状态、结构、绩效与新居民公共服务供给机制：一种分析范式

王 靖，于海燕

(1.吉林大学 行政学院，长春 130000； 2.温州医科大学 公共卫生管理学院，浙江 温州 325000)



状态、结构、绩效与新居民公共服务供给机制：一种分析范式

王 靖1，于海燕2

(1.吉林大学 行政学院，长春 130000； 2.温州医科大学 公共卫生管理学院，浙江 温州 325000)

国家新型城镇化规划的核心是“人的城镇化”，在中央明确以居住证作为新居民公共服务供给载体的政策下，如何对新居民公共服务供给机制进行理论梳理并厘清逻辑结构以指导新居民公共服务供给实践是亟待解决的问题。厘清新居民、公共服务、公共服务供给机制等概念的基础上，基于状态、结构、绩效这一分析范式构建了新居民公共服务供给机制的逻辑思路，探讨供给机制动态运行的三个层面即决策层、运行层、绩效层的互动关系，实现通过资源的优化配置达到保障新居民权益，增进新居民福利的目标。

状态；结构；绩效；供给机制

中共中央政治局2015年10月12日召开会议，听取了《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十三个五年规划的建议》，“十三五”规划的立足点在于增进人民福祉，促进人的全面发展，在其十个领域突破点中，两个突破点与新居民公共服务供给问题相关：一是推动协调发展，协调发展不仅指绿色发展，更主要的是城乡协调发展和基本公共服务均等化，特别是流入地新居民需平等享受公共服务的供给；二是改善民生，强调全面解决好群众关心的教育、就业、收入、医疗、社保等问题，让改革成果更多、更公平地惠及人民群众，城市新居民是需要改善民生的主要群体。2015年11月卫计委发布的《2015流动人口发展报告》预测到十三五结束即2020年末，我国流动人口总量将达到2.91亿，流动人口呈现出新的发展趋势，主要体现在城市融入意愿的上升。具体在量化数据上的反应是2014年流动人口在居住地居住时间超过3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%，打算在现居住地继续居住5年及以上的占56%。流动人口固化为新居民的趋势已非常明显，下一步就是如何应对流动人口作为新居民对城市的基础设施、公共服务和管理能力提出的挑战。

为此中央城镇化领导小组编制了2014—2020年国家新型城镇化规划，规划重点在于以提高质量为核心的城镇化发展路径即“人的城镇化”，“人的城镇化”这一战略目标被明确写在十二届人大二次会议的政府工作报告中。 2015年10月21日国务院通过《居住证暂行条例(草案)》，在中央明确以居住证作为公共服务供给载体的政策指导下，如何对新居民公共服务供给机制进行理论梳理并厘清完整的逻辑链是整合碎片化供给实践的关键。

一、新居民公共服务供给机制相关概念厘定

(一)新居民的概念界定

流动人口作为城市新居民在为城市发展做出贡献同时也带来了诸多矛盾，对政府管理工作提出了挑战。学界基于管理学视角，以“本地人口”或“本地户籍人口”作为参照对流动人口进行定义，即“外来人口”和“外来务工经商人口”。“外来人口”是指居住或停留在某行政区域内，但户口不在该区域的人,它既包括了长期逗留者，也包括了短期停留者，“外来务工经商人口”不仅强调长期居住，更强调就业与消费，新居民这一概念是“外来务工经商人员”的变迁与延续。“城市新移民”作为与新居民最为近似的概念，是指通过正式或非正式途径实现了自身或家庭的迁移且在居住地有定居意愿,并且有稳定的工作和住所特殊群体，其主要包括：一是乡城移民，二是城城移民，三是升学移民。新居民与其在范围上的唯一区别就是新居民对就业的强调即不包括升学移民。

“新居民”这一称谓不是由理论到实践产生的概念，而是实践影响理论而产生的概念，其产生的是实践中对流动人口管理的探索。“新居民”这一称谓最早见于我国第二人口流入大省浙江省的嘉兴市，《中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府关于加强嘉兴新居民服务管理工作的若干意见(试行)》中，将非本市户籍但有稳定住所的务工、经商、创业人员统称为新居民。嘉兴市成为“专业型”流动人口服务管理体制改革的试点区域后，其在市、县、乡三级设立了新居民管理机构，保证“有牌子、有场所、有机构、有队伍、有制度、有网络”。“新居民”较之“流动人口”、“外来人口”“农民工”等名称少了歧视的意味，更具包容性，彰显了建设和谐社会的理念。“新居民”称谓逐渐被固定下来，从城市行政管理的角度对新居民给出定义表明新居民已被明确纳入到政府行政管理的范畴之中。

