“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议

孙炳彦

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京，100029)



“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议

孙炳彦

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京，100029)

本文阐述了国民经济和社会发展规划、城市规划、土地规划、环境规划四种规划的关系，提出全国主体功能区规划是宏观层面解决“多规”融合的有力措施，并就推进市县“多规合一”提出了相关建议。

“多规”关系；“多规合一”；建议

“多规合一”主要是指国民经济和社会发展规划、城市规划、土地规划、环境规划的有机衔接，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和决策能力。《生态文明体制总体改革方案》明确指出“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。这意味着“多规合一”是指空间规划体系合一，不是规划体系合一。

1　“多规”及其规划体系概述

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总纲。它包括经济基础和上层建筑两个领域，是指导经济和社会发展的纲领性文件。该规划体系由三级、三类规划组成：即按行政层级分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。国民经济和社会发展规划由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省(区、市)的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(区、市)人民政府有关部门编制。国民经济和社会发展规划有效期限一般为5年(市县级和各类专项规划的规划期根据需要确定)。

土地规划(即土地利用规划)是对一定范围内的土地开发、利用、整治、保护所作的综合部署。土地规划从属于宏观层面的国土规划。土地规划包括土地利用总体规划及其下属的土地利用专项规划，规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级，即五个层次。此外，从专项规划的对象角度可分为土地整治规划、城镇用地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、耕地规划(以及基本农田保护区规划)等。规划编制主体为国土部门。土地规划有效期限一般为10至15年，属于中长期规划。

城市规划是为合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排[1]。城市规划是城乡规划中的重要组成部分。根据《城乡规划法》：城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划(含城市规划)由城乡规划主管部门会同有关部门组织编制[2]。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。根据城市总体规划、镇总体规划所制定近期建设规划，其规划期限为5年。

环境规划是规划期内环境决策的时空安排，是依据社会经济规律、生态规律和地学原理以及规划区域的具体情况，对一定时期内环境保护目标(含指标)、功能区划和对策措施的所做的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。目前环境规划的宏观层面指的是生态功能区划。环境规划的体系十分复杂。按部门、区域(含流域)和性质大致分为三大类。规划编制主体是环境保护部门，规划期限一般为5年。

2　宏观(含中观)层面的多规融合

在宏观(含中观)层面，一直并行两个规划体系。一个是体现发展的规划体系(即国民经济和社会发展规划体系)，另一个是解决在哪里发展的规划体系，即空间规划体系，即《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)文件中所表示的国土空间规划。

长期以来，我国重发展类型规划，轻控制性规划；重时间序列规划，轻空间布局系列规划，规划体系不完善，致使区域空间开发缺少统筹安排，国土资源缺少优化配置，经济社会发展不能有效调控，资源生态环境问题突出，不少地区开发建设无序、失控。虽然一段时间以来，开始重视这个问题，但又出现各类规划之间冲突、矛盾，各自为政，难以协调。2010年12月21日，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(以下简称《通知》)在很大程度上解决了这个问题。

主体功能区划不同于一般的行政区划，它的理论内涵是政策分区，它是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元的过程或结果。因此，主体功能区划是一种战略性空间布局安排，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的重要依据，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。《通知》对于整合政府规划资源、协调国土空间管控起到了里程碑的作用。

《通知》指出：推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布……。由此可知，“根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力”，是推进形成主体功能区的技术支撑点。从规划角度分析，这个技术支撑点主要来自国土规划和全国生态功能区划。换言之，形成主体功能区划的国土空间规划体系，主要由国土规划和全国生态功能区划所构架。以下对这一论点做进一步论述。

国土规划是指对国土资源(特别是土地资源)的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，是对国土重大建设活动的综合空间布局安排。

