社会动员与国家治理：基于国家能力的视角

2016-03-14周凯

湖北社会科学 2016年2期

关键词：国家治理

周凯

（上海交通大学马克思主义学院，上海200240）

社会动员与国家治理：基于国家能力的视角

周凯

（上海交通大学马克思主义学院，上海200240）

摘要：社会动员是在中国革命和社会主义建设中形成的政治传统和重要法宝。在改革开放时代，国家对社会动员的“路径依赖”表现为“运动式治理”。从国家能力角度来看，社会运动不仅是国家应对绩效压力、实现既定目标的一种手段，更是国家治理能力的关键维度和重要体现。动员及引导社会力量贯彻政治决策是国家治理能力现代化的应有之义。对现代国家而言，社会动员能力的构建需要围绕国家引导、社会协同和“互联网＋”思维三个维度展开，同时必须克服社会动员与国家治理现代化的内在张力。

关键词：社会动员；运动式治理；国家治理；国家能力

任何一个国家的治理模式不是任意选择的结果，而是与其历史发展过程有着深刻的逻辑关系，具有鲜明的路径依赖特征。在中国革命和社会主义建设的历史进程中，社会动员一直被视为重要的政治传统和执政方式。哈佛燕京学社社长裴宜理指出，“与大多数前共产党执政的社会主义国家不同，中国共产党是通过经年累月、贯穿始终地对广大农民进行动员而取得革命成功的。这一丰富的革命历史在社会组织与社会管控方面使党获得了丰富而珍贵的实践经验，同时也使得党获取了能经受住时间考验的重要政治优势。”[1]虽然随着市场经济发展和中国社会剧烈转型，传统的自上而下命令式的社会动员模式日渐式微，但在国家治理现代化的时代背景下，社会动员不仅是国家建设的宝贵政治资源，更是国家治理能力的重要体现。

一、社会动员的内涵之辨

“社会动员”（social mobilization）这一概念最早由美国学者卡尔·多伊奇提出，特指“人们所承担的绝大多数旧的社会、经济、心理义务受到侵蚀而崩溃的过程”，[2](p501)即社会的现代化转型对个人思想和行为方式的全面影响及深刻转变。亨廷顿对社会动员的界定与多伊奇的观点极为一致：社会动员是“一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式……它意味着人们在态度、价值观和期望等方面与传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐”。[3](p26)布莱克则将社会动员现象的产生归结为“现代社会中大批人口从其传统的农村住所自然迁居的必然结果，也是人们通过通讯手段的大大扩展而提高了对国家利益方面以及外部更广大世界的认识的必然结果”。[4](p33)由此可见，西方学者主要侧重于从社会转型的角度将社会动员视为一种社会发展的必要过程，即宏观的社会结构变迁深刻作用于微观的个人意识形态及行为模式的历程——“它是消除前现代社会的压抑机制和内耗效应，创立新的价值观念和行为模式的过程”。[5](p20-21)

与西方学界的宏观视角不同，中国学者对“社会动员”的理解注重动员主体的工具性目的。林尚立认为社会动员的本质是政治团体利用所拥有的政治资源，以实现经济、政治及社会发展为目标而充分发动社会力量广泛参与的政治行动。[6](p271)甘泉、骆郁廷指出，“社会动员本质上是国家、政党或社会团体，通过思想发动充分激发和调动社会成员的积极性、主动性和创造性，广泛参与社会实践，共同完成社会任务的活动。”[7](p24)吴忠民、龙太江等学者也认为，社会动员是党和政府为了实现特定目标而进行鼓动、组织和引导社会成员积极参与的行动。由此可见，中国学者倾向于将社会动员视为一种国家治理手段，即政治性组织实体运用特定策略或通过某种渠道对社会成员进行宣传、说服、激励和影响，以促进动员客体在思想上对动员主体的方针、政策、目标等产生认同和在行动上产生主动性、积极性和创造性，从而实现动员主体既定目标的行为。

