中国城乡土地市场一体化路径研究

何世光

（甘肃省国土资源规划研究院，甘肃 兰州 730030）

中国城乡土地市场一体化路径研究

何世光

（甘肃省国土资源规划研究院，甘肃 兰州 730030）

本文通过回顾我国土地市场的演变过程，分析了其存在的问题及产生原因，总结了探索城乡土地市场一体化的成功模式，提出了构建城乡统一土地市场的政策建议，以期为破解城乡二元结构、促进城乡协调发展提供参考。

土地市场；一体化；路径

1 土地市场演变

1.1 农地市场演变

从20世纪80年代初推行家庭联产承包责任制到1984年，农村开始出现自发的农户之间的土地转包。1984年中央1号文件第一次明确提出，允许农户土地承包权自主、有偿流转。随着发达地区农村产业结构调整和乡镇企业的发展，土地流转的比例加大。到20世纪90年代初，土地流转主要发生在发地区和城郊地区，主要形式是集体组织出面，推动土地规模经营。20世纪90年代中期以后，农村土地流转在中西部地区有所增加。土地流转的形式包括转包、转让、租赁、互换、代耕、反租倒包、入股等。

1.2 非农用地市场演变

改革开放前，我国实行的是土地供应无偿、无限期使用的制度。1986年颁布的《土地管理法》规定行政划拨和有偿出让两种形式并行的土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。

1988年4月，《中华人民共和国宪法修正案》把原先《宪法》第十条第四款规定的“土地不能买卖”修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这是现行城市国有土地转让制度的宪法依据。同年8月《土地管理法》重新修订。1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种形式。从此，城市的土地都采取了有偿出让的方式。自那以后，广东、江苏、浙江等市场经济发育程度较高的地区，对土地市场建设展开了积极探索。2000年1月6日，国土资源部颁布了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，规范了有形市场运作。

2 存在问题

2.1 农民土地权利弱化

当前法律规定集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途，向非农用地者提供土地所有权须经人民政府审批等。同时规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，只有土地使用权可以依法转让。这就严格规定了集体土地所有权只能向国家以征用的方式转移，任何自愿的横向转移和向国家的自愿纵向转移都不允许[1]。另外，土地所有权主体界定不严，带有较大变动性与不确定性，缺乏明确的规范的土地产权主体。可见，集体土地所有权被弱化，收益权和处分权受到严格限制。

2.2 地方财政过度依赖土地出让收入

现行做法助长地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为地方既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。根据相关统计，土地出让收入占地方财政收入的20%～30%，有的地方的土地出让收入甚至超过了预算收入，形成所谓的“土地财政”。

3 产生原因

3.1 传统计划经济体制的产物

1949年10月1日后，在资金稀缺的条件下，我国为了保证城市工业的快速发展，通过严格的户籍管理体制、严格扭曲产品和生产要素价格的宏观政策、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微

观经济机制等手段，建立了城乡分割的二元经济结构和二元管理体制。城乡分割的土地市场制度就是在这种二元体制背景下逐步形成的，土地作为一种生产要素在城乡之间不能自由流转。

3.2 法律制度不完善

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这两种不同所有制的土地具有不同的权利体系。农村集体土地仅限于农用；城镇建设使用农地由国家征收，征地按农地原用途补偿，有偿出让土地使用权的收入全部归政府所有。也就是说，农民的土地权利仅限于农用范围，而城镇化过程中农地转为城市建设用地以及由此产生的巨大收益完全由政府掌握，土地所有者被排除在外。

3.3 土地征收制度阻断城乡土地市场

随着工业化、城市化的加速发展，必然有相应数量的农村土地转换为城市或工业用地，在我国，这种转换的唯一合法途径是土地征收。《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。该土地用途转换制度包括两个环节：一是国家或其代理人各级人民政府征收农村集体所有、农民承包经营的土地，“转换”成国有性质的土地；二是通过城市土地市场，以“招、拍、挂”、协议、划拨等形式出让土地。国家垄断土地征收市场，既是农村农民土地市场的独家买者，又是城市一级土地市场的独家卖着。可见，土地由农业用地转为城市用地，并非是土地的供给者和土地测需求者直接进行市场交易，正是这种人为设置的制度壁垒把城乡土地市场割裂。

3.4 宅基地使用制度割裂城乡居住用地市场的统一

农村宅基地使用制度可以概括为：集体所有，无偿无期限使用；一户一宅，面积要相当；不能流转[2]。城市居民和农民的房屋均属于个人财产，两者并无多少区别。但城市住宅包括其占用的土地使用权可以自由买卖，农村宅基地的转让就受到限制，不能自由转让，这显然不合理。当前宅基地使用制度具有浓厚的计划经济色彩，这与城乡统筹发展的要求相去甚远，引发不少问题，如不能合法抵押和流转，存在地下交易；农村宅基地闲置严重，小产权房等。

