对广东省科技计划项目实施动态监测的思考*

谈力，李栋亮

（广东省科学技术情报研究所，广东广州510033）

对广东省科技计划项目实施动态监测的思考*

谈力，李栋亮

（广东省科学技术情报研究所，广东广州510033）

加强对项目实施过程的动态管理，是科技发达国家保障政府科技项目顺利实施的重要举措，也是国家科技计划管理改革的重要方向之一。在总结归纳广东省科技计划项目监管现状的基础上，分析和借鉴国外开展科技项目监测的成功经验，提出建设广东省科技计划项目动态监测体系的若干建议。

科技项目；动态监测；经验借鉴；广东；启示

0　引言

长期以来，我国对科技计划项目的管理缺乏较为完善的过程监管制度和体系，造成“重立项，轻管理”的现象普遍存在。开展行之有效的动态监测，是保障科技计划项目按质按量完成、科技创新资源得到有效利用的有利举措，对提升科技计划项目管理水平具有举足轻重的作用，“十二五”时期以来一直是科技计划管理体制改革的重要方向。广东作为全面创新改革实验区域之一，应担负起先行先试的重任，率先建立科技计划项目动态监测体系，为科技体制改革提供新鲜经验。

1　实施科技计划项目动态监测的必要性

科研是对未知世界的探索，具有开拓性和创新性，因而也具有很大的不可预见性。科研工作者只能预测，但不能确切地知道影响项目效果的各种因素的未来肯定状态，导致项目在实施的过程中存在着未知的风险［1］。实施科技计划项目动态监测的目的，是要全面地了解项目风险的来源、性质和发生规律，加强项目实施中的风险防控，最大程度地保障项目的顺利完成，这对完善科技计划管理体系非常必要。

1.1从国家层面来看，实施科技计划项目动态监测是落实国家科技计划管理体制改革精神的重要举措

目前，我国科技计划项目管理和评价主要关注于项目立项与结题验收两个阶段，并相应制订了严格的管理、评价的程序和制度。在中间环节，主要是以书面报告和不定期检查相结合的方式开展，间断性和随意性较大，系统性和可测度不足，亟需改革。科技部部长万钢同志在“加强科技计划经费监管暨科技部2013年科研经费巡视检查启动会”上指出，“要重点加强过程监管，使经费监管服务覆盖事前、事中、事后全过程”［2］。2014年12月，国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》（国发〔2014〕64号），提出要建立统一的评估和监管机制，建立动态调整机制［3］。由此可见，加强对科技计划项目实施过程的监管，并适时进行动态调整，是国家科技计划管理体制改革的重要方向之一。加强广东省科技计划管理过程监控、建立动态调整机制是贯彻落实国家有关科技计划管理改革精神的重要举措。

1.2从广东层面看，实施科技计划项目动态监测是完善省级科技计划管理体系的关键环节

近年来，广东财政科技投入规模的不断加大，投入方式逐渐由分散转向集中，项目的系统集成和复杂程度的越来越高，对科技计划项目监管提出了更高的要求。虽然广东也在不断开展科技计划管理改革，从2014年以来全面实施省级科技业务管理阳光再造行动，进一步加强制度建设和监督管理，强化管理中存在的薄弱环节，但是在对项目实施过程进行有效跟踪和动态调整的制度设计方面仍比较欠缺，导致对项目的监管功能并未得到充分的发挥。因此，通过动态监测这种连续、科学、合理的项目管理模式，能系统跟踪和管理项目实施和资金使用的情况，及时发现风险，进行有效的控制，保证财政科技资金的使用效益。同时，通过建立中间环节的监测评估制度，将立项评审、实施过程评估、结题验收有机地联系起来，形成完整的管理评价链条，使科技计划项目管理制度体系更加系统、完善、规范。

2　广东省科技计划项目监管的现状

近年来，广东在科技计划管理改革上采取了一系列措施，于2014年发布了《广东省省级科技业务管理阳光再造行动及业务调整优化实施方案》（粤科规财字〔2014〕61号），全面实施省级科技业务管理阳光再造行动，不断创新科技管理理念，健全权力制衡约束机制，加强制度建设和监督管理，已有一定的成效。2.1在权力机制上，权利制衡约束机制逐步健全

广东省科技厅组建了经费监督审计专职部门，强化科技计划项目的过程监管、经费审计和绩效评估等职能，牵头组织开展过程监督、经费监管、审计整改、结题验收、问题项目处理、科研信用管理、绩效评价等业务。同时，在纵向上充分发挥地市科技主管部门、高校院所等业务主管单位在项目和经费管理中的组织、协调、服务和监督作用，赋予其更大的权力和责任，加强对科技项目的日常监管。

