欧盟碳排放交易体系的兴起和困境

万怡挺

(复旦大学公共管理博士后流动站/上海WTO事务咨询中心工作站，上海　200336)



欧盟碳排放交易体系的兴起和困境

万怡挺

(复旦大学公共管理博士后流动站/上海WTO事务咨询中心工作站，上海200336)

欧盟在环境规制领域是最早的先行者之一，从20世纪90年代开始，欧盟在国际层面就积极推动国际温室气体减排工作，引领全球的碳减排谈判。本文分析欧盟碳排放交易体系的兴起过程及困境。

欧盟；碳排放；交易体系

欧盟在环境规制领域是最早的先行者之一。欧洲经济共同体的环境规制从20世纪70年代开始明显趋严，当时欧洲经济共同体的《环境行动计划》(Environmental Action Programmes)规定了废物处理以及空气和水污染控制的最低标准。《单一欧洲法案》(Single European Act)以及此后的一系列条约进一步强调了环境保护和资源管理的重要意义，从而在欧共体各国催生了一系列关于环境规制的法规。例如，早期的德国1974年《联邦排放控制法案》，90年代的英国1990年《环境保护法》以及21世纪的法国环境宪章(2005-205号法律)等等。在欧盟(欧共体)层面，也诞生了一系列覆盖整个欧盟的指令，例如，2004年的欧共体环境责任指令等。在鼓励减排技术创新方面，2004年，欧盟旨在推动绿色创新的环境技术行动方案(Environmental Technologies Action Plan)正式启动。

基于对环境规制的高度重视，从20世纪90年代开始，欧盟在国际层面就积极推动国际温室气体减排工作，引领全球的碳减排谈判。从1992年的《联合国气候变化框架公约》，到1997年的《京都议定书》，欧盟都是坚定的支持者和强力的推动者。即使在美国退出《京都议定书》后，欧盟仍然坚定地推动者国际碳减排谈判。2002年4月，欧盟通过了批准《京都议定书》的决定，为《京都议定书》的生效作出了核心贡献，并在盟内积极推动有关碳减排和碳排放交易规制体系的建立。

1　全球和欧盟温室气体规制趋严催生了欧盟碳排放权交易市场

事实上，污染排放权市场最早起源于美国，美国在20世纪70年代时借助污染排放权交易体系来控制二氧化硫的排放，也尝试过推动通过拍卖额度来进行排放权分配，但拍卖排放权的方案并未获得美国国会的批准，排放许可后来事实上是免费向所有的企业发放。经过实践检验，美国二氧化硫排放权市场方案在控制排放方面确实取得了一定的成效。欧盟充分吸收了美国在污染排放权交易领域尝试的经验，随着国际社会在温室气体规制方面谈判的进展，顺势而为，不断探索在碳排放权领域建立交易制度。

在内部碳排放权交易体系的建立方面，欧盟是绝对的领先者。在1992年签订的《联合国气候变化框架公约》确定了发达国家应率先减排这一原则后，欧盟便开始着手酝酿强化自身的减排手段。在1997年的《京都议定书》明确了在第一承诺期(2008年至2012年)欧盟须减排8%的强制义务后，欧盟加快了探索在盟内建立温室气体排放权交易体系的进程。1998年6月，欧盟委员会发布题为《气候变化：后京都议定书的欧盟策略》(Climate Change：Towards an EU Post-Kyoto Strategy)的报告，提出应该在2005年前建立欧盟内部的交易体系。2000年，欧盟委员会发布了关于温室气体排放权交易的绿皮书，首次提出了建立总量限定加交易(cap-and-trade)的方式来作为其他应对气候变化政策的补充，并通过激发各利益相关方的讨论吸收了社会各界的反馈意见。2001年，欧盟委员会向欧洲议会及欧盟理事会提交了关于建立欧盟内部温室气体排放权交易体系指令的提案。2003年10月，欧洲议会和欧盟理事会正式颁布了关于欧盟排放权交易体系的指令(2003/87/EC)，规定欧盟排放权交易体系从2005年1月起开始交易。该交易体系的经济学原理就是提供了一种最具成本有效性的方式，促使市场上的排放许可价格相当于所有控排企业中最低的边际减排成本。2005年1月1日，欧盟排放权交易体系(EUETS)正式开始运行，比国际上的碳减排协定《京都议定书》正式生效还要早一个多月[1]。有些欧盟成员国甚至还单独颁布了限制温室气体排放的法案。2008年，英国颁布了世界上第一部在国家层面限制温室气体排放的法案《气候变化法案》，这是具有法律约束性的长期框架。按照该法案的要求，英国政府必须削减二氧化碳以及其他温室气体的排放，实现2050年削减80%的温室气体排放额的目标。在欧盟关于落实《京都议定书》承诺的内部减排量分担协议中，英国提出愿意帮助其他欧盟成员国多承担部分温室气体减排责任，承诺减排12.5%，远远高于欧盟8%的减排平均目标。

