甘肃省政府投资项目代建模式比较分析

马原驰

（甘肃省政府投资项目代建管理办公室 ，甘肃 兰州730000）

甘肃省政府投资项目代建模式比较分析

马原驰

（甘肃省政府投资项目代建管理办公室 ，甘肃 兰州730000）

通过对甘肃省目前推行的政府投资项目实施情况分析，归纳总结出企业代建，政府集中代建二种不同的代建模式，对比分析各模式的特点，利弊及利益相关方的关系，并对其进行比较分析，最终提出方向性的发展建议。

政府投资项目;代建制;模式;比较分析

1 引言

2004年，国务院正式下发《关于投资体制改革的决定》，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”项目管理模式。由于代建制符合我国政府投资项目管理模式改革的方向，因而在国内各省市得到了迅速的推广应用，2005年甘肃省通过学习其它地区先进经验并结合自身实际，也开始逐步推行代建制。

从近年来代建制在国内各地政府投资项目中的实施状况来看，按照项目代建的实施主体，主要分为政府代建和企业代建两种模式。其中，政府代建模式是指由政府组建项目代建管理机构（通常为行政或事业单位），如深圳市建筑工务署、安徽省公益性项目建设管理中心、甘肃省政府投资项目代建管理办公室等，对政府投资项目进行统一建设管理；企业代建模式是指代建管理机构或项目建设单位通过招标、直接委托等方式，将政府投资项目交由专业的项目管理公司进行建设管理。

经过几年探索、实践，甘肃省在代建制的推行过程中逐渐形成了以企业代建模式为主，以政府代建为补充的局面。两种代建模式的并行发展有利于避免单一模式存在的弊端，尤其是政府代建在抢险救灾、灾后重建、涉密等项目中发挥了良好的作用，对完善代建市场起到了必要的补充。

2 甘肃企业代建的现状及发展

2010年12月7日，甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省政府投资建设项目代建管理办法（试行）》。办法中所称代建制是指由省政府授权省政府投资项目代建管理办公室 （以下简称省代建办）行使出资人职责，对中央和省级政府投资的非经营性项目通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设阶段实施，严格控制项目的建设规模、使用功能及投资、质量、安全和工期，项目建成并竣工验收合格后移交给业主单位的制度。目前，省政府投资项目实施代建的大多都采用企业代建模式。例如，甘肃行政学院一期改造建设、甘肃省市妇女儿童活动中心、甘肃科技馆、甘肃省精神卫生防治中心住院部等，这些项目不仅建设顺利，还取得了良好的社会效益。

企业代建模式主要优点有:第一，实现了专业化管理，提高项目管理水平，有利于项目质量、投资、进度控制；第二，有利于市场竞争，通过优胜劣汰，促进代建企业的健康发展；第三，建设单位不需要增设新的基建机构，避免了机构重叠；第四，建设单位不直接参与项目具体管理，在一定程度上遏制了腐败行为。

但是，企业代建在具体实施上仍然表现出一些弊端，如：

1）国家层面上管理主体不明确，代建制的顶层设计不完善，代建市场缺乏公开、公平、公正的竞争环境。其次，甘肃在代建制的推行中力度不够，部分建设单位对代建制不理解，代建市场尚处在成长期，市场不完善，省级层面缺乏有效的管理、监管机制。而且，省内代建企业项目管理水平与发达地区有一定差距。甘肃省代建企业大都来源于设计、监理、施工和房地产开发等企业，代建业务所占比重非常有限，企业内部对代建业务重视程度不够。因此代建企业在具体的代建项目实施中表现也难尽人意，例如，在甘肃科技馆项目建设管理过程中，由于该项目规模较大，功能、结构复杂，在设计过程中出现错漏情

况，而项目代建企业在前期阶段未能及时发现问题，由此导致在施工中出现了超投资、超工期的现象。

2）代建服务费偏低。代建企业的利润来源主要有两方面：一是代建企业在委托代建合同中规定的代建服务费用，二是代建企业在项目结余资金中获得的奖励。甘肃省项目建设单位的前期费用、代建管理机构的管理费用和代建企业的代建服务费均在建设单位管理费中支出，且代建服务费仅占建设单位管理费的60%～80%，代建服务费偏低。而且，在项目资金本身就非常紧张的条件下，从项目结余资金中获得的奖励的难度很大。这就导致了代建企业参与代建的积极性不高、投入不足，项目代建过程中为追求利润，有可能做出一些违规行为。