(二)公共服务供给机制的内涵

新居民公共服务供给中的公共服务偏向于利益解释和价值解释，其内涵是：政府为回应新居民的需求诉求、维护公共利益而通过公权力运用公共资源，以灵活的生产机制供给有形公共物品和无形公共物品的实践活动的总称。该定义不仅没有分割“物品”和“服务”的关系，而且还回应了“管理”向“治理”转化过程中的多主体趋势。新居民作为城乡二元结构下城市中的弱势群体，其公共服务供给类别的划分要强调层次发展原则，首先要保证就业、教育、健康、居住等基本服务。因此管理学的资源配置角度基于，认为公共服务供给机制是政府为实现公共利益，通过供给主体、供给方式及供给运行流程提供有形公共产品和无形公共服务的动态运行过程，公共服务供给机制的本质是公共服务提供过程中的资源配置方式。供给主体经历了政府中心、顾客中心和提供者与使用者互动三个阶段。供给方式经历了政府计划生产、半政府与半市场、混合安排三个阶段。供给运行机制具体包括体现互动的决策机制、体现互补的效率机制、体现互联的协调机制和体现互制的公平与责任机制。

二、状态、结构、绩效范式下新居民公共服务供给机制的分析理路

状态、结构、绩效范式简称为SSP范式， SSP范式作为一种绩效分析范式最早见于美国密歇根州立大学教授爱伦·斯密德的著作《财产、权利与公共选择》一书中，其基于状态(Situation)——结构(Structure)——绩效(Performance)这条完整逻辑链提出了绩效的理论框架，此框架主要用于分析个体及群体利益产生冲突影响物品的相容性使用时，制度规则如何构建个体的博弈机会，最后形成怎样的经济绩效。因为SSP范式的核心在于结构的研究，因此它比另一种产业组织理论SCP(结构—行为—绩效)分析范式更加广泛地应用于社会及政治领域，所以SSP范式更适合作为一种逻辑框架来解读新居民公共服务供给机制问题。运用SSP范式来分析新居民公共服务供给动态过程中的运行机制，就是要揭示在个体、团体、服务三大要素不同状态的基础上，结构要素即运行机制如何根据状态的不同对应不同的供给机制设计，进而实现供给成效，供给机制这个自变量如何在状态控制变量下对绩效因变量施加影响。

(一)新居民公共服务供给机制中SSP要素分析

1.状态要素。状态要素由个体特性、集体特性和物品特性三部分组成。个体特性包括个人是非好恶判断、个人素质、认知、情感、决策意向等；集体特性除了决策者个性外，主要是指集体决策的逻辑、议事规则及决策规则。物品特性主要是指物品是否具有规模购买效应、使用上是否允许共享、交易的有形成本和无形成本、是否受周期性供求的影响。状态要素的研究着眼于研究不同的特性状态如何影响机制与绩效间的相互关系，机制又是如何决定其特性，如机制设计如何使其产生稀缺、排他、竞争、成本等特性。

在新居民公共服务供给机制问题研究中，状态要素中的个人特性对应新居民的特性，如新居民的自利选择偏好、素质层次、需求层次如何影响供给机制的设计，进而产生何种供给绩效。以教育需求层次为例，子女义务教育是新居民最迫切的需要，在子女义务教育需求得到满足后，新居民的教育服务需求又转向异地高考和职业教育，同时供给效果直接受到新居民教育程度、个人素质的影响，如我国一线城市新居民公共服务志愿供给水平要远远高于二、三线城市，上海等地出现的新居民生活馆就是最好的例证。集体特性对应的是政府、企业、非营利组织等公共服务供给主体的特性，政府作为公共服务供给的绝对主体，往往关注纯公共服务的供给，着眼于新居民长期利益的实现。市场作为弥补政府失灵的供给主体，其趋利性可以通过充分竞争保障公共服务供给质量，适合经营性公共服务的供给。非营利组织因为其公益性最适合承担具有公益性的融合服务供给，各个供给主体都会对供给绩效产生不同的影响。物品特性是指在新居民公共服务供给中指公共服务的特征，主要表现在：一是区域分布的集中性。由于新居民主要集中在长三角、珠三角、京津冀、长江经济带等经济圈，因此公共服务供给具有区域集中性。二是供给水平的层次性。不同的经济发展水平及包容程度导致公共服务供给力度不同。三是需求的多样性。新居民的需求倾向呈现多样特征，北上广一线城市新居民对教育服务需求强度高，长三角制造型城市新居民对社会保障服务需求程度较高。四是发展的阶段性。根据经济发展、信息技术发展及公共政策导向的不同，新居民公共服务供给主体、供给范围、供给类型和数量也会随之变化。如在居住证制度普遍实施的地区，基本公共服务已经进入落地阶段，新居民对经营性公共服务的需求强度将会上升。