2005至2007年为欧盟排放交易体系的第一阶段，温室气体交易仅限于CO2，而不是《京都议定书》提出的六种温室气体，涵盖12000多个排放主体，这些排放主体主要包括炼油厂、炼焦厂、2000万瓦以上的电厂、钢铁厂、水泥厂、石灰厂、制砖厂、玻璃厂、陶瓷厂及纸浆造纸厂等高排放企业和高排放的事业单位。第一阶段剩余的碳排放配额不能转移到第二阶段使用。当年碳排放配额不够可以借用下一年的碳排放配额，但第一阶段不能向第二阶段借配额。第二阶段(2008-2012年)旨在实现欧盟在《京都议定书》中第一期的减排目标。除了CO2温室气体交易外，其他温室气体可选择性地加入。为了增强了投资者对市场的长期信心，第二阶段没有使用完的减排配额允许带到第三阶段使用。当年碳排放配额不够也可以借用下一年的碳排放配额，但第二阶段不能向第三阶段借配额。欧盟EUETS第三阶段(2013-2020年)呈现出一些新特点：第一，纳入的控排气体除了二氧化碳以外，还强制性延伸到氧化氮等《京都议定书》规定的六种温室气体。第二，控排的行业扩展到石油化工、航空与航运、农业与垃圾处理行业的碳排放、制氨氮氧化物排放和制铝中的全氟化碳排放；第三，欧盟提出了“3个20%”的减排目标(即到2020年比1990年减少CO2排放20%，减少能源使用20%，可再生能源使用占能源使用总量的20%以上)。所有配额基本上在欧盟层面而非在成员国层面上分配。2013年，欧盟初步确定的碳排放限额为22.9亿吨二氧化碳当量，将在2020年下降至20.2亿吨。

2　欧盟碳排放权交易体系的主要特点

第一，总量限定加交易(Cap-and-Trade)。为了督促其成员国履行减排任务，按照到2020年使欧盟的碳排放比2005年的水平下降21%的最初目标，欧盟在排放交易体系运行之初就设定了CO2排放年度配额上限，这个上限不得突破，且每年递减。在配额体系中，1个碳配额单位(欧盟排放单位EAU)为1吨CO2当量排放。在第一和第二阶段，按照欧盟指令的规定，各国获得的碳配额总量是基于欧盟排放交易体系下各国承担的减排目标来确定的。确定各国碳配额总量后，各成员国必须提交各自的国家分配计划(NAP)，列明各国的碳配额是如何在减排单位之间分配的。欧盟按照与成员国商定的减排计划，把碳排放配额分配给各成员国，再由各成员国分配给该国的控排单位。各国国内的碳配额分配计划将需要接受欧盟的严格审查。控排单位在得到分配的排放配额--欧盟排放配额(EUAs)后，可以通过使用先进节能技术、节约能源和限制产量等措施，以确保将当年的实际碳排放量控制在配额额度范围内。如果企业的实际排放量超出了所分配的排放权，则要通过碳交易市场购买各类排放许可，或接受欧盟的巨额罚款(第一阶段为40欧元/吨，第二阶段为100欧元/吨)。在接受处罚后，超额排放的部分还将从下一年的该企业应获得的排放配额中予以扣除。当然，如果企业超额完成减排任务，剩余的排放指标可以在碳交易市场上进行交易并获得一定收益，成为企业的碳资产。第一阶段的排放配额总量为22.98亿吨。第一阶段没有用完的配额企业不得存储，即把本年度的配额存放到下一年度延期使用。在这个总量控制的前提下，纳入减排体系的控排单位可以在欧盟排放权交易体系(EUETS)中通过交易的方式，相互调剂排放配额，从而实现达标的任务。总量限定和交易的方式使各国排放量实现了透明化，公开化，通过确立明确的产权来减少交易成本，有利于确保欧盟整体完成减排任务，履行国际义务。同时，这种总量限定和交易方式也促使了碳排放权的市场价格与最低的减排边际成本相一致，增加了市场的可预见性，为刺激低碳行业的投资奠定了基础，在整个碳金融行业处于基础性地位。与所有的市场一样，欧盟碳排放权的价格是由供求关系决定的，碳排放权的稀缺性决定了其价格，同时，也受到关于未来碳排放权供求关系预期的影响。碳排放权市场与其他商品市场最显著的不同是其供求两端都受到了政府规制松紧程度的影响，例如，碳排放权的供应直接取决于政府发放多少碳排放配额，碳排放权的需求也取决于国际上和国内政府制定的减排目标。