2.2在制度建设上，管理制度体系进一步完善

遵循市场规律和科研活动规律，广东省积极制定科技计划管理的相关工作规程和管理办法，涵盖了科技计划项目管理中经费预算和财务审计、监督检查和结题验收、信用管理和绩效评价、科技报告和责任管理等关键环节。在一系列制度文件的约束和保障下，广东科技计划项目监管体系日益完善。

2.3在理论探索上，已有一定的积累

国际上有关科技项目监测评估的理论方法研究和制度建设已经比较成熟，我国学者也对科技项目的过程监管和风险管理进行了研究，提出了相应的管理模型和指标体系，并在近几年研究不断深入。广东正在积极探索科技计划项目动态监测体系构建的理论和方法，并加强对先进国家和地区的经验借鉴。

虽然我省在进一步加强科技计划项目监管方面做出了很大的努力和尝试，但是由于科技计划监管体系在动态监测和基础数据信息化管理等方面仍不够完善，造成监管功能未能有效发挥、监管工作不够系统科学系统、监管信息可测度不足、监管结果未能有效利用等亟需解决的问题。

3　国外开展科技项目监测的成功经验及启示

纵观科技发达国家科技项目管理的发展历程，加强项目评估和监管，推进科技项目管理科学化、规范化、高效性是共同的发展方向。为确保预算的顺利执行和提高经费的使用效率，各国大都制定了科学严谨的监督评估制度，目前已基本形成规范的科技计划项目监管体系，实行从项目规划、设计、招标、施工、到后评价全过程、全方位的动态监管，重点监控政府经费使用率和项目质量。从发达国家科技项目监测的实践来看，其成功经验主要体现在以下几点：

3.1重视科技项目实施过程的风险管理

高技术项目以高投入、高风险、系统复杂为标志，其失败所带来的损失比一般项目要大得多。风险管理是科技发达国家对高技术项目的过程管理普遍采用的模式。如美国国家航空航天局（NASA）专门委托弗吉尼亚大学风险管理与系统工程研究中心等单位积极开展风险管理理论框架的研究，协助制定风险管理规划，评估各种风险管理方法对NASA承担的高技术项目的可行性，并于1998年开始引入持续风险管理的理论与方法（Continuous Risk Management）、于1999年引入概率风险评估理论与方法（Probabilistic Risk Analysis）、于2001年开始采用一体化定量化风险管理理论（Integrated Quantitative Risk Management），评估管理高技术项目研发过程中的风险［4］。

3.2科技项目过程监管高度专业化

科技项目的专业性、综合性、跨学科性、前沿性等特征，对监管机构的专业化和监管手段的专业化提出了很高的要求。为达到项目实施的预期目标，发达国家对科技项目的监管往往交由社会化的专业机构来承担。科技管理部门一般会采用招投标的方式，从市场中选择专业的项目管理公司，委托其全权代理项目监管事宜，并按市场化的方式运作，对其实施有效的监督和管理，这样既能节省政府的人力、物力和财力，又能确保达到项目投资的预期目的。如美国在确定高风险的创新项目时，技术办公室负责评估项目的技术价值以及监管项目的运转情况，并根据项目需要，委托一批水平较高、相对稳定的社会咨询评估机构来承担具体的评估工作，并为科技项目相关方提供研究与管理全过程操作指南，通过行业培训体系等辅助手段，建立科学、专业的科技项目管理方法体系。

3.3科技项目监管已建立完善的法律和制度保障

完善的制度建设（包括法律、法规、规则等）是科技项目顺利实施的基本保障。一般而言，发达国家项目监管制度化包括制度构建和运作体系两个相互衔接的部分，既注重宏观制度的建设，也着力微观程序的配套推进，无论是项目信息监理还是现场监理，都有完善的法律法规作为支撑。如1993年1月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA），详细规定了政府拨款项目的预算审核、运行监督和事后评估程序，是美国科技项目绩效评价工作得以顺利开展最重要的法律依据，使美国的科技监管工作有了强有力的立法保障［5］。

3.4科技项目过程监管实现信息化

外国普遍使用互联网进行项目管理信息的管理和传递，完全实现了项目流程管理的信息化，大大提高了项目的管理效率。信息化工具在项目监管中的有效利用，能够大大提高项目进展信息的透明度，有利于项目监管机构和实施单位及时发现偏差、纠正错误，保证重大项目的顺利实施，同时也有利于项目相关方之间的相互制约以及广泛接受公众的监督。如美国政府的科技项目管理信息系统已得到普遍应用，比较有代表性的科技项目管理信息系统包括联邦政府的统一项目管理平台Grants.gov、国立卫生研究院的eRA系统以及国家科学基金会的FastLane系统［6］。日本综合科学技术会议建设了“政府研发数据库”，将有关研究经费信息录入，实现数据化动态管理，以便于调查分析，全面掌握科技经费的分配和使用情况。

