论我国地方环境资源治理法治困境的解决之道*

王婉轶

（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州　730070）

论我国地方环境资源治理法治困境的解决之道*

王婉轶

（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州730070）

纵观我国地方环境资源治理实践，长期存在着地方环境资源治理体制缺陷、地方环境资源治理法律制度漏洞、公众参与机制不健全以及地方性知识资源供给不足等突出问题；而多中心治理模式为化解我国当下地方环境资源治理的困境提出了切实可行的理论脉络，具体而言，多元共治格局作为解决我国地方环境资源治理的新路径具有实施的可能性以及其特殊的价值；构建我国地方环境资源治理多元共治格局要求通过转变政府环境管理职能、建构多元化的治理主体以及多元化的制度工具，从而使地方环境资源治理走出困境，走向多元共治。

地方环境资源治理；单中心治理模式；多元共治；多中心治理

在2014修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）中，关于企业及公众参与环境治理的规定在新《环保法》中所占的比重大大增加，环境资源治理的理念现已然体现出了多元共治的趋势。然而地方环境资源治理却依旧维持着政府单中心的治理模式，尽管政府强制管控性的行政手段使我国整体环境状况有了一定的好转，但仅仅依靠行政管制手段已无法有效且高效的治理地方环境，现阶段我国环境状况严重恶化的局面依旧无法得到有效的遏制。将多中心治理理论落实到地方环境资源治理中去，实现地方环境资源治理的多元共治已成为地方环境资源治理发展的必然趋势。

1　地方环境资源治理的实践困境

不同于注重统筹兼顾的整体性环境资源治理，地方性环境资源治理则是以本辖区的环境状况为出发点，在结合地方经济发展水平、综合发展规划的基础上为本辖区的环境资源治理构建最佳的方案。然而，在现阶段我国地方环境资源治理过程中，“自上而下”的地方环境资源治理体制使得地方环境资源治理中非政府利益诉求被地方政府忽视的现象比比皆是，各利益主体间的主体间性无法明确的体现出来；同时，由于国家齐一化的正式规则统一适用于各具特色的地方环境资源治理之中，地方环保部门无法兼顾不同区域的经济发展水平和社会发展现状，使得地方环境资源治理的特殊性得不到应有的重视；地方环境资源治理逐渐陷入了重重困境之中。

1.1地方环境资源治理体制存在缺陷

第一，地方人民政府职能缺位致使地方环境资源治理活动受阻，如2014年12月8日湖南爆发的桃源铝厂污染事件，由于该铝厂长期向周边排放污染物致使周边环境遭到严重的污染；当地居民更是因污染而患病，十几人先后因癌症去世。后经相关环保部门核查发现，该企业的环评设施与其提交的环评报告严重不符，而地方政府却为维护地区的经济发展对此坐视不管，俨然成为了该铝厂的“保护伞”，变相的纵容了恶性环境事件发生。尽管新《环保法》中规定了环境保护目标责任制和考核评价制度从一定程度上遏制了地方人民政府为的追求经济发展忽视生态效益的现象，但由于地方人民政府仍以追求经济发展为主，使得相关企业为获取经济利益而污染环境或滥用自然资源的行为无法得到有效的制止，甚至抵制地方环境主管部门的执法工作，造成地方环境主管部门的执法力度大打折扣。

第二，资源环境管理部门划分不合理致使地方环境资源治理的协调性不足。从宏观上看，资源环境具有整体性，各类自然资源往往互相嵌套，由于各部门所代表的利益主体不尽相同，引发了环境资源治理协调困难以及部分环境管理机构的职能重叠、冲突、缺失、错位等体制性的障碍，使得地方环境资源治理过程中政出多门、分工模糊、权责不明等问题频发。地方水污染治理中各资源环境管理部门的协调性不足体现的尤为明显，在各地环保部门对水污染防治工作进行统一监管的同时，当地水行政主管部门、建设部门、农业部门、林业部门、交通运输部门等在各自职能范围内皆对所辖区域水污染防治负有相应的职责；涉水部门分配过于分散直接导致了相关职能部门间“职责权利”的不统一，争权不断、推责有余［1］，使得地方水污染治理的成效不明显，地方水污染的状况依旧不容乐观。