为何中外学者对“社会动员”的内涵界定如此不同？产生这种差异性的原因何在？从中西方学术交流的角度来看，这一现象或与中文译著中对“social mobilization”的理解偏差有关：在西方现代化理论及社会转型研究中，“mobilization”一词通常强调“社会流动性”及其对社会结构、政治发展和生活方式的影响。亨廷顿曾列举了多项指标以衡量西方社会中“社会动员”的有效程度，例如，人口中多少比例已接触现代事务、大众媒体受众的比例、居住地发生改变的人口所占比例、都市化的人口比例、非农业就业人口比例以及识字率等。[3](p36-45)显然，上述指标主要体现的是现代化转型对社会发展、人口流动及个人生活的直接影响，而非大多数中国学者所定义的带有工具理性的政治手段或治理方式。[8]因此，西方宏观视角之下的“social mobilization”与中文语境下的“社会动员”理论涵义大相径庭。这一差异性决定了“社会动员”研究不能照搬西方理论，必须立足于中国革命及社会主义建设的政治传统以及国家治理的具体实践。

二、社会动员的路径依赖

长久以来，社会动员被视为基于中国共产党革命传统的一种治理方式。毕仰高认为，中国共产党在新民主主义革命时期，依靠其出色的组织动员能力获得了广泛的外部支持而不断壮大，最终取得国内战争的胜利并建立新中国。[9]新中国成立以后，社会动员这一革命传统被全面应用于新政权革故鼎新的举措之中。毛泽东把社会动员视为贯彻其政治意志的有效手段——“什么工作都要搞群众运动，没有群众运动是不行的”。[10](p433)由此，社会动员成为“党和国家的意志”转变为“人民群众的自觉行动”的重要手段。据统计，从1949年至1978年的近三十年间，国家发起的全国性群众运动达70余次，几乎涉及国家建设（state building）的方方面面，其中政权巩固、抗美援朝、生产发展和阶级斗争等领域尤为突出。例如，“三反”“五反”运动、“大炼钢铁运动”、“人民公社化运动”、“农业学大寨运动”等。[11]在实际的动员过程中，国家比较注重社会的广泛参与性，而非参与者的专业能力和职业分工，因此，这些国家主导下的社会运动常称之为“群众运动”（mass movements）。

客观而言，群众运动基本沿袭了革命战争时期形成的战役型集中突击式的动员方式。在党和国家的主导下，社会动员成为压倒一切的中心任务，因而其本质上是一种政治动员——所有社会群体在政治压力下强迫性地参与到社会动员过程之中。在新中国成立初期，党和国家通过非常手段将社会资源和分散的人力资源强力整合，充分发挥社会动员效率高和见效快的特点，达到了“集中力量办大事”的目的。当然，频繁的社会动员也带来了一系列负面影响：从法治化角度而言，社会动员扰乱了法治秩序，削弱法律规范的权威性，并对司法系统形成冲击，不利于国家法治化建设。从行政管理的角度而言，社会动员破坏原有的行政运行机制，在短期内强制整合各种人力、物力、财力，形成临时性、非专业化的行政运转，违背社会运行的内在规律。从动员客体的角度而言，由于参与群众欠缺专业知识和必要技能，临时拼凑起来的“人山人海”未必能有效解决国家发展和社会建设中的专业化问题，反而可能造成严重的效率折损和资源浪费（如“大炼钢铁运动”造成的后果等）。对于社会成员个体而言，其响应社会运动的积极性、主动性和创造性随着社会动员的频次上升而不断下降，甚至出现麻木或厌恶的情绪，最终导致动员效果欠佳和社会活力透支，难以保证长久地、持续地推进政治意图的贯彻落实和公共政策的有效执行。最后，在追求目标实现的过程中，社会动员的具体操作亦存在“不择手段”和欺上瞒下的不良行为。例如，在“大跃进运动”中，各地浮夸风盛行，虚报夸大宣传粮食产量，最终酿成了重大灾难。因此，社会动员频繁上演的代价是使国家法律法规、行政运行机制、社会发展活力、社会道德准则等受到严重侵蚀。

由于上述弊端的存在，邓小平主政伊始便一针见血地指出，“人民需要安定团结的政治局面，对大规模运动厌烦了”，“经常搞运动，实际上就安不下心来搞建设”。[12](p349)改革开放以来，大规模的群众运动从国家治理中逐渐消失。与此同时，国家对社会的严格管治开始放松，行政力量在资源配置中的垄断地位也逐渐改变。随着人民公社和单位体制逐步瓦解，“单位人”转变成“社会人”，个体对体制的依赖程度不断降低。此外，市场机制在配置社会资源中发挥着愈加重要的作用，原有的“强国家－弱社会”格局发生了重要变化，社会利益多元化和社会组织多样化成为改革开放时代中国社会的重要特征。这一系列变化导致了国家的社会动员能力呈现下降趋势，尤其是基层党政机关对社会成员的组织、协调及动员能力明显不及改革开放之前的人民公社和生产大队。