初期国土规划是一项经济发展色彩很重的规划。1987年国家计委发布《国土规划编制办法》指出：国土规划的基本任务，是根据规划地区的优势和特点，从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。并提出了包括人口、生产、城镇的合理布局，安排合理区域性重大基础设施等若干具体任务。但随着社会经济发展，非农建设大量占用耕地，l997年中央出台 “关于进一步加强土地管理切实保护耕地通知”，1999年1月开始施行新的《中华人民共和国土地管理法》，1999年4月国务院正式批准并印发了 《全国土地利用总体规划纲要》，并规定了建设占用耕地、补充耕地和净增耕地三个刚性规划指标，以期保护耕地数量，开展了第二轮土地利用总体规划的编制工作。紧接着随着我国加入世贸组织、调整经济结构、转变经济增长方式等，需要在严格保护耕地(特别是基本农田)的同时，节约利用土地，通过土地利用结构和布局的调整和优化，协调各地区、各行业的用地需求，促进土地的集约合理利用和优化配置，在全国开展了相应的第三轮土地利用总体规划的编制工作。特别是2008年国家成立国土资源部，其具体职责中明确规定：编制并组织实施国土规划，编制和组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地整理复垦开发规划和其他专项规划、计划。承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。正是国土规划(含土地利用总体规划)对经济发展、城乡建设的约束、牵制、平衡作用，才避免了人地关系的进一步失衡，为进一步建立有序健康的空间利用格局做出了贡献。在这个过程中，国土规划逐渐成为一种强制管控类型的指令性规划。也成为主体功能区划的重要技术支持点。

全国生态功能区划是在生态现状调查、生态敏感性与生态服务功能评价的基础上，分析其空间分布规律，确定不同区域的生态功能，提出全国生态功能区划方案的过程(或成果)[3]。

生态功能区划在政府文件中最早出现在《全国生态环境保护纲要》(国发[2000]38号)(第24条：各地要抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推经动经济社会与生态环境保护协调、健康发展)。2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》再次要求“抓紧编制全国生态功能区划”。

国家之所以高度重视全国生态功能区划，是因为通过生态功能区划分工作，分析全国不同区域的生态系统类型、生态问题、生态敏感性和生态系统服务功能类型及其空间分布特征，明确各类生态功能区的主导生态服务功能以及生态保护目标，明确并划定对国家和区域生态安全起关键作用的重要生态功能区域；按综合生态系统管理思想，分析各重要生态功能区的主要生态问题以及分别提出生态保护主要方向；与此同时，以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系[4]。简单地说，就是通过生态功能区划分工作，明确区域生态系统类型结构、过程及其空间分布特征；明确区域生态环境敏感性分布特点及关键地区；评价不同生态系统类型生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用；确定生态功能分区，明确各区的主要生态功能，明确对保障国家生态安全有重要意义的区域，以指导我国生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局，推动我国经济社会与生态保护协调、健康发展。

全国生态功能区划的这些成果，直接或者间接融入了主体功能区划编制工作，成为国家主体功能区划分的重要依据。目前需要进一步做好国土规划编制工作，进一步完善生态功能区划工作，夯实国家主体功能区划的技术基础。

3　微观层面的多规融合

在微观层面，主要并行着四类规划体系，即“多规合一”有关文件中提出的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护。

延续《通知》精神，在省级主体功能区规划引导下，市县级可以按照主体功能区规划编制技术路线、技术规程编制当地主体功能区划，即“以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口。相关空间规划的管制分区和边界划定，如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，可在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区，形成综合与专项相结合的空间管控体系”(国家发改委：《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》2014年12月10)。但仅仅依靠主体功能区划解决微观层面的“多规合一”尚显不足，因为在微观层面，确定资源承载底线和环境污染上限只依靠主体功能区划所决定的“区”和“线”是不够的。微观层面的各种规划多以实施性质为主，在进行项目布局、城镇建设和人口分布(特别是重大工程建设项目)等，不仅需要科学地、不产生矛盾的确定空间位置，还需要考虑当地的区域环境承载力和环境容量。