第三，地方各级环保部门监管不利致使地方环保部门形同虚设。2015年8月12日天津爆炸事件导致多人死亡，同时也带来了一系列严重的环境问题。事后经调查发现，该公司的两份环评报告均有作假，这显露出我国环保审批不严和监管缺位的现象。本应作为监管阀门的环保部门成为了权力寻租的重灾区；为追求经济增长或个人利益，地方环保部门与当地企业勾结，地方环保部门形同虚设，造成恶性环境事件频发。从立法上看，政府拥有国家环境管理权，但由于法律对政府环境管理权的监督与限制的缺失造成地方环保部门权力滥用、有权不用的现象时有发生。尽管相关法律对地方各级环保部门的监管职责做出了限定，但过于宏观的规定并不能完全解决地方环境资源治理制度体系失衡与协调机制缺失的问题，地方环保部门监管缺位的问题依旧存在。

1.2地方环境资源治理法律制度存在漏洞

公共选择理论认为，政府失灵的主要原因在于没有建立一套有效的制度和规则来对政府权力施加约束。因此，地方环境资源治理政府失灵的主要原因在于环境法律的失灵。所谓环境法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、为立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象［2］。现阶段地方环境资源治理相关法律的缺陷主要体现在以下几个方面：

第一，国家机关主导的环境立法模式使得相关法律的有效性不足。首先，单纯依靠国家立法机关立法的单向度立法模式难以实现立法与地方环境资源治理中各主体的利益诉求相统一，环境立法的立法目的难以实现；其次，由国家机关主导的立法过程中不可避免的形成了以政府为本位的立法模式，各相关法律法规中以保障政府的环境资源管理需求为出发点，以提升政府部门地位从而强化有关部门权力为主要内容，立法的可操作性、科学性难以得到确切的体现；再次，国家性立法统筹性决定了地方环境与自然资源的特色、经济社会发展水平的差异难以体现在国家性法律法规之中，使得国家齐一化的法律法规难以体现地方环境资源治理的特殊性。

第二，地方环境资源治理公众参与机制不健全。由于政府在地方环境资源治理过程中独断且专制，社会公众在地方环境资源治理中难以发挥其独特的效用。其一，我国在宪法中未明确规定公民的环境参与权，公民参与地方环境治理的权利无法得到有效的保障。其二，对公众参与的具体操作规定模糊；现行的各环境保护相关法律法规中对公众参与环境治理的规定仅仅是原则性的，而对公众参与环境治理的途径、方式及保障措施涉及甚少，导致公众参与制度形同虚设。其三，现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏之后的参与，即末端参与［3］；现阶段我国的公众参与绝大部分都处于非制度化层面上，公众在体制内的参与程度很低，由于公众无法切实参与到法律、政策的制定过程中去，公众的利益诉求难以体现，使得公众对相关法律法规及政策缺少认同感。

1.3地方性知识资源供给不足

地方环境资源治理以实现特殊化的地方环境资源治理为目标，具有文化特性的地域性知识（即地方性知识在现阶段的地方环境治理中占据着重要的地位［4］。长期以来，在我国地方环境资源治理中地方性知识有着不可替代的作用，尤其是在少数民族地区中，地方性知识对居民行为习惯的影响更为巨大。民间习惯与禁忌、地方环境习惯法对地方环境资源治理具有重要的意义。

第一，地方环境资源治理中民间信仰边缘化。笔者在阅读了大量的关于彝族信仰习俗现状的调查研究报告后发现：随着城镇化进程的不断推进，彝人的生活方式、思维方式逐渐转变；随着无神论思想逐渐普及开来，曾经被彝人奉为神灵的圣山、圣林、圣树逐渐被年轻人破坏；民间信仰逐渐被边缘化，难以发挥其在保护当地生态系统平衡中本应发挥的功能和价值。民间信仰这类作为传统文化而被保留下来生态伦理价值观包含着原住民群体对生物多样性的保护观念，对地方环境资源治理有着无法替代的地位和价值。然而民间信仰随着现代社会结构的转型与发展逐渐消亡。就地方环保机关而言，地方环保机关亦忽视了民间习惯在在地方环境资源治理中所独有的价值与意义，民间习惯逐渐为地方正式规则所放逐，致使其完全无法发挥其在维持当地生态平衡中的重要意义。