虽然大规模的群众运动停止了，社会动员这一政治传统在国家治理中仍然展现了强大惯性，形成了具有中国特色的“运动式治理”。“这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务。”[13](p116)简言之，国家对“社会动员”这一治理方式仍旧存在显著的路径依赖。例如，在举办2008年北京奥运会及2010年上海世博会期间，许多党政机关依靠运动式治理有效地动员社会成员完成了环境治理、志愿服务、社会维稳等特定目标。此外，从政策执行的角度而言，运动式治理成为与常规行政体系和科层制管理相辅相成的一种调动官僚机构及政府职能部门积极性以推动项目、执行命令的重要手段。正如周雪光所指出的，运动式治理方式的本质是“暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败、达到纠偏、规范边界的意图”。[14](p23)特别是在基层社会治理中，国家时常突破原有的科层体系，将不同部门、不同科室的人员抽调到一起，甚至把整个部门投入到某项任务中去（如招商引资、村庄选举、基层维稳等），以求在短期内高强度地贯彻和落实某项政治指令。

客观而言，运动式治理比常规的行政体制更能有效调动组织资源，凭借强执行力和高执行效率，使党和政府得以短时间内完成既定目标。无论是中央政府或是基层政权，在面临指标性考核时，进行社会动员或采取运动式治理往往是激发官僚系统和社会成员积极性的有效方式，亦是确保完成国家建设和社会发展战略目标的重要手段。当然，运动式治理存在着将社会治理问题简单化和免责化的弊端：“当党员和群众的参与热情被极大地调动后，在较好运用人力资源弥补其他资源的不足的同时，也造成了政治过程中的责权不清和自我免责的可能”。[5](p15)此外，运动式治理容易被官员当作塑造政绩工程的工具，从而偏离国家治理的初衷，不利于社会治理取得实效性进展。

总之，“运动式治理”实质上体现了改革开放时期国家治理中的社会动员“基因”，生动诠释了这一政治传统在国家政治发展中的强大惯性，展现了鲜明的中国特色。虽然其存在着一定的弊端，但社会动员仍然是国家在社会主义现代化进程中应对绩效压力、完成治理目标的重要手段。然而，社会动员并非仅是一种“招之即来、挥之即去”的治理手段，更是国家能力的构成要素。从国家能力的角度而言，现代国家离不开利用各种资源影响和引导社会力量实现既定目标的社会动员能力，动员和组织社会成员参与国家建设和社会治理成为国家能力的关键维度和具体体现。

三、社会动员与国家能力

“国家能力”（state capacity）是政治学中最频繁使用的概念之一。亨廷顿认为，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。有些国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家则缺乏这种素质；这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大。”[3](p1)近来，提出“历史终结论”的弗朗西斯·福山也在新作《政治秩序和政治衰败》一书中承认，相较于民主和法治而言，国家能力对社会发展更为重要。[15]换言之，无论何种政治体制，国家实现其政治意志的有效程度才是国家治理的关键所在。

然而，学界对“国家能力”这一概念的具体内涵长期存有争议。米格达尔认为，国家能力是国家运用各种统治机器控制社会民众并实现既定目标的能力，简言之，即实现政治目标的能力。[16](p4-5)斯考切波将汲取财政资源作为衡量国家能力的重要指标:“相对于其他任何要素而言，一个国家筹集和配置财政资源的方式更能说明国家现有的（和即将具备的）能力。”[17](p17)盖迪斯则更加强调官僚系统的执行能力，因为政府决策最终都需要官僚机构来执行——国家与国家之间的现实差别未必在于政策的制定而在于官僚机构自身的执行效率。[18](p14)吉登斯认为，国家是在一定空间内合法使用垄断性强制力的“权力集装器”，其根本特性在于对暴力的排他性使用权力及强迫社会遵循其意志的能力。[19](p145-147)上述学者从不同角度揭示了国家能力的多维特质，即国家能力本身不是一元化的概念，而是可以分解为社会控制能力、资源汲取能力、政策执行能力、强制能力等。随着国家职能日趋多元，国家能力的多维视角正逐渐成为学界共识。王绍光、胡鞍钢指出，现代国家发展必须兼具多面向的国家能力，如具有攫取社会资源的汲取能力（extractive capacity）；引领社会经济发展的调控能力（steering capacity）；制造认同、形成共识进而合法化其统治的合法化能力（legitimation capacity）；使用或威胁使用暴力手段巩固其执政地位的强制能力（coercive capacity）等。[20]