在市县层面，由于各类规划的时段不同，规划体系复杂，很难绝对地讲谁主谁从，从理论上讲，微观层面的多规融合，应当参照上级省(区、市)级主体功能区划给出的成果概念，以当地国民经济和社会发展规划规划为总纲，以土地规划和环境规划为底盘(基础)、以城市规划为基本依托，实现市县层面的“多规合一”，形成具有体现各种规划的一张蓝图和一本基层可操作性的综合规划。

在五年规划时段内，国民经济和社会发展规划是党和政府在五年之内工作的总纲，是多个规划的龙头，与其他三个规划(市县级土地利用规划、依据城市总体规划的近期城市建设规划、环境保护五年规划)的关系是依据和落实的关系。由于各个规划时段(以及各自规划体系不同)的影响，四个规划之间的关系还需要进一步阐述。例如，城市总体规划的规划期一般是20年，所以城市规划的重要依据之一是国民经济和社会发展的中长期规划，由于城市规划有连续性、长期性的特点，城市总体规划同时又是编制五年国民经济和社会发展规划的依据。

城市规划是微观层面“多规合一”的基本依托。城市是一个以人为主体、以空间利用为特点、以聚集经济效益为目的一个集约人口、集约经济、集约科学文化的空间地域系统，是经济社会发展和人民生产、生活的重要载体，是现代文明的标志。从经济学角度分析，城市是放大了的社会企业，是生产力活动的舞台，是一个高度集中、高度专业化分工和高度协作的经济实体。国民经济和社会发展规划属于预期性、指导性规划，其中关于生产力布局、居民点设置、城乡基础设施建设、居民生活安排等轮廓性的意见考虑，需要通过城市规划落实到城市的土地资源配置和空间布局中。因此，一定程度上讲，城市规划是微观层面“多规合一”的中心。

土地利用规划是微观层面“多规合一”的基础性规划之一。市级土地利用总体规划从土地规划体系分析，是承上启下的过渡性规划(省级土地利用总体规划属宏观控制性规划，主要任务是确保耕地总量动态平衡，将土地资源在各产业部门间和地域间进行调整和合理配置，县、乡土地利用总体规划属实施性规划，主要任务是按上位规划的控制指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地用途和使用条件，市级规划位居省、县规划之间)。从土地利用角度上看，城市土地利用总体规划是对包括城市建设用地在内的全部土地作出的统筹安排。因此，在土地利用上，城市总体规划与土地利用总体规划是局部与整体，点与面的关系。《城乡规划法》第五条提出：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”《土地管理法》第二十二条明确指出：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”因此，城市总体规划用地规模应当符合土地利用总体规划的要求，所谓两个规划的协调，主要是城市用地规划和发展方向的协调。在协调的基础上应当由土地利用总体规划确定城市建设用地规模。

环境规划也是微观层面“多规合一”的基础性规划之一。过去在市县层面上有两类环境规划，一类是在城市规划中所包含的环境保护专题规划[5]。这个专题规划的内容与时俱进，由最初主要是结合市政工程规划的污水处理、城市垃圾清运处置等三废治理的内容，发展到后来的系统的环境保护工程规划章节[6]。近年来，随着城市生态、景观生态等学科的发展，城市规划增加和完善了生态用地、绿色廊道等内容[7]。从城市规划角度看，城市环境保护规划是城市规划的重要组成部分。另一类是当地环境保护部门组织编制的、依托上位环境规划要求、结合当地特征的环境规划。由于城市规划中的环境保护专题规划是在城市总体规划所确定的城市性质、规模、发展方向的基础上编制的，缺少对城市性质、规模、发展方向、用地结构等已经确定的内容是否符合生态环境规律的分析研究，因此，城市规划中所包含的环境保护专题规划不能取代当地环境保护部门组织编制的、依托上位环境规划要求、结合当地特征的环境规划。在过去，由于城市规划相对于环境规划的工作基础雄厚，学科建设源远流长，因此，不少业外人士提及环境规划时常常只想到城市规划中的环境保护规划。2011年12月，国家提出探索编制城市环境保护总体规划[8]，为从学科建设及规划管理上区别这两类环境规划提供了契机。