第二，免费发放配额为主，逐步扩大拍卖比例。在第一阶段(2005-2007年)，欧盟对95% 以上的配额采取免费发放方式(剩余不到5%尝试采取拍卖方式)，根据欧盟成员国的所有企业以往的排放规模给予每家企业一定的免费排放配额(欧洲排放单位EAU)。一开始，欧盟对控排企业的排放量并没有非常可靠的精确数据，主要是根据产量和行业排放均值去进行估算，然后发放配额，随着每年的排放统计完善再不断调整。每年，欧盟根据每个行业前一年在碳排放效率方面最高的前十家工厂的平均值确定欧盟在该行业的排放基准。第二阶段(2008-2012年)免费发放的配额达到90%，拍卖的配额达到了10%。欧盟碳排放交易指令的附件三规定了指导欧盟成员国分配碳排放配额的总体标准，总体来说，第一和第二阶段中，欧盟成员国在本国内分配配额方面有一定的自主性，但受到欧盟竞争法，尤其是涉及国家补贴的条款的制约。由于受到游说集团的强烈反对，在第一和第二阶段实践中，欧盟成员国只有丹麦、匈牙利、立陶宛和爱尔兰实施过碳排放权拍卖，在第一阶段，只有丹麦把允许拍卖排放权的最大比例(5%)全部拍卖，在第二阶段，事实上，欧盟也仅有3%的配额是通过拍卖形式发放的[2]。

第三，允许从欧盟外购买各类排放许可来实现“碳抵消”。2004年，欧盟颁布了2004/101/EC指令(也称为“链接指令”)，允许EUETS内的设施使用京都议定书下签发的CER和ERU来履行减排义务，从而实现了EUETS与CDM市场和JI市场的链接，这推动了国内碳排放权和《京都议定书》项下多种碳排放权进行兼容的相关规制体系的发展，但该指令不允许纳入大型水电项目、核电项目等产生的碳信用[3]。由于这种市场链接的存在，如果纳入欧盟排放交易体系(EUETS)的控排企业的排放超出了其分到的配额，该企业可以有两个选择：第一，可以向欧盟内其他企业购买欧盟排放许可(EUA)，第二，可以根据《京都议定书》，通过买入清洁机制(CDM)下获取的CER或联合履约(JI)项下ERU，这种方法称为“碳抵消”(Carbon Offset)。当然，作为长远打算，该企业也可以通过投资于减排的新技术来减少未来排放，从而把碳排放控制在其分配到的配额之内。事实上，欧盟等发达国家减排空间有限，要履行减排义务，初期尤其需要借助国家间的减排交易，这样也可以推动减排技术的国际间转让和全球排放总量的削减。2008-2009年，每年约8000万吨《京都议定书》项下的碳信用进入欧盟排放交易体系(ERU比较少，2008年只有4.8万吨，2009年约为350万吨)进行交易，占欧盟排放交易体系交易总量的4%左右。虽然欧盟排放交易体系从2005年运行开始就允许使用《京都议定书》项下的碳信用，但实际上，由于《京都议定书》项下的碳信用开发和审核的周期，这些碳信用在2008年欧盟排放交易体系第二阶段开始后才进入欧盟碳排放市场交易。所有控排单位可以使用《京都议定书》项下的碳信用在需要提交的所有碳排放信用中的平均比例为13.5%(各成员国并不相等，从爱沙尼亚的0%到德国、西班牙、挪威等国的20%)，2008年至2012年累计达到1.45亿吨。德国在欧盟减排交易体系第二阶段中可以使用的《京都议定书》项下的碳信用达到4.5亿吨，超过欧盟总量的四分之一。欧盟、西班牙、意大利、法国、波兰、英国和捷克这七个国家可以使用的《京都议定书》项下的碳信用达到欧盟总量的75%以上。2008年，欧盟排放交易体系当年发放的碳配额价值300亿欧元，使用《京都议定书》项下的碳信用为控排单位共节约了1.4亿欧元。有20%的控排单位至少使用过一次《京都议定书》项下的碳信用[4]。根据2003年的欧盟EUETS指令，在第二阶段(2008-2012年)，欧盟各成员国总共最多允许进口14亿吨CER和ERU，而在第二和第三阶段(2008-2020年)，欧盟各成员国总共最多允许进口17亿吨CER和ERU。欧盟作为《京都议定书》最主要的承诺减排方，是国际碳交易市场上重要的买方。欧盟企业也是清洁发展机制CDM项目最大的投资者和买方。实践中，《京都议定书》清洁机制(CDM)下获取的CER和联合履约(JI)项下ERU均主要在欧盟排放权交易市场上进行交易。由于欧盟排放权交易体系规定了只允许在一定比例范围内“进口”《京都议定书》项下的在其他国家实现的减排量，所以欧盟配额(EUA)与清洁机制(CDM)下获取的CER以及联合履约(JI)项下ERU相比就是“硬通货”。在欧盟碳交易市场上，EUA的价格总是大幅高于CDM项下CER和联合履约(JI)项下ERU的交易价格。2011年，欧盟排放权交易体系中，EUA的交易量占总交易量的81%。此外，欧盟碳排放交易指令的第25条允许欧盟与其他国家达成协议，进行碳排放权市场链接，从而实现与其他国家的总量限定和交易型碳排放交易市场实现互通交易。