一般而言，国家能力的多维面向必须与国家实现政治目标的需求紧密相连。汲取资源、执行政策、调控经济、制造认同及强制服从等能力实际上皆属于国家达成某种经济、社会或政治目标所需的基本能力。从这一角度而发，社会动员不仅是国家治理的一种基本手段，也是国家能力的关键维度和具体体现。社会动员能力是指党和政府利用所拥有的各种资源影响和引导社会力量实现既定社会发展目标的基本能力。虽然任何国家都可以将社会动员视为一种社会治理的方式，但是在现实世界中，国家有效整合社会资源、动员社会力量的能力却千差万别。正如傅军所指出的，国家治理中有关“小政府”与“大政府”的争论颇多，但却忽视了问题的核心——国家治理不仅是“方式”的选择，更是“能力”问题：现代国家既要放权，即“少管”以便让其他力量参与治理，又必须确保自身对社会的引导力和控制力。[21]

社会动员能力的强弱直接影响着民众政治参与程度的高低、公共政策执行效能的优劣以及整个社会治理成本的高低。一方面，国家通过主动引导社会成员参与国家建设，形成政治权力与社会力量的有效互动，通过充分调动民众的主动性、积极性和创造性以弥补社会治理中的不足和缺陷。特别是当国家面临突发性、灾难性事件时，强大的社会动员能力足以弥补党和政府在资源调拨、人力调动及指令实施等方面的被动处境，提升危机处理的实效性和国家意志的执行力。另一方面，社会动员是国家进行政治引导、政策推介、舆论宣导的重要过程，有助于增强民众对国家政治发展和公共治理的理性认知，提高主流价值观的认受性和社会凝聚力，赢得社会成员的主动配合与自觉协作。

从国家治理现代化的角度而言，社会动员能力本质上是一种“基础性权力”。迈克尔·曼用“专断性权力”（despotic power）和“基础性权力”（infrastructural power）来分析国家与社会互动及实施统治的两种基本能力：“专断性权力”是指国家不需制度化协商而单独实施行动的权力；“基础性权力”是指国家渗透市民社会使之有效贯彻国家政治决策的能力。[22]按照这一理论分析框架，社会动员能力在中国长期归属于“专断性权力”。新中国成立初期，国家强大的动员能力与计划经济及“全能性”政治体制紧密相关，其本质上是一种具有专断性、垄断性、强制性权力。邹谠认为，新中国的国家权力是统摄一切的“全能主义模式”（totalism）：“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德的限制。”[23](p223)国家垄断性地掌握着几乎所有的社会资源，对社会生活进行严格规范；个人则严重依附于单位体制，社会组织作为政府机构的延伸或是下级存在。孙立平等亦指出，“在国家控制所有生存必需的资源的前提下，被动员者实际上是没有退出权的。”[24](p88)因此，国家超强的专断权力和个人对体制的高依附性关系决定了国家对社会的高度动员能力。国家凭借其强大的动员能力得以有效“应对和克服资源和制度要素的缺乏给社会主义建设带来的压力和挑战”。[5](p10)

改革开放以来，国家的社会动员能力向“基础性权力”逐渐转变。首先，国家强制性动员社会的能力有所下降，即使是在应对重大挑战或突发危机状态下（如2003年“非典”危机、2008年汶川地震等），国家亦需要与市场部门、社会组织、公民团体等力量协同配合。国家的社会动员潜能必须通过某种“事件”予以刺激，并依托多元化的动员主体转化为实际的动员能力。其次，国家必须通过协商、引导的方式实现组织和动员民众参与社会治理的目标。于建嵘认为，在社会转型期，国家不再是社会动员的发号施令者，而是需要通过教育、大众传媒手段调动社会力量协同参与经济、政治、社会生活等各方面的治理工作。[25](p285)在现代社会中，传统的自上而下命令式的社会动员已经无法形成“全面动员”、“一呼百应”的局面，单纯依赖官僚组织难以取得成效，国家的社会动员能力不再是“专断性权力”，而是一种必须透过社会发挥作用的“基础性权力”，即国家不能凭借强制力单方面迫使社会成员顺从其意志，而是必须是基于一种社会动员的“软实力”来引导社会力量贯彻其政治决策。

