环评改革应着力于提高有效性——《“十三五”环境影响评价改革实施方案》评析

□ 复旦大学环境科学与工程系 郑欣璐 包存宽

环评改革应着力于提高有效性
——《“十三五”环境影响评价改革实施方案》评析

□ 复旦大学环境科学与工程系 郑欣璐 包存宽

近日环保部印发的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中明确强调了“以全面提高环评有效性为主线”和“以改善环境质量为核心”。 提高有效性是此次环评改革的重点，也是环评改革的着力点和落脚点，甚至须将是否真正提高“有效性”作为最终评估和衡量此次环评改革成败的关键。

中国环境保护40余年，环评法实施10多年来，资源约束趋紧，环境污染严重，环境质量恶化的形式依然十分严峻。与此同时，人们对环境质量的需求却在不断提高。人们不禁要问，环评的效果或作用在哪里？

环评作为预防性的政策工具，其预防性作用直接体现在优化决策上——无论是项目决策还是规划决策，以优化后的决策激励、约束生产和生活行为，进而预防环境问题发生，防止环境质量进一步恶化，直至逐步改善和提高环境质量。因此，人民群众所希望看到的环境质量改善是结果，环评是对决策方案、决策程序及过程、决策结构以及决策制度（甚至制度体系）的优化与完善，二者之间还存在若干中间环节和变量，这些环节、变量之间存在复杂关系，甚至存在某种程度上的悖论：预防的实质是防止并未发生的污染，环境质量改善是去除在环境介质中已然存在的污染。环评作为预防性的工具，其作用在于通过优化决策，从源头预防环境污染或生态破坏，防止环境质量进一步恶化。因此，优化决策算是环评的直接有效性，而防止环境恶化、改善环境质量只能算是环评的间接有效性，当然也是最终有效性的体现。因此，环评改革着力于提高环评有效性，就要求对环评有效性进行准确界定。

什么是环评的有效性？

环评有效性可分为程序有效性和实质有效性。其中，程序有效性是指环评实际发挥的作用，具体体现为环评成果、结论甚至环评评审或审查、审批意见的被采纳情况、被采纳后的优化决策方案和决策过程、对公众关注环境问题的及时回应以及各相关部门和人民群众环保意识的提高情况。环评成果、结论被采纳指决策者（规划者和项目建设者）认可并实施了环评成果、给出的结论和建议，这是环评程序有效性的第一步。优化则是环评成果等被采纳后切实起到对决策的优化作用，这不仅包括对决策方案本身的优化，还包括了对决策程序与过程甚至决策结构、决策制度的优化、完善与提升，这是环评程序有效性的重要体现。环评还应具有及时响应性，对上贯彻了国家生态文明理念和建设新要求、可持续发展战略、包括绿色发展在内的五大发展理念，将国家、地方相关环保法律法规、政策、规定落到实处；对下呼应人民群体的环境诉求，关注人民群众关心的环境问题，减缓、解决影响人民群众健康的突出环境问题，充分及时地响应人民群众日益提高的环境需求——包括对于保障身心健康和环境安全的需求，提高和改善环境质量的需求，优化生态产品与生态服务供给的需求，等等。进而提高各相关方尤其是包括决策者和人民群众的环保意识，促进国家和地方、政府和企业以及社会公众、环保部门及其他相关部门在环境保护上的协作与共治。

实质有效性体现在预防重大环境问题的发生，减缓不良环境影响，防范并降低环境风险、健康风险、社会风险与生态风险，改善、提高环境质量。这需要实现环评成果、结论以及环评报告审查结论、意见和建议的采纳，并体现在决策方案的优化上，在实施中有效避免重大环境问题的发生、尽可能降低规划决策的环境不良影响之后，最终在促进环境质量改善和可持续发展目标上得以实现。

环评的程序有效性更多地体现在为决策者服务这一环评宗旨，环评改革在程序有效性上应该切实迎合、满足决策者的需求——当然这里决策者的需求不再是为通过审批或审查，而是协助做好决策、降低决策实施的环境风险。充分了解环评责任主体的决策者——无论是项目建设单位还是规划编制机关的需求或期待——即决策者希望环评提供什么样子的环境咨询服务。而实质性有效则是基于程序有效性的长期稳定实现，最终实现人民群众所希望看到的环境质量改善的结果。

总结而言，程序有效性包括环评结论的采纳、方案优化等，实质有效性包括了预防环境问题、环境质量改善等（如下图所示），按照“结论采纳→方案优化→预防环境问题→环境质量改善”的顺序推进，程序有效性是实质有效性的基础和前提，实质有效性是程序有效性的最终目标和体现。