3）责权利不对等。根据《甘肃省政府投资建设项目代建管理办法（试行）》的要求，代建企业按照《委托代建合同》约定和省代建办的授权，行使建设单位职责，对代建项目的工期、资金使用、工程质量、造价控制、安全生产等负全部责任。但是，在具体事务的处理上无论是代建管理机构还是建设单位均没有赋予代建企业与其责任相对应的权利，在我国现行的项目建设相关法律法规中缺失对代建企业的定位，没有法律地位，不具有项目法人资格，不能独立办理建设工程相关手续。这些因素直接影响到甘肃企业代建业务的正常开展，不对等的权利、责任进一步加大代建企业的经营风险，个别代建企业通过评估代建合同风险，认为风险过大而选择了退出代建项目。

综上所述，虽然企业代建模式作为甘肃省主要的代建模式承担着大多数的政府投资代建项目，但仍然面临着许多问题，诸如政府对代建市场缺乏有效监管，对代建企业没有有效的考核机制，代建人员专业水平参差不齐，政策法规不够完善、市场不成熟、缺乏监管、代建企业管理水平不高等。因而企业代建模式的发展需要多管齐下、突破瓶颈，才能走上发展的道路。

3 甘肃政府代建的现状及发展

在甘肃省实施的政府代建主要是由省代建办及市州代建办直接对承建的政府投资工程实行建设管理。这种代建模式主要适用一些抢险救灾、灾后重建、涉密等项目,例如，舟曲的灾后重建项目就是政府代建模式运用的典型案例。

政府代建模式的优点主要表现在以下3个方面：首先，以政府代建模式承担政府投资建设项目时，作为非营利的常设专业机构，甘肃省代建办能够对政府投资项目进行集中、统一的专业化管理，有效地解决了政府投资项目中的 “一次性业主”问题，实现专业技术、管理经验的有效积累；其次，省代建办代表政府直接进行代建，利于统一调配各种资源、协调各方矛盾，利于保障项目的质量安全，利于提高项目的建设效率，例如，舟曲灾后重建项目就顺利完成了省委省政府提出的“三年任务两年完成”目标任务；再次，代建办属于事业性单位，没有经营风险，人员、经费等方面有保障，利于非盈利性项目的建设管理。最后，甘肃政府代建模式实行“投、建、管、用”分离，不存在多重职能身份问题。

但政府代建模式也存在以下问题：第一,不符合目前国家投资体制改革的趋势。随着我国投资体制改革的不断深化，社会资本大量进入建设领域，政府代建机制不够灵活，不适应诸如PPP等新兴的投资模式；第二,代建管理机构人员编制数量有限，导致专业人员不齐全，所能同时代建的项目数量有限。因此，政府代建模式不能全面推广，只能作为企业代建模式的补充。

4 结论与建议

从长远来看企业代建模式符合甘肃发展市场经济及投资体制改革要求，并且在代建市场成熟度较高的地区发挥了积极的作用，清除企业代建运行障碍、完善市场代建法律政策就成了当务之急。

但无论是政府代建还是企业代建，均不同程度地有着共性问题，如存在项目超工期、超概算等现象。究其主要原因：首先，在项目前期阶段，由于对项目功能定位不清、技术水平限制等原因，导致可行性研究报告、初步设计等前期文件的编制过程中存在缺项、落项问题，项目审批中由于资金原因概算被不合理压低等；其次，是基本建设程序依然繁杂，审批过程漫长，代建项目管理模式与基本建设程序不适应；再次，建设单位在项目实施过程中提出的增项、变更等事项具有随意性。要解决这些问题，第一，须从国家的顶层设计入手，进一步完善投资管理体制，匹配投资模式和项目管理模式；第二，在项目前期论证阶段细化项目规模、标准、使用功能等，尽量避免因前期论证不全面导致项目开工后增项、变更等行为，提高项目管理的专业性；第三，提高项目可行性研究报告、初步设计等前期文件编制的科学性、合理性，加强对项目审批决策环节的管理，提高项目实施的有效性；第四，进一步简政放权、简化审批流程，改革基本建设程序；第五，完善法律法规，明确代建企业法律地位，建立起对等的责权利关系。

政府代建、企业代建两种模式在实施主体、组织结构、运行方式等方面存在着差异，甘肃代建市场的发展实践也表明两种代建模式各有侧重，形成了“以企业代建为主、政府代建为补充”的发展局面。市场经济的特性决定了企业代建代表着代建制发展的主流方向，政府代建能够弥补一些企业代建的不足。但代建模式不是一成不变的，它是随着经济发展、投资模式、管理体制等条件的改变而发生变化，尤其是我国目前经济发展模式、投资体制等正处于改革期，PPP等新兴的投资模式不断涌现，所以代建模式更要不断创新，才能与时俱进，与新兴的经济模式相适应。

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