3　欧盟碳排放交易市场的价格波动及其原因

2005年，欧盟发放碳排放配额22亿吨，如果按每吨10欧元计算，市场规模达到220亿欧元。2007年，欧盟排放交易市场上交易的碳排放额度约为16亿吨，市场总额约为180亿欧元至280亿欧元之间。2005至2008年间，碳配额的价格相对稳定在20-25欧元的范围内，高点甚至达到30多欧元。2008年年中，欧盟碳排放权的价格仍在30欧元/吨左右，2009年初，欧盟碳排放权的价格降低了一半，后来经历了小幅回升后，在2009年中期至2011年中期的两年内保持了15欧元/吨左右的价格，之后，又开始大幅下降，到2012年降到7-8欧元/吨，2013年初期，价格降到5欧元/吨。造成欧盟碳排放权交易市场由盛变衰的主要原因包括：

(1)第一阶段和第二阶段，欧盟本身发放的EUA相对过剩，且“碳抵消”市场供应充足。由于一些国家对其排放量并没有精确的测量手段，结果是许可量的配给过分宽松，价格大幅下降，而且一些电力企业还通过将碳配额的价格转移给消费者而大发横财。截至2012年底，欧盟排放交易市场上累计碳排放配额余额达到18亿吨之多。由于碳排放许可的严重过剩，欧盟排放权交易体系排放配额的交易价格在2008年以后一直处于低位，2013年，欧盟碳排放权价格从2008年的每吨二氧化碳当量29欧元的高点暴跌到2013年4.46欧元的平均水平，下跌了75%以上。低迷的价格完全无法起到减少煤炭使用、限制碳排放量的作用，整个市场也死气沉沉。游说组织Sandbag在2014年一个报告中指出，钢铁企业ArcelorMittal在2013年末拥有的闲置碳排放额度价值14亿欧元，同时水泥企业Lafarge有价值6亿欧元的闲置碳排放额度。在欧盟碳排放交易体系建立之初，是由欧盟各国为自己设定排放量的配额上限。结果过高的上限使得EU ETS第一阶段在2007年结束之际，欧盟国家实际二氧化碳排放量比设定的配额还要低了7%。

(2)2008-2009年的全球金融危机以及此后缓慢的经济恢复期导致了欧盟经济下滑，企业总体排放量呈现出大幅下降，因而造成欧盟绝大多数企业对额外碳排放配额旳需求大幅下降。

(3)近年来，欧盟各国在可再生能源方面的投资大幅增长，尤其是风能和太阳能使用的显著增加。在欧盟范围内，当年可再生能源达到能源消耗总量约15%。其中，瑞典、拉脱维亚、芬兰和奥地利使用的可再生能源在总能源中比例超过了1/3，但马耳他、卢森堡、荷兰和英国等国仍低于5%。企业的碳排放量有所减少。

(4)全球气候谈判进展缓慢，未能使美国承担有强制力的减排义务，因此，欧盟基于产业竞争力考虑，也不可能在减排义务上迈出更大的不乏。在《京都议定书》第一阶段减排安排到期后，第二阶段的减排义务事实上只针对欧盟。美国已退出《京都议定书》，其他发达国家也并未承担减排义务。因此，欧盟盟内的企业对欧盟单独减排的抱怨声很大，欧盟在推进碳交易方面面临着很大的压力，这也迫使欧盟在发放碳排放配额时比较宽松，灵活性过多。