城市环境总体规划是从环境承载力、环境容量、生态安全格局三个方面对城市建设发展的规模、结构、布局作出的总体安排，是编制城市环境保护规划的依据。由于城市是人类生活和生产活动的主要载体之一，由于城市中人口密集，资金 与信息高度集中，其开发建设强度大、能耗巨大、环境压力巨大，为防止许多“城市环境病”先入为主，必须在城市规划建设之前未雨绸缪，将对环境因素的考虑纳入到城市总体规划和相关战略决策之中。

因此，土地规划和环境规划是市县层面“多规合一”的基础性规划。

4　“多规合一”相关建议

宏观层面(国家、省区市)沿用目前编制主体功能区规划的工作机制和技术路线。在微观层面“多规合一”的建议如下：

一是转变规划编制思维。从过去以生产力布局为主，重在经济发展，转变为以统筹保护与发展，重在空间协调。彻底改变以往重视资源开发、工业布局、发展规模，忽视环境承载能力和环境容量的倾向。彻底改变以往城市规划“以人定地”、“以需定供”的基本思想，建立“以供给定需求”的科学发展观念。

二是改进规划编制方法。统一规划编制的基期年度、目标年度，统一基础空间数据、建设用地分类标准，统一各项规划相同(或者相近)指标的内含和计算方法或者建立一整套包括各项规划基本内容的、基本认可的技术指标体系。空间数据支持系统从过去以传统调查统计为基本来源，转变为以地理空间信息技术为主要支撑，定量分析和定性评价相结合。

三是构建强力协调机制。成立政府统筹、部门协作机制，协调规划全过程中出现的矛盾。土地利用总体规划和环境总体规划应当在城市总体规划编制的前期介入，如果不能前期介入，也应当与城市总体规划同步编制，实现相关规划的有效互动。

四是建设统一信息平台。建立能够实现信息共享、动态更新的数据库，建立信息公共服务平台。这一“库”一“台”既是各项规划编制过程是中实现“多规合一”的技术保证，也是“多规合一”成果的重要体现。

五是建立专家咨询机构。建立中立、松散式的专家咨询机构，专家既要有一定的部门(或专业)代表性，又要超脱于各个部门(或专业)，其作用既为各个部门制定相关规划提供技术支撑，又为各项规划的综合协调提供中立、科学、客观的建议，同时也为多规融合的重大疑难技术问题和政策性问题献计献策。

六是完善“多规合一”立法。目前，各项规划都有单行法依据，但实现“多规合一”需要进一步统合。要逐渐完善多规合一立法，理顺各级政府的规划行政事权，明确“多规合一”的审批权限，规范规划的动态调整、部门配合实施、跟踪监测评价机制，完善公众参与机制，确立“多规合一”的法律地位。

[1]《中华人民共和国城市规划法》1989年12月26.

[2]《中华人民共和国城乡规划法》2007年10月28日.

[3]《全国生态功能区划》，环境保护部、中国科学院，2008年7月.

[4]《全国生态功能区划》，环境保护部、中国科学院，2008年7月.

[5]《城市规划编制办法》第三十一条之(十四)；第三十二条之(六).

[6]《城市规划设计手册，郑毅主编，中国建筑工业出版社，2000年10月》.

[7]参看：中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见.

[8]国务院印发国家环境保护“十二五”规划，(国发[2011]42号.

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[19]孙炳彦.环境规划在“多规合一”中的地位和作用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：13-17.

[20]王瑾.生态环境保护规划在“多规合一”中的应用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：201-203.

Analysis on the Relation Multiple Planning and Suggestions to Promote the Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

This paper analyzes the relation of the national economic and social development planning，urban planning，land planning，and environmental planning，concludes the main body function area planning is a macro level strong measures to solve the multiple planning integration，and puts forward related suggestions to promote the multiple planning integration in cities and counties.

relation of multiple planning；multiple planning integration；suggestions

孙炳彦，研究员，研究方向为环境战略与政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0007-04

引用文献格式：孙炳彦.“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：7-10.