第二，国家正式规则对地方环境习惯法的压制，使其应有的效能无法得到完全体现。长期以来，地方环境习惯法作为当地居民进行环境资源开发利用的行为准则，具有其独有的社会功能和地位。但现阶段国家正式规则对地方环境习惯法的压制使得地方环境习惯法逐渐被放逐，难以实现其应有的价值。在现阶段地方环境资源环境治理中，地方政府及环保部门往往以地方习惯法过于严苛等理由排斥地方环境习惯法、压制地方环境习惯法，使其难以发挥其应有的功能。例如藏族习惯法规定，凡侵犯神山、神树，将犯者脱去衣服，用绳捆其一只脚，倒吊高处，施以鞭打，并用烧红的铁器烙一十字于额上，带上纸帽，以驱鬼方法，将犯者驱逐出境［5］。在地方环境资源治理中，地方环保部门往往只看到了藏族习惯法落后、严苛的一面，忽视了其在约束行为人开发利用行为中的价值，使其在地方环境资源治理中所独有的价值难以体现。

2　地方环境资源治理困境解决的新视角：多元共治

在地方环境资源治理中有两种传统的观点，市场派以公共选择理论为基础，市场派认为“理性经济人［6］”会通过市场自动达到“帕累托最优［7］”，环境问题可通过市场调节机制被自动解决。而政府派强调政府在地方环境资源的治理过程中应处于领导地位，以“强势政府”的姿态介入地方环境资源的治理。基于“市场失灵”和“政府失灵”现象愈演愈烈，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了多中心治理理论，为地方资源环境治理困境提供了新视角——多元共治，通过构建政府、市场、社会共同参与的多元共治模式实现地方环境资源治理的效力最大化。

2.1多元共治的理论基础

地方环境资源治理因受到当地地理地形、人类的认识水平、经济发展状况、科学技术水平、社会关系等方面因素的巨大影响，使地方环境资源治理极具复杂性。借鉴控制论中的对复杂性问题所做的研究，在地方环境资源治理中不同过程、各个要素之间的非线性相关关系决定了单中心的治理模式无法从根本上解决环境问题，因而可以依靠多元主体、进行多种制度安排，实现多元共治。奥斯特罗姆的公共事物自主治理理论把多中心秩序与效率及社群利益关联起来，在市场与国家理论之外进一步发展了集体行动理论，从而为公共事物的治理找到了一条颇具启发意义的全新路径［8］。

多元共治以多中心治理理论为依据，强调治理主体的多元性，要求各主体在相对独立的基础上共同承担公共事务治理。“多中心”一词最早出现在迈克尔·波兰尼的《自由的逻辑》被提出，波兰尼认为多中心的秩序是“这样一种秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够做相互调适，以在一般的规则体系中归置为相互关系”［9］，多中心理论在继承了迈克尔·波兰尼多中心秩序理论的同时发展了这一理论，强调各治理主体之间的互动。在多中心理论中，“多中心”是指多个在形式上相互独立的决策中心权力在平等、竞争中共同治理公共事务、提供公共服务［10］。

微观层面上，多中心治理意味着在公共物品的生产和公共事务的治理上通过多元化的公共物品的生产者和公共事务的处理主体将公共物品的生产和提供按照地域、特性等因素分散化。每个主在其享有的公共物品的生产权限内或公共事务的处理权限内对自己所生产的物品、提供的服务承担相应的责任。各主体之间既相互独立又相互联系。多中心治理试图在保持公共事务公共性的基础上，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统的南单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制［11］。以期通过这种竞争机制使公共物品的生产和公共事务的治理协调有序进行。

宏观层面上，多中心治理理论强调治理主体的多元化，要求各主体间相互独立但又具有联系。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式［12］。基于哈丁的“公地悲剧”、“囚徒困境”博弈模型和奥尔森的“集体行动的逻辑”这三种理论模型，传统的政策方案提供了两种解决公共池塘资源占用者集体行动困境的路径，即利维坦方案和私有化方案。利维坦认为公共事物应该由政府生产和提供［15］，而私有化方案则建立了以市场为核心的纯粹的“私有化”路径，但利维坦方案和私有化方案都是单中心的治理思路，两种方案都存在着公共事务治理的缺陷。而多中心的治理模式跳出了单中心治理思维框架，通过政府、市场、公众多元主体共同进行地方环境资源治理，在充分保证政府集中性强的优势和市场回应性强的优势的同时，发挥公众在治理地方环境资源中的基础性地位。多元共治模式将多中心治理理论现实化，通过综合三类主体、三种手段的优势创造了地方环境资源治理的新范式。

2.2多元共治在地方环境资源治理中的价值

多中心理论为公共事物治理实现高绩效开拓了思路，极大丰富了公共管理的知识和方法。在地方环境资源治理中多中心理论为解决地方环境资源治理困境路径的新思路——多元共治。与传统的政府单中心治理模式相较，多元共治的治理方式以下三个优势：

