公司在既满足市民多元化体育需求又能让市民以低廉的门票价格享受到优质的服务的前提下，根据江门物价局规定共同商定有偿公共服务定价标准并提交物价局审核批准。3）购买模式。属于独立关系竞争性购买。其特征包括：第一，购买者和承接者之间是独立关系；第二，两者之间不存在资源及人事等方面的依赖关系［3］。所有投标单位相对于购买方的政府部门具有独立性，相互之间存在具有竞争性。4）购买方式。公开招标。公开招标是指政府的公共体育项目面向社会各体育组织项目公开招标，凡符合资质条件的均可投标，投标的机构将通过项目申请，公平、公开竞争，择优选用，并由政府付费的一种购买方式［4］。江门市体育局采取公开招标的方式在政府采购网上公示江门市体育局购买元宝山体育公园公共服务招标的相关事宜，在投标时间截止时间内共有11家公司（企业）递交投标文件及报价。5）资金来源、使用与支付。根据江门市体育局财政预算安排，政府购买公共体育服务的补贴来源于江门市体育彩票公益金。按照标书合同规定，江门市体育局向元宝山体育公园物业管理公司购买公共体育服务必须支付用于工人工资和场地维修的相应补贴并按月支付。6）考核、评价与监督。根据标书要求，元宝山体育公园物业管理公司在成为中标单位后必须每年向江门市体育局提交年终工作报告作为年终考核，为确保购买服务效果江门市体育局还将对购买服务项目数量、质量等进行评价，市民则可以直接拨打24小时服务热线12345对政府提供公共体育服务的问题进行表扬、投诉或提出建议。

2 地方政府购买公共体育服务取得的成效

2.1 政府购买公共体育服务满足了多元化体育需求又提升了公共体育服务水平

社会多元化使人们对公共体育服务的需求呈现出多样性、层次性，在体育服务的数量、类型和质量上均存在异质性。体育社会组织以需求为导向，能为群众提供多样化、专业化的体育服务，以弥补政府只能提供最基本的、最普遍的体育服务而无法满足群众多元化体育需求的缺陷［5］。另外，政府提供公共体育服务职能的方式由单一的行政方式转变为政府、市场和社会组织结合的方式，使政府资金与社会组织资源有机结合，公共资源得到优化配置，公共体育服务的质量、效率和水平得到大幅度的提高。

2.2 政府购买公共体育服务的实践有效降低了政府财政成本

政府购买公共体育服务实际上是将体育事业单位承担的公共职能转移给了体育社会组织，同时，把以财政供给大批事业单位人员、要求事业单位承担公共职能的模式转变为通过招标的方式向体育社会组织购买公共体育服务。随着社会体育组织的不断发展，其项目运作和内部管理将更加专业和规范，进而提高了政府在购买公共体育服务过程中契约签订、项目实施和信息沟通的效率［5］。政府从购买“人”，转变为购买“事”，既降低了财政成本又提高了公共体育服务的生产和供给效率。

2.3 政府购买公共体育服务的实践为政府购买公共服务积累了经验

江门市体育局实施购买公共体育服务对当地政府部门起到了示范的作用。广东省副省长在调研江门市元宝山体育公园时对其实施政府购买公共体育服务的举措给予了极大的肯定，这为江门市白水带体育公园、圭峰山体育公园实施政府购买服务提供了经验，清远市体育局曾专程调研元宝山体育公园，就政府购买公共体育服务的实践与江门市体育局进行了有效地交流。虽然我国提出构建服务型政府已有相当长的一段时间，但是行政体制改革进展得并不是很顺利。政府机关人员仍然希望通过对公共体育服务的垄断供给，维护自己的权力［6］。因此，白水带公园公共体育服务供给部门应该转变思想观念，与实施政府购买体育服务的政府部门进行有效沟通和交流，争取为市民提供优质的公共体育服务。

3 地方政府购买公共体育服务存在的问题

3.1 政府购买公共体育服务程序不够规范

政府购买元宝山体育公园公共体育服务是江门市购买公共体育服务的首次尝试。江门市体育局对于政府购买公共体育服务的整体程序还处于摸索之中，理论指导和实践经验都不足，具体实施方法缺失可操作性，制定的考核评估办法缺乏科学合理性等。在考核评价体系比较单一的情况下，在合同有效期内只要承接主体不出现重大事故或问题，合同结束后购买主体仍会向上任承接者购买公共体育服务。这种合作过程随意性较大，将导致承接者在下一个合同期内产生不作为的思想，不能有效激发潜能从而影响公共体育服务质量的提升。

3.2 政府购买公共体育服务评价体系不够完善

政府购买公共服务的绩效评价应该包括2个方面：1）评价政府购买服务效率的评价体系，即购买一定数量的公共服务所使用的财政资金是否最少；2）购买公共服务的效果评价体系，这种评价是通过使用者满意度来测量政府购买公共服务的效果［3］。但在实际操作中，江门市体育局只要求元宝山体育公园物业管理公司在年末提交一份年终报告总结并以此作为考核标准。虽然开通了市民热线，政府能够了解到部分市民对公共体育服务的各种评价，但政府主要还是根据年终报告进行绩效评定。作为公共体育服务的使用者能够直接评价政府提供服务的质量，购买公共体育服务的财政资金是否实现了最大效益那就不得而知了。评价体系没有第三方参与、服务成本难以控制表明案例服务评价和监督体系的不够全面。