环评实践中的问题——基于环评有效性的分析

从有效性分析，10多年来环评实践中都存在什么问题。

在程序有效性上，这里仅从规划环评的实施率低和环评成果被采纳情况差两个方面来分析。2003至2008年环评法实施头五年，规划环评实施率不足10%；后经过环评法的执法检查和规划环评与项目环评的联动机制推行后，规划环评开展比例才有所增加，2009年1月至2013年6月间共开展规划环评3700余项，但距离所估计的（每年约2000项）1/3多一点仍不足50%。而开展的规划环评的分布也十分不均，就开展环评的规划类型来看，较多开展环评的规划类型是产业园区（约占75%），其他依次为交通规划（6%）、流域水利水电（5%）、能源矿产资源开发（4%）、城乡规划和旅游规划各占3%，甚至没有土地规划环评的开展记录。而为推进规划环评的开展实施的环评与项目环评联动机制，试图以法律上具有更强执行力的项目环评倒逼开展规划环评以提升规划环评执行率，用“大棒胡萝卜”政策推进开展规划环评，不但没有解决问题的本质——规划编制机关和规划审批机关的普遍性违反“环评法”，反而催生出一些仅仅为项目上马而编制的“拼盘式的规划”和“本末倒置的规划环评”。

进一步分析经常发生的环评违法现象，不难发现其实质是规划编制机关不做环评就报批规划或项目草案，或是审批部门在没有环评文件的情况下就批准规划或项目草案，最大挑战是环保部门相对于规划编制部门长期处于弱势地位，以及规划审批部门又通常是环保部门和规划编制部门的共同上级部门，环保部门的环评执法中对于违法的规划编制部门、规划审批部门都束手无策。即使开展了规划环评，规划编制部门身兼“规划环评责任主体”和“服务对象”双重身份，那么环评做不做，做得好不好成为了编制机关自己的事，这也是规划部门普遍缺乏环评主动性和积极性的重要原因。这样介入晚、补课式的环评，再加上隔鞋搔痒的建议和编制机关内部的评定，又能在多大程度上优化决策方案？更不要说及时、充分、有效地指导决策进程了。这种背景下环评只是行政审批的通行证，其成果得不到有效的关注和采纳。

在实质有效性上，环评实施率低下，规划者或建设者改善和优化决策方案的需求没有满足甚至在审批制下就根本没有激发出来，人民群众的环境诉求——既包括对环境安全的顾虑，也包括公众对环境的知情权、参与权、监督权、表达权等——没有得到响应和满足，这些基础和前提的程序有效性都难以达标，更不要说通过环评达到环境质量改善。长期的环评有效性无法达到要求，这无疑将影响环评制度的正当性和说服力。这次的环评改革也应该着力于提高环评的有效性，真正体现其价值。

以改革回归本质 提高环评有效性

环评的有效性体现为：为决策提供更多的、环境方面专业性、政策性的信息，预判决策者难以预料的后果；作为环保部门或环境专家参与决策过程，以综合决策方式弥补决策者认识结构的不足，尤其是其环境知识的缺乏。提高环评有效性是环评价值体现的重要环节，在环评改革中应以有效性为切入点，促进环评回归本质——即环评为决策者提供支持，降低决策风险最终优化决策方案。

纵观环评现存的种种问题，源头出在决策者和环评机构的关系上。环评的本质是一种“委托–代理”关系，甲方提出目标和需求，乙方完成目标完善方案，这是“委托–代理关系”的基本法则。但现在的环评关系是扭曲的，很多项目先过审批后补环评，建设单位和规划编制机关没有上层压力，不用真正为环境、环评负责；环评单位介入晚，提的建议方案如同隔鞋搔痒，不能真正对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

因此，环评改革应回归环评本质，重塑环评的“委托–代理”关系，让委托方，即建设单位或规划编制机关真正为环评负起责任来，环评单位只是对委托方负责。项目建设单位或规划编制机关作为环评的委托方和责任主体，应对环评质量负责，对建设项目或规划编制决策负责，对环评编制对象实施中及实施后可能产生的环境污染、生态破坏等行为承担责任并终身负责。环评机构对环评成果负责，且无论委托方是否采纳环评成果，都要对环评成果中提供给委托方的方案、建议、决策负责；若是委托方采纳了环评建议而造成环境损害，环评机构须在损害担责的情况下负有连带责任。

在改变环评委托方和环评机构的责任同时，环评的审批与监管也应侧重于程序性与合法性上，首要确保环评的程序有效性，简化、弱化技术性审批与监管。甚至将程序性合法性审查与技术性审查分离，着重于程序性，将技术性审查审批的主动权还给委托方；另一方面，环保部门须加大对项目运行和规划实施的监管、对公众环境权的维护和环境损害的责任追究上，强化事中监管和事后严惩，严格环评违法的责任追究制度，实现“建设单位对环评负责，环评编制单位对环评结论负责”，将环评真正地利用起来，实现其程序性和实质性的有效。

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》是环评制度的又一次改革，制度安排的生命力在于能否适应中国情景以及应对棘手的社会同题。环评，无论规划环评还是项目环评，本质是为决策服务，为降低决策实施的环境风险、预防和减缓不良环境影响或环境损害服务。而要实现这一目的的意义，须抓牢环评的有效性，从程序有效性和实质有效性双重角度出发，确保环评的决策服务功能，优化项目或规划方案，最终达到环境质量改善的目标。