多元共治的第一个优势在于保障公民的环境权益。多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局［16］。多元共治保障了公民在地方环境资源治理中的地位，从而确保公民参与地方环境资源治理的有效性。多元化的主体限制了政府垄断地方环境资源治理的行为，使其他主体在地方环境资源治理中的环境参与权得以实现。

多元共治的第二个优势在于减少了地方环境资源治理中“搭便车”的现象。公共经济学认为，个人缺少自动提供公共产品的自觉性致使 “搭便车”的现象时有发生，个人提供公共产品的不足导致公共物品和公共服务必须由政府提供。然而，公共选择学派却认为在提供公共物品和公共服务的过程中，政府行政界限的僵化使得政府进行公共服务的效果大打折扣。多元共治通过提高非政府主体在地方环境治理中的地位，使非政府主体切实地方环境治理中，通过提高非政府主体提供公共产品的自觉性，通过多层级、多样化的治理手段将地方环境资源治理的外部性内部化，使地方环境资源治理“维持社群所偏好的事务状态；从而大大减少了“搭便车”的行为［17］。

多元共治的第三个优势在于提高地方环境资源治理决策的民主性和有效性。多元共治强调决策中心的多元化，通过企业、社会组织、公民参与地方环境资源治理协调多方利益诉求，有效利用非政府主体所提供的地方性的具体信息从而做出民主有效的科学决策。在政府论者看来，由于政府在资料的占有、专家数量、权威性上占据优势地位，政府所制定的决策必定是民主、科学的决策。但地方环境治理很强的地域性，政府对于地方环境信息的掌握并不全面，企业及社会公众在相关资料的占有上往往比政府更具优势。因此，在地方环境资源治理中实现多元共治有利于提高地方环境资源治理决策的民主性和有效性，确保地方环境资源治理的准确性。

2.3多元共治在我国地方环境资源治理中的可行性

当前公众要求良好环境质量的呼声越来越高，而政府单中心环境治理模式却因效率低下、回应性低而越来越显得捉襟见肘。多元共治作为地方环境资源治理的全新洞见，即在政府失灵和市场失灵后出现的地方环境资源治理中的另一只 “看不见的手”。多元共治在地方环境资源治理中的生命力不可阻挡。可以说，多元共治在我国的适用既有理论上的应然判断，又有现实的物质基础。

1）环境问题为多元共治提供了适宜的适用场域。《自然辩证法大百科全书》中对环境问题做出了解释：“环境问题具体是指人类活动引起的环境污染与生态破环，乃至整个环境的生态退化趋势和资源、能源面临枯竭的趋势［18］。”此外，地理地形、人类的认识水平、经济发展状况等方面因素对环境也会产生巨大的影响，使环境问题演变的更加复杂且极具变化性。环境问题复杂多变的特性要求地方环境资源治理因地制宜、因时制宜，通过多元化主体、多层次治理手段有序的进行。这与多元共治理中所强调的多元化治理相吻合，为地方环境资源治理的多元共治提供了天然的适用场域。

2）利益相关者的多元化为多元治理提供了前提条件。环境作为公共物品具有明显的公共性，任何企业和个人都拥有使用的权利；但是，个别企业或个人对环境造成的损害需要该区域的所有人来承担损害后果。同时，由于环境问题作用范围和影响方式的复杂性使得利益相关者的多元化。不同的利益相关者会根据其自身的利益需求从事地方环境资源治理活动，以保障自身的环境利益。因此，在地方环境资源治理中，多个利益相关者的同时存在为地方环境资源治理的多元共治提供了前提条件，确保地方环境资源治理多元共治实施的可能。

3）民间自治组织为多元共治提供了社会基础。尽管自古以来中国的行政管理一直采取中央集权制，自然而然的形成了政府一元统治的模式；但在地方基层管理中政府往往依托民间组织的自我管理，通过发挥民间自治组织的自我管理作用，将中央集权和民间自治相结合达到中国基层社会的多元共治。由于地方环境治理，由于中国民族多样、地理环境差异巨大，中央政府在对地方的治理过程中捉襟见肘，民间自治组织则在中国的社会治理中发挥着极其重要作用，各类民间规章对所辖区域的居民具有极强的约束性。由于地方环境资源状况的差异性，政府的单中心治理模式难以达到预期的效果，多元共治已成为了中国地方环境资源治理的新趋势，而中国极为发达的民间自治组织则为地方环境资源的多元共治提供了社会基础。