4 城乡土地市场一体化的实践模式

4.1 南海模式

从1992年开始，南海市县、乡两级政府抓住外地资金在当地投资建厂的时机，试行在不改变土地所有权性质的前提下，对农村集体土地统一规划，将土地或厂房出租给企业使用，村民凭股权分享土地非农化的增值收益。这样，集体土地不用经过国家征收就可直接转为建设用地。南海模式实际上是一种土地股份合作制。

4.2 苏州模式

该模式是在吸引外资的过程中形成的，其主要内容是依法取得的农村集体非农建设用地使用权，可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，集体存量非农建设用地可以直接进入市场交易，但不得用作大型娱乐和高档房地产开发项目。2002年，苏州市在城镇规划区内全面探索国有土地和集体土地“国有、集体两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转新途径。

4.3 芜湖模式

按照依法、自愿、有偿的原则，芜湖市成立土地流转服务中心，以农户土地承包经营权转让为主要形式，通过转包、转让、出租等方式减少土地撂荒，扩大农户土地规模经营，在转让、租赁、作家入股等形式的流转行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。土地收益由县、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。芜湖模式的实质是乡镇政府自行供应建设用地，流转土地的村集体所有权不发生变化，是一种建设用地供应方式的创新[3]。

5 政策建议

十八届三中全会提出 “城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这为中国土地制度的进一步改革指出了方向。笔者认为，构建城乡统一土地市场应从以下几个方面入手。

5.1 修改相关法律、扫清制度障碍

现行土地法律法规的相关规定成为集体建设用地进入城市建设用地市场的法律障碍。为构建城乡统一土地市场，必须对相关的条款进行修订，为城乡土地市场一体化提供法律保证。

首先，应修改《宪法》。宪法第十条规定：“城市的土地，属于国家所有”，但是这里的城市指建成区，还是行政区，宪法并没有予以明确，这就造成实践中一些地方政府滥用土地征收权利，盲目扩张城市边界的问题。

另外，需要修改《物权法》及《土地管理法》。按照物权法定的原则，确认农村集体建设用地使用权及其内容，规定农村集体建设用地使用权和宅基地使用权与城市建设用地使用权一样，享有转让、互换、出资、赠与或抵押的权利。

5.2 明确村名小组为集体土地所有权产权主体

明确以村民小组为单位的农村集体经济组织为农地的所有者，代表村民行使土地所有权，并发给土地所有权证书，以法律形式予以确认。因为在组的范围内保存了几十年来中国农地制度变迁的最完备的信息资料。同时，较小范围内的村民小组具有历史形成的巨大内聚力，这种内聚力具有较强的排他性，而这种对土地资源的排他性占有、使用和收益的独享正是形成完整产权的必要条件。

5.3 打破政府对土地市场的行政垄断

构建城乡统一的土地市场，打破政府对土地市场的行政垄断，让农地直接合法入市是必然和现实的路径选择。打破政府对土地市场的行政垄断，就是改革征地时农转非的唯一合法途径的制度安排，把征地行为严格限定在公共利益用地范围内。可以将公共利益界定为“公益性、非营利性”，对于公益性可以采用列举式的规定，将其严格限制在国防建设用地、政府机关用地等范围；对于“非营利性”可以采取列举式和定义法相结合的方式加以界定，如国家重点工程建设、交通运输用地、能源建设用地等[4]。

5.4 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制

要按照初次分配给基于产权、再次分配税收参与的原则，合理分配集体建设用地使用和流转中的土地收益[5]。第一，将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和收支两条线管理，实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机关直接向被征地农户支付征地补偿费；第二，让中央政府参与土地出让金的分享，通过分享比例的调节，弱化地方政府扩大土地收益的动机，加强对地方政府土地开发的节制力度；第三，建立合理土地出让金使用制度，借鉴香港土地基金成功经验，建立国有土地收益基金，规范土地收益的管理和使用，将土地出让金收入按土地出让年度分期使用，控制当期政府土地收益使用规模，在当期政府与未来政府之间合理分配土地出让金。

[1] 付光辉,刘有兆,吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008,22（2）：37-38.

[2] 盛荣,许惠渊.城乡一体化背景下农村宅基地制度改革探索[J].国土资源，2004（10）：35-35.

[3] 张合林,都守一.城乡统一土地市场制度创新及政策建议[J].国土资源，2007（2）：22.

[4] 刘小玲.建立我国城乡一体的土地市场体系探索[J].南方经济，2005（8）：37-40.

[5] 王小映.平等是首要原则[J].中国土地，2009（4）：20-20.

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