2.结构要素。结构要素的含义是指权利结构安排的制度方案，包括正式的制度和非正式的制度，这种权利结构安排的制度是社会游戏遵循的规则，不仅包括产权还包括使用权、交易权和收益权[1]。通过这些规则协调不同利益个体的利益关系进而形成相互依赖的关系。这种权利安排之所以对效果产生影响是因为每个个体的权利实现都要受制于他人的权利选择，他人的权利选择也就成为个体权利实现的成本，成为抑制个体需求满足的强制力，没有权利或者权利不多的人就是施加成本能力的弱者，简而言之就是公共服务供给决策话语权中的弱者。通过以上分析可以看出由于新居民公共服务的集中性、多样性、差异性和动态性等特征要求新居民供给机制这种制度安排要想实现有效供给，必须考虑在决策机制中如何利用政府强力赋予弱者权利，提升其在公共服务决策中的话语权；在效率机制中如何根据不同的需求选择不同的供给主体；在公平机制中如何平衡新老居民间的利益关系；在协同机制中如何平衡流入地流出地的利益关系及供给部门的利益关系。这些围绕供给主体权利结构划分而进行的供给机制设计将直接影响供给效果。

3.绩效要素。相比传统以效率作为供给效果的衡量标准，SSP范式下的绩效偏重于考虑的是有利于谁的效率，也就是谁取得了收益，谁支付了成本，直接衡量指标就是财富和机会的分配情况，而且这种财富和机会是落实到个人的财富和机会而不是集体的财富和机会，状态作为给定要素是不变的，那么在不同的个体、集体和物品特性状态下，不同的制度选择形成的权利安排决定了最终绩效。SSP范式中绩效是给定状态下权利选择的函数，制度绩效取决于利益群体在博弈中的游说能力，制度均衡取决于利益均衡，当利益均衡被打破时失利群体打破制度的力量增强，当其强大到超过维护力量的时候就会形成制度变迁。因此对整个社会来说，制度绩效是权利结构安排和感知的函数，它最终体现为公平和效率的实现程度。

(二)状态、结构、绩效范式对新居民公共服务供给机制的适用性分析

这一分析范式对我国新居民公共服务供给机制的适用性主要体现在两方面：一是范式的三个主要组成部分即状态、结构、和绩效涵盖了新居民公共产品供给机制的各个方面。状态变量所描述的个人、团体和物品的特性与新居民特性、多元化的供给主体及公共服务特性的多样性等相对应，结构变量所代表的制度或权利的选择，与公共服务供给中多元化的供给机制选择相对应，绩效变量与选择不同供给机制的效果相对应，因此SSP 分析范式与新居民公共服务供给机制所包含的要素具有高度的契合性。二是这一分析范式为新居民公共服务供给机制的研究提供了一个系统的分析理路。SSP分析范式从事物的初始状态到最终绩效的整体分析，是一条逻辑链的完整展开，它涵盖公共服务本身的特性、供给主体特性、新居民的特性、多元化的供给机制及其供给绩效方方面面的内容，且把这些内容构建在一个框架中研究，综合考虑各要素并分析它们之间的逻辑关系。