3.3 购买公共体育服务预算信息不够公开

国务院颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中关于政府购买服务有关预算管理问题的通知强调，要严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，要推进购买服务预算信息的公开，提高预算透明度；推进购买服务预算绩效评价工作，不断提高财政资金使用效益［7］。江门市体育局购买公共体育服务仅对其购买的服务项目、服务标准、服务内容以及招标的相关事宜在体育局和政府采购网站进行了公示，但具体的预算安排、预算绩效评价标准、绩效评价结果并未公开。江门市体育局购买公共体育服务财政预算不透明，导致无法确保预算资金的规范管理和合理使用，更谈不上实施购买服务预算评价和结果应用。政府购买公共体育服务预算管理体系不健全，造成成本效益分析偏差，公共成本控制难度加大，不利于社会资源的节约，更不能为以后年度编制预算和选择承接主体提供重要参考依据。

4 江门市政府购买公共体育服务的优化路径

4.1 政府购买公共体育服务应加强制度建设

《政府购买服务管理办法（暂行）》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》的颁布使整个政府采购法律体系得以完善，政府购买公共体育服务制度的建立因此有法可依。这对于规范政府购买公共体育服务行为、提高政府购买公共体育服务资金使用效率、保护政府购买公共体育服务当事人合法权益、维护国家利益和社会公共利益和遏制政府购买公共体育服务中的腐败发挥着重要作用［8］。建立政府购买公共体育服务制度，有利于规范政府购买公共体育服务的秩序以促进政府购买公共体育服务成可持续发展；建立政府购买公共体育服务制度有利于完善政府购买公共体育服务的招标程序，保证购买过程公平、公开、公正；建立政府购买公共体育服务制度有利于明确政府购买主体与承接主体的责任、权力、利益从而规范购买方式，保证政府以最少的投入获取最优质的服务。

4.2 政府购买公共体育服务应不断完善质量监督、评估机制

完善的质量监管和评估机制是政府购买公共体育服务质量和效率的保障，能够实现公共体育服务供给创新模式的持续、稳定、健康的发展［9］。引入第三方监管看似一个不错的选择。在政府购买公共体育服务的过程中引入专业的监管机构，它既不是体育公共产品的购买主体（政府），也不是体育公共产品的消费方（社会公众），更不是体育公共服务产品的供给方，而是专业的监管机构对整个公共体育服务的质量进行监管［10］。另一方面，要建立专家评估机制，通过专家对体育社会组织的资质、能力、完成效果等方面进行专业评估，对于评估不合格的项目要及时纠正，并按照标书合同追究相关责任［11］。同时，还应要建立效率评价（较客观）和效果评价（较主观）相结合的全面绩效评估机制，确保科学合理的评估机制从而提高政府购买公共体育服务的质量和效率。

4.3 政府购买公共体育服务应积极拓宽政府购买内容

政府要在突出公共性和公益性的基础上，制定向社会组织购买公共体育服务的指导性目录，明确政府购买的公共体育服务的种类、性质和内容，将一些可以由体育社会组织承担并且体育社会组织有能力承担的项目转移出去［5］。政府购买元宝山体育公园公共体育服务的实践是江门市首次购买体育公共服务，在规范政府购买程序，完善政府购买制度建设、健全政府购买监督和评估机制的基础上可以适当拓宽政府购买体育服务的内容。其中包括政府向体育社会组织购买各类体育赛事活动、业余训练等项目的培训、社会体育指导员等各级各类的教育培训、国民体质测试、全民健身活动站的管理、体育场馆的经营管理、学校等企事业单位的体育实施向社会开放服务等［12］。

［1］国务院.《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发2013［96］号）.［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/30/ content_4032.htm

［2］广东省人民政府.《广东省人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》（粤府［2015］76号）［EB/OL］.http://zwgk. gd.gov.cn/006939748/.html

［3］王浦劬.［美］莱特斯·M.萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究［M］.北京：北京大学出版社，2010（17）.

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［7］国务院.《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发2013［96］号）［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/30/content_4032.htm

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Achievements，Problems and Optimized Path of Local Government Purchasing Public Sports Services——A Case study of Yuanbao Mountain Sports Park

ZHONG Xiting，YANGJinbo，ZHANG Bing

Literature materials，interview，case study were used to research the practice of local government purchased the sports public services of Yuanbao Mountain Sports Park.Achievements:firstly，the practice of local government purchased the Sports Public Services improve the public service level.secondly，it effectually reduced the fiscal cost.Last but not least，accumulating experiences for thelocal government purchasing the Sports Public Services.Problems:Firstly，the procedure of the government purchased is less standaed.Secondly，the service-evaluating system is incomplete.Thirdly，the information of government purchasing services was not accessible to the public enough.Suggestions:First of all，strengthen the system construct of government purchasing Public Sports Services.What's more，perfect the supervision and the evaluation mechanism of government purchasing sports public services.Finally，extend the contents of government purchasing sports public services

government purchase；public sport service；achievements；problems；path

G80-5

A

1003-983X（2016）12-1039-03

2016-11-17

国家体育总局体育社会科学研究项目（1917SS13078）；江门市哲学社会科学规划项目（JM2014C44）

钟喜婷（1982-），女，江西萍乡人，硕士，讲师，研究方向：体育社会学.

五邑大学体育部，广东江门529020

PE.Department of Wuyi University，Jiangmen，529020