四、社会动员能力的构建

密尔在《代议制政府》中指出：“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，而绝不是故意目的的产物。”[26](p6)“调动一切积极因素”和“集中力量办大事”不仅是中国革命和社会主义建设的政治传统和重要法宝，更是中国特色社会主义政治制度的优势所在。随着全面建设小康社会和社会主义现代化战略目标的日益迫近，党和政府始终需要应对各种指标性压力，社会动员依然会存留在国家治理的“工具箱”之内。然而，国家的社会动员能力并非与生俱来，需要结合政治传统与现实变化而有意识地主动建构和不断维系。随着国家专断性权力不断下降，社会力量迅猛发展，“多元共治”成为社会治理的共识性意见。在“国家治理现代化”语境之下，社会动员能力的构建需要立足于国家引导、社会协同和“互联网＋”思维三个维度而展开。

第一，国家引导。社会动员能力的构建客观上必须准确界定“国家”所扮演的角色。虽然社会动员已由国家垄断性地“对社会动员”转变为“国家－市场－社会”共同构成社会动员的核心力量，但这并不意味着国家将权力彻底让渡于社会，放任社会自主进行动员。近年来，中国社会群体呈现愈发多样化特征，表现了“由社会来动员”的巨大潜能。然而，社会动员一旦缺乏适时引导，则会变成盲动而危及社会稳定。亨廷顿曾指出：“现代性带来稳定，现代化引起动乱”。[3](p37)国家治理现代化的进程不会一帆风顺，面临着许多潜在风险和挑战，因而国家在社会发展中的引导与调控作用不可或缺。现行政治体系决定了国家依然掌控着重要的政治资源和行政资源，是社会转型发展和民众政治参与的关键推动者——“政治和行政因素仍然是一种辐射力和穿透力极强的资源，即使是完全在市场中流动的其他资源，也仍然要受到政治与行政力量的巨大影响”。[25](p12)因此，国家在“多元共治”格局中必须对动员目标、动员理念及动员过程享有引导性和规范性的权力。国家要通过政策推介、舆论宣导等方式赢得社会成员的普遍认同和自觉协作，积极引导社会力量参与国家建设和社会治理，实现政治发展的既定目标。

第二，社会协同。社会力量组织化是任何政治体制中普遍存在的社会现象。长期以来，国家对社会组织持有一种怀疑态度，认为社会组织的发展会对政权安全和社会稳定产生消极影响。然而，大量实证研究发现，组织化的社会民众更趋理性，社会组织的存在有助于民众与国家的协商互动。亨廷顿曾经指出，“没有组织的参与堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派。”[3](p336)由此可见，社会组织化与有序政治参与的重要关联。截至2014年6月底，我国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。[27]这些社会组织不仅是国家与民众沟通的重要桥梁，也是国家构建社会动员能力的关键抓手。随着中国社会利益多元化日益显著，国家需要有意识地加强对社会组织发展的引导和规范，透过其对“碎片化”的社会小群体进行整合，并依托社会组织提升社会动员的有效程度。在这一过程中，国家与社会组织的互动不能是强制型、命令型、管制型的传统模式，而是需要通过政策引导、利益激励和理念培育等方式，激发社会组织进行协同治理的积极性，让社会力量真正走向前台。

第三，“互联网＋”思维。在互联网时代，面对网络通讯技术的不断革新，社会动员能力的构建也需要借助“互联网＋”思维。截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，且10-39岁年龄段的中青年社会群体比例高达78.1%。[28]在这一客观背景下，国家不仅应高度重视互联网作为社会利益表达平台的管理与规范，更需要将互联网视为引导社会舆论、凝聚社会共识、动员社会力量的“主战场”。一方面，国家应建立健全各种网络信息传播与反馈的渠道及机制，引导社会舆论，确保国家主流意识形态安全。另一方面，国家须借助互联网及新媒体强大的传播功能，以多样化、即时化、生动化的表现形式向社会成员宣导国家发展理念，形成有效社会动员所必需的价值基础和理念认同。特别需要强调的是，互联网时代的各种新技术始终不能取代传播内容的重要性。国家要善于从中华传统文化深厚底蕴之中、中国革命与建设的艰苦探索之中、从改革开放的伟大实践之中不断发掘具有解释力、说服力、感召力的动员资源，并与互联网新技术、新方法、新思维相互融合，一起助推网络时代的社会动员。