3　地方环境资源多元共治格局的建构

当前环境问题层出不穷，环境污染和生态破坏不断加重，地方环境资源治理的困境难以得到有效的解决；单中心环境治理模式的不足已显现出来，多中心的环境治理模式被越来越多的学者认可。地方环境资源治理结构的复杂嵌套性也要求地方环境资源治理不能以政府作为单一的决策主体，只有让市场和公众切实的参与到地方环境资源治理的过程中去，构建政府、企业、社会组织、公民多主体的共治模式，以激发不同社会主体之间广泛的、战略性的合作。

3.1多元共治格局下的政府环境资源职能转型

地方环境资源治理的多中心意味着通过各治理主体有效的协调各治理事项，而不是由一个单一的、权威的机构进行治理活动［19］。多元共治要求多主体共同治理，但并不是对政府在环境资源治理中主导核心地位的否定，政府在多中心环境治理中的依旧处于核心地位。地方环境资源治理作为一项公共事业具有很强的公益性，单单依靠市场和社会公众对环境进行治理往往会导致地方环境资源治理无法有效且高效的进行，政府作为国家的管理者、公众利益的维护者，有责任且有能力成为参与环境治理的多主体的中心，通过行政手段强势介入到地方环境资源治理过程中才能有效的协调地方环境资源治理各主体的平衡，保障地方环境资源治理在多主体共同治理的格局下有效地进行。

在多中心治理的地方环境资源治理模式中，政府作为地方环境资源治理众多主体的的核心，为适应多元共治这一治理模式，政府必须做出变革。尽管“垂直管理”模式一定程度上遏制了地方人民政府的干预，但地方环境资源治理各部门间的冲突仍未得到有效的解决，环境管理体制的变革势在必行。地方环境资源治理中应实行集中管理管理，在梳理清地方各部门的环境管理权的基础上，通过设立统一的环境资源监督管理机构，统筹资源环境保护工作的政策制定和监督管理；同时，通过调整部门间的职能和机构设置整合地方环境资源治理各部门的职能，必要时可对涉及全局性工作的资源环境保护主管部门予以行政级别的升级，以提高资源环境保护工作的管理效能。

3.2地方环境资源治理主体的多元化建构

1）发挥企业在地方环境资源治理中的优势。企业作为地方环境资源治理多中一类重要的主体，在地方环境资源治理的过程中具有重要的作用，因此发挥市场机制在治理环境中的优势，提高企业参与环境资源治理的积极性显得尤为重要。首先，发挥企业在地方环境资源治理中的优势要发展环保型技术企业。通过发展以科学研究和技术创新为基础的环保型技术企业，开发新能源，最终减少甚至消除传统产业污染源的排放，减少企业生产对环境造成的破坏与污染，为环境的保护和治理做出贡献。其次，完善企业环境责任，培养企业公共责任感。一方面可以通过各类法律及政策对企业环境责任做出明确规定，通过相应处罚办法威慑企业主管人员；另一方面，通过提高企业主管人员的环境意识，使企业主管人员在追求个体利益的同时自觉承担公共责任。从而使企业与政府在地方环境资源治理过程中达成良性互动，发挥企业在地方环境资源治理中的最大效力。

2）为社会组织在地方环境资源治理提供平台。在公民理论中，文明社会的运转需要通过各种社会运动与国家结构的共同作用。公众为了反对即得利益集团和不同的国家结构而团结起来，以实现其利益诉求。借鉴“后马克思主义者”科亨和阿拉托所提出的“重建公民社会”［20］理论，可将地方环境资源治理的主体划分为政治社会、经济社会以及公民社会，而社会环保组织和民间自治组织皆是地方环境资源治理中公民社会的重要组成部分。因此，在地方环境资源治理中应为社会组织提供相对宽松的治理空间。首先，要协调社会组织与政府的关系。多元共治强调依靠多元的、相互合作且相互竞争的多元治理主体共同治理环境，强调了社会组织在地方环境资源治理中的独立性，并力求找寻政府与社会组织在治理地方环境过程中的平衡点。其次，强化社会组织的行业自律，通过更新社会组织自身的观念、创新其组织模式以及提升相关管理人员的专业素质等手段提高社会组织的自身能力，使其更好的适应地方环境资源治理的现状。