4　建设广东省科技计划项目动态监测体系的建议

综上所述，开展科技项目实施过程动态监管研究和体系建设具有长远的战略意义和重大的现实意义，是各国科技项目管理体系中的重要环节。对此，提出建设广东省科技计划项目动态监测体系的几点建议：4.1在思想认识方面，强化科技计划项目实施过程风险管理的理念

项目组组长和参与成员是科技计划项目实施中的首要责任人，负有完成科技计划项目目标的主要义务，首当其冲应具有风险管理的意识和能力。项目承担单位作为科技计划项目过程管理的第一道防线，应增强自身的风险意识和责任意识建设，积极提高管理人员的业务素质，加强对国家重要信息和战略需求的及时掌握，对科技计划项目管理各个环节严格把关，主动对项目实施过程开展动态监测，及时发现并处理出现的各种风险事件，保证项目目标的顺利完成。

4.2在建设思路方面，要将风险管理与绩效评价相结合

对科技计划项目开展动态监测，实际上是要及时跟踪项目的进展，监测项目风险事件的发生，合理地评估其影响，以及根据评估结果对项目执行进行适当的干预或处理。因此，建议在现有绩效评价指标体系的基础上，运用项目风险管理的思路，结合广东省科技计划项目管理的特点和可操作性，研究提出广东省科技计划项目动态监测的思路和方法。

4.3在制度设计方面，要做好操作流程和指标体系的建设

健立和完善规章制度，形成科学合理的管理流程，是一切管理工作开展的基础和依据。一般情况下，对项目实施过程进行风险管理的流程主要包括广泛采集风险信息、及时跟踪项目进度、监测风险事件发生、合理评估风险程度、科学处理风险事件等关键环节。建议根据上述流程，设计科技计划项目动态监测的具体操作步骤，并建立系统、客观、简明、可操作的评价指标体系，全面、有效地对科技项目实施过程开展监控。

4.4在实施保障方面，要做好数据采集系统建设和管理人才培养

要开展科技计划项目的动态监测，必须建设完善的信息来源渠道和服务人才体系。目前，对科技计划项目过程管理信息来源渠道较为单一，信息获取较为被动，建议加强基础数据库的建设，充分利用科技报告制度和信用管理体系，加强信息采集和共建共享。同时，加强科技计划项目监测评估能力建设，创新管理手段和方式，充实管理技术内容，加强管理人员能力建设，提高动态监测的专业化水平和效率。

4.5在结果运用方面，要将评估结果作为科技计划项目动态调整的重要依据

实施科技计划项目动态监测的目的，是要针对风险识别和评估的结果，制定风险应对措施、应对战略和技术手段，从而增加项目目标实现机会、减少失败损失。应根据评估结果划分相应的预警等级，并分别制定加强监控、调整研究计划、终止研究等应对措施，并将考核结果作为日后预算编制和评价、奖罚项目相关方的重要依据。

［1］黄锦成，杨颂阳，陈启源等.科技计划项目风险监督与控制方法的研究［J］.科技管理研究，2006，26（5）:126-127.

［2］万钢.加强科技计划经费监管用好国家财政科技投入［N］.科技日报，2013-7-18（03）.

［3］中华人民共和国中央人民政府网［EB/OL］.（2015-1-12）［2015-12-23］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/12/content_9383. htm

［4］朱启超，匡兴华.NASA高技木项目风险管理技术与方法［J］.世界科技研究与发展，2004，26（3）：95-102.

［5］财政部预算司.美国《政府绩效与结果法案》的内容及实施情况［EB/OL］.中华人民共和国财政部网站.http://www.mof.gov.cn/pub/ yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200810/t20081007_80367.html.

［6］黄军英.美国科技项目管理信息系统［J］.全球科技经济瞭望，2015，（1）:6-10.

谈力（1985-），女，助理研究员，硕士研究生，研究方向为科技计划管理、科技政策、科技战略规划；李栋亮（1973-），男，研究员，硕士研究生，研究方向为科技战略规划、科技情报、科技政策。

2013年广东省软科学研究计划项目“广东省级科技计划项目动态监测研究”（2013B070205002）；2013年广东省科技计划项目“广东省科技计划项目管理制度建设研究”（2013A080500001）