(5)《京都议定书》项下的碳信用可以在欧盟排放交易体系中交易对降低欧盟碳排放权的价格有一定影响，但影响并不大。在整个第二期，共有10.6亿吨二氧化碳当量的《京都议定书》项下的碳信用(6.76亿吨为CER，3.83亿吨为ERU)在欧盟排放交易体系中使用，约占履约总额的11%。CER和ERU的价格也从EUA价格的80%，一度升到90%之后一路下跌，在第二期结束时降到了EUA价格的10%都不到。中国占据了CER供应的62%，印度、韩国和巴西占28%，其余国家占10%。在ERU方面，乌克兰占61%的供应，俄罗斯占31%的供应，显得更加集中。52013年后欧盟限制了不少类型的CER在欧盟市场交易，但并未导致欧盟碳排放权价格的回升。

4　欧盟拯救碳排放交易市场的努力

据《纽约时报》2013年4月22日报道，欧盟碳交易市场目前处于艰难时期。2013至2019年，欧盟排放权交易体系中出售的碳排放配额原计划为85亿吨。2013年2月，欧洲议会环境委员会以38票支持对25票反对的结果通过了在2013至2015年冻结9亿吨碳排放配额的欧委会议案，该议案旨在减少欧盟排放权交易体系中碳排放的供给，提升碳排放配额的价格。然而，2013年4月16日，欧洲议会以334票反对对315票支持的结果(63票弃权)未能通过此项议案。此次表决之后的10分钟内，欧盟碳交易市场的碳排放权价格下跌了约50%，从将近5欧元跌至2.63欧元。2014年，在欧盟碳交易市场上，每吨二氧化碳的排放许可权价格由鼎盛时期的40美元下降到了近乎零美元，这意味着市场当前已无法发挥迫使污染企业减少碳排放的作用，欧盟碳交易市场遭受了严重挫折。由于欧盟碳价过于低迷，欧洲议会就9亿吨配额推迟进行拍卖的议案进行投票，并终于在2013年底通过。2013年底，累积的过剩配额从2012年底的近20亿吨增加到超过21亿吨。2014年2月底，欧盟各成员国最终通过了冻结碳配额的“延迟发放”(backloading)措施。2014年第一季度，欧盟开始实行冻结碳配额的“延迟发放”措施，旨在减少节余的配额量。为了挽救濒临崩溃的碳交易市场，2015年3月，欧洲议会终于通过了“市场稳定储备”机制(Market Stability Reserve)来缓解供应过剩这个长期困扰其碳交易市场的问题。该方案将于2021年启动。根据这一机制，2014年至2016年所拍卖出的碳排放许可将被冻结，到2020年之后再放回市场，这将有效化解欧盟ETS中过剩的碳排放许可。这种被冻结的碳排放许可占到欧盟碳排放交易计划中年平均排放限额的一半以上。受此利好消息影响，12月交付的欧洲碳排放许可价格在前一日下跌1.7%之后立即上涨4%至每吨7.29欧元(按当时汇率约8.03美元)[6]。

[1]吴俊、林冬冬.国外碳金融业务发展新趋向及其启示[J].商业研究：2010/08：123-126.

[2]Christian Egenhofer.The Making of the EU Emissions Trading Scheme：Status，Prospects and Implications for Business[J].European Management Journal，Vol.25，No.6，2007：453-463.

[3]Ellerman D.et al.The EU ETS：Eight Years and Counting[R].Climate Policy Research Unit，Robert Schuman Centre for Advanced Studies，European University Institute，EUI Working Paper RSCAS-04，2014.

[4]Trotignon R.Combining Cap-and-trade with Offsets：Lessons from the EU-ETS[R].Climate Policy，12：3，273-287，2012.

[5]Ellerman D.et al.The EU ETS：Eight Years and Counting[R].Climate Policy Research Unit，Robert Schuman Centre for Advanced Studies，European University Institute，EUI Working Paper RSCAS-04，2014.

[6]王晓苏.欧盟碳市场改革草案终获通过[N].中国能源报，2015年03月30日第10版.

The Development and Trouble of the EU Carbon Emissions Trading System

WAN Yiting

(Public Management Postdoctoral Research Station of Fudan University /ShanghaiWTO Affairs Consultation Center，Shanghai 200336)

Since the 1990s，the European Union is working actively promote international greenhouse gas emissions，to lead the global carbon emissions.This paper analyzes the development and trouble of the EU carbon emissions trading system.

EU；carbon emissions；trading system

万怡挺，复旦大学公共管理博士后，上海WTO事务咨询中心工作站，主要研究方向为国际贸易与投资、碳金融、气候变化、环境与贸易

X21

A

1673-288X(2016)05-0068-04

引用文献格式：万怡挺.欧盟碳排放交易体系的兴起和困境[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：68-71.