3）完善公民参与机制。卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中论述到：“社会整合的进展应该伴随着自由的增长，计划的发展应该包括社会中个体权利的加强［21］。”地方环境资源治理中，为实现地方环境资源的“善治”不仅需要转变政府职能，加强个体权利、完善公民参与机制是实现多元共治的重要手段之一。所以在治理结构向多中心转变的路径中，要加快恢复公民群体的主体地位，促使公民积极参与地方环境治理。完善公民参与机制，一要营造公开、透明、高效的参与环境，定期、切实地向社会发布重要决策部署和政策方向，通过完善环境信息获取渠道和反馈渠道，确保公民的知情权、参与权和管理权得以落实，从而实现真正的实现公民参与。二要加强对公民个人的环保教育工作，通过开展环境与资源保护的相关宣传教育活动是公民了解环境保护的必要性，增强公民保护环境的责任感，提高公民参与环境资源治理的意识和能力。确保公民在参与地方环境资源治理过程中理性的表达其诉求。

3.3地方环境资源治理制度工具的多元化建构

1）地方环境资源治理立法变革。我国现行的环境立法模式是国家机关主导的单向度立法［22］，从立法规划的确定到法案的起草、提案、审议等各个阶段的活动皆由政府所把控。而在地方环境资源治理中，代表私益的组织或个人也应纳入地方环境资源治理主体的范围内。在多元共治的模式下，应转变地方环境资源治理相关法律制度的功能，在地方环境资源治理的立法中必须体现各个利益主体的利益诉求，并将其加以整合、协调、平衡，形成地方环境资源治理的“良法之治”。在立法实践中切实做到以公民权利、社会利益为本位，通过设计开放式的立法机制让各利益主体都参与立法过程，实现环境立法的全方位互动，从而保障个利益相关者的环境利益。同时，在在地方环境资源立法过程中立法者往往忽略了民间习惯对人们所造成的影响，地方自治规则往往无法发挥其效力。而多元制度工具则要求立法者为地方自治规则的适用留下空间，并通过立法确认地方自治规则的效力，使地方自治规则在地方环境资源治理中发挥其独有的效力。

2）优化地方环境政策。地方环境政策的灵活性使其在地方环境资源治理中占据一席之地，因此优化地方环境政策，使其在多元共治的模式下实现效力的最大化。由于中央政府在制定国家环境政策时以国家整体环境利益为出发点，难以兼顾不同地方的环境利益；对地方环境政策必须严于中央所制定的政策导致了地方环境政策难以体现地方环境资源治理的特殊性。因此，放宽地方政府在制定环境资源管理政策的权限亦是优化地方环境政策、确保地方环境政策的效力最大化的有效手段。通过地方政府制定赋予地方政府适当的变通相关环境政策的权利，确保地方环境资源管理政策与地方环境状况及经济发展水平相适应，使地方环境政策在地方环境资源治理中的特殊性得以展现。

3）承认地方非正式规则。新制度经济学家认为，制度是由国家认可的正式制度和社会认可的非正式制度构成的［23］。尽管正式制度与非正式制度有其不同的特点，但由于它们同属一个共同的社会规则体系，二者紧密联系，相互依存。非正式规则也可称为内部规则，是为某些社会群体内部共同认可的、成文或不成文的行为规范［24］。由于国家齐一化规则与人们赖以生存的时空多样性相矛盾［25］，国家正式规则往往无法发挥其应有的效力，因此，承认地方非正式规则，使其在现阶段地方环境资源治理中发挥其应有的价值和功用，亦是实现地方环境资源治理制度工具多元化的有效途径之一。

存在特定场景中的特定规则反映了存在与这些场景中的物质系统、文化世界观和经济与政治关系的各自特色。奥斯特罗姆亦认为地方人民所设置的非正式规则为政府提供其框架内的至关重要的作用。在地方环境资源治理中，重视地方非正式规则的现实价值有助于缓解地方非正式规则边缘化趋势，从而减少因国家机关立法千篇一律的特性而造成的地方环境资源难以得到有效治理的困境。正如苏力教授在《法治及其本土资源》一书中所作的论述：“在国家制定法和民间法发生冲突时，不能公式化地强调以国定法来同化民间法，而是应当寻求国家制定法和民间法的相互妥协和合作［28］。”因此，为实现地方环境资源治理效力的最大化，地方政府应承认地方非正式规则的效用，在转变环境立法的同时给予民间的非正式规则发挥作用的空间，在地方环境资源治理实践的过程中寻求地方非正式规则与国家正式规则的平衡；从而达到环境与自然资源保护的纳什均衡。

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2013年甘肃省省属高等学校基本科研业务费项目（2013scztxm003），项目名称：地方政府环境资源多中心治理机制创新研究。