三、状态、结构、绩效范式下新居民公共服务供给机制逻辑建构

基于以上分析，本文将状态、结构、绩效范式与公共服务的动态供给过程相结合构建了基于状态——结构——绩效的新居民公共服务供给运行机制框架，决策层对应状态要素，运行层对应结构要素，绩效层对应绩效要素(如图1所示)。之所以把动态的供给过程作为逻辑的结合点，是因为公共服务在静态上就是一种福利或产品，但这种福利或产品的产生需要生产要素与劳动力结合生产出来，按照不同利益集团的需要进行分配，最后利益集团的个体享用该福利或产品，静态的公共服务从始至终蕴含于动态的过程中。“状态”包括新居民、供给主体、新居民公共服务本身的特性三个方面。“结构”是为实现新居民公共服务有效供给所做的供给机制选择，因此结构对应的是新居民公共服务供给的运行层，具体包括效率生产、协同生产和公平生产。“绩效”是对不同新居民公共服务供给机制选择的评价，根据供给绩效的衡量结果找到新居民公共服务供给机制改进方向，因此绩效对应的是新居民公共服务供给的绩效层，责任机制的有序运行是绩效层运转的基础。通过对效果、效益、回报率三个平行指标的监督，将责任机制贯穿于新居民公共服务供给过程的始终，渗透到决策、运行、绩效三大层面。

图1 基于SSP范式新居民公共服务供给机制逻辑建构

(一) 决策层：需求回应

新居民公共服务供给机制是对新居民公共服务需求的回应，主要包括决策回应、精益生产和绩效监督三个部分。决策是整个供给机制运行的开始，供给主体政府根据决策博弈机制的运行结果决定提供多少公共服务、提供到什么程度以及采用什么方式提供。决策机制从规划和预算两方面决定供给内容、规则和发展方向。规划作为对新居民公共服务的顶层设计，其实质就是通过对资源的配置来决定一定时期内的公共服务发展的方向。2012年国家颁布了《国家基本公共服务体系“十二五规划”》从国家层面对基本公共服务供给的范围、衡量标准和工作重心进行了制度安排，作为引导政府履行公共服务职能，进行公共资源优化配置的依据。在新居民公共服务供给方面，国务院2015年10月颁布了《居住证管理办法》作为指导地方政府落实新居民基本公共服务供给的指导纲领。规划的蓝图最终必须要落到财务预算这一载体上，没有预算匹配的规划只能停留于纸面，预算是对公共服务项目、标准、内容的资源分配，因此它是公共服务供给和生产沿着正确方向并达到基本水平的保障。

(二)运行层: 精益生产

运行层主要是通过效率机制、协同机制和公平机制实现新居民公共服务的精益生产。公共服务的生产不同于公共服务供给，生产是通过组织内部运行使公共服务得以产生的动态过程，生产流程具体包括生产程序、生产标准、质量和数量检验等步骤。在绩效输出之前生产过程本身需要进行内部流程监督，特别是应用信息化技术手段及物联网技术手段对公共服务生产过程进行实时、全面和准确的展示，使监督主体对供给过程一目了然。效率机制就是根据区域差异及供给领域不同对供给主体进行有效率的排列组合，在供给中进行政府功能转换，强化社会组织的作用。协同机制是从资源协同、主体协同、区域利益协同方面实现公共服务的无缝隙供给。公平机制即新居民公共服务供给无论是在制度设计还是执行制度的行为中，都不应该出现人为的差别和歧视现象[2]。

(三)绩效层: 控制监督

绩效层是新居民公共服务供给的输出层，它通过制定标准、衡量偏差等手段最终达到减少偏差的目的。绩效层的控制监督本身不是目的，它是通过控制监督手段使公共服务供给机制的运行达到满足新居民公共服务需求的目的。绩效层控制的是新居民公共服务的供给结果，运用专业的绩效评估手段衡量供给的效率和效益，效率是对公共服务生产资源配置优化程度的衡量，效益是对公共服务分配公平程度的衡量。绩效层的控制监督不等于绩效评估，绩效评估仅仅是诊断公共服务供给偏差的手段，绩效层的控制监督根据偏差有针对性的改进决策层和运行层设计，进而提高服务效能才是目的。因此绩效层的控制监督除了绩效评估还包括绩效计划、绩效评估、绩效结果应用、绩效面谈、绩效辅导等阶段。总之绩效层的核心是通过绩效偏差找到新居民公共服务供给决策层和运行层的偏差，有针对性的进行绩效辅导进而真正改善绩效。

[1]张智勇.高等教育发展的环境及其优化：社会资本的视角[J].长春大学学报，2016，(2).

[2]李建华，袁建辉.当前我国政府公共服务的伦理检视[J].中国行政管理，2007，(2).

[责任编辑：郭莉娜]

2016-10-17

王靖(1973-)，女，河南许昌人，博士研究生。

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1008-8520(2016)06-0049-05