五、余论

在推进“国家治理体系和治理能力现代化”的时代背景下，社会动员作为一种治理方式和国家能力的构成要素具有重要的理论意义与现实价值。然而，在构建国家动员能力的同时，社会动员的局限性必须予以正视，并尽力克服社会动员与国家治理现代化的内在张力（tension）。

首先，动员式政治参与和主动式政治参与的冲突与整合。以群众运动为代表的社会动员的实质是要求动员客体全力配合动员主体，即社会与民众服从于党和政府的组织和动员，属于典型的被动式政治参与。亨廷顿认为这一类集体行动是“被诱发出来的试图影响政府的行为，行为者对自己行为会给政府造成什么影响不感兴趣或者甚至不一定意识到这一点。他们按照命令行事，促使他们这么做的原因，很大程度上或完全是因为忠于、爱戴、顺从或者害怕领导人，或者因为相信这么做领导人会给他们好处”。[29](p133)简言之,个体在执政党和政府组织之下的政治参与是一种对其政治意图的被动配合。随着中国社会个体权利意识不断增强，民众试图影响和监督权力的意愿强烈，主动式政治参与愈加成为社会发展的主流趋势。因此，执政党和政府必须调适和整合对被动式政治参与的路径依赖和公民主动式政治参与的现实需要，竭力避免二者的冲突和对立。

其次，社会动员对常规治理和科层制管理产生的冲击和影响。社会动员或运动式治理通常是短期、临时的政治行动，缺乏系统性、稳定性、制度性的组织资源支持。“社会动员”的常态化将严重削弱科层制体系下权力部门和职能部门的权威。由于党和政府在国家发展进程中仍将长期面临着绩效压力，社会动员或运动式治理依然是各级党政机关摆脱治理困境、完成指标任务的重要手段。然而，“国家治理现代化”本质上要求扭转党和政府过度依赖运动式治理的现状，强化常规治理的作用和成效，建立健全社会治理的长效机制。因此，如何使社会动员与常规治理合理对接与切换，实现中国共产党的政治传统与现代国家治理理念的有机融合是一个重要的理论问题。

再次，“国家引导”与多元共治的协调与发展。从历史经验来看，由于国家拥有各种政治资源和强大的组织系统，在社会动员中往往占据了主导性、权威性地位，社会力量则时常陷入被动配合与协作的境况。从公共治理的角度而言，凡属公共事务或与公共利益相关的决策必定是多元主体平等协商，参与各方之间是“合作伙伴”，不存在一方受制于另一方的状况。唯有所有动员主体在决策权与影响力上是平等的，多元共治才可能真正发挥实质效用。执政党和政府可以具有一定的引导作用，但这种作用仅表现为提供制度供给和制度激励。一切公共目标的确定和实现方式的选择则必须通过多方平等协商与合作解决。因此，“国家引导”绝非要强化国家的“专断性权力”，而是需要着眼于如何增强社会参与的自主性、独立性和积极性，形成基于平等地位的多元化动员主体。

针对社会动员的局限性，现代国家的动员能力建构必须遵循法治路径和民主理念。社会动员的目标、方式和程序等环节必须加强制度化建设，以法律法规的形式明确限定社会动员的启动、终止机制及动员范畴。“作为掌握政治资源和行政资源的权威主体，其权威配置资源的基础能力应该以法的形式加以确定，即必须拥有巨大的确定性”。[5](p160)换言之，国家的社会动员能力建构必须置于法治化框架之下。

此外，社会动员过程应充分体现民主理念，特别是发扬民主集中制、民主决策、民主协商等原则，尊重和吸纳动员客体的合理诉求，避免权力意志的干扰和政治领袖的个人专断。社会动员的议题设置、目标确立、动员方式等内容需要经过意见征集、意见讨论、意见整合等程序，实现民主化决策、程序化实施及透明化监督。总之，在国家治理现代化的进程中，党和政府“必须通过民主化和法制化的决策方式整合多元化的利益，形成社会大多数成员所认可的社会动员目标，并在动员过程中切实加强对民众利益需求的回应，以制度化的利益诱导性动员模式取代以政治领袖的价值追求为目标的传统动员模式，方可产生真正的动员力”。[30](p67)

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