以改善尾矿库周边环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系

杨姝影　贾　蕾　夏　扬

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京　100029)



以改善尾矿库周边环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系

杨姝影贾蕾夏扬

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029)

我国尾矿库引起的突发事件频发，环境风险居高不下、长期持续、隐患巨大。其原因，主要在于尾矿库环境治理责任不落地、保障不到位、机制不配套，重点从地方政府责任、企业责任、资金技术保障、组织协调机制等层面分析尾矿库治理责任缺失。因此应从落实地方政府及企业的主体责任两个层面以改善环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系。

尾矿库周边环境改善；尾矿库环境治理体系；对策建议

1　尾矿库环境风险居高不下、长期持续、隐患巨大

1.1尾矿库总数庞大、分布集中，河北等9省份占近八成

截至2014年底，全国共有尾矿库11359座。其中，危库、险库、病库772座库容；库容在100万立方米以下的五等库9000多座；停用库1872座，包括废弃库690座。

我国尾矿库中，80%建于上世纪80年代，其分布相对比较较集中。目前，河北(2470座)、山西(1760座)、辽宁(1213座)、河南(1047座)、湖南(658座)、云南(643座)、广西(602座)、内蒙古(591座)、山东(525座)等9个省份的尾矿库数量约占全国总数的77.5%，接近八成。

1.2“头顶库”“三边库”等环境高风险尾矿库隐患极大

“头顶库”是指尾矿库下游很近距离内有居民或重要设施，且坝体高、势能大的尾矿库；“三边库”是指临近江边、河边、湖库边或位于居民饮用水源地上游的尾矿库。

截至2014年底，全国仍有“头顶库”1451座，“三边库”466座。在一些地区，“头顶库”“三边库”造成的环境隐患极大，例如在河北省承德市等12个重点地区，按尾矿库初期坝下游1公里距离计算，共有59座“三边库”和264座“头顶库”，占这12个地区尾矿库总量的12%；甘肃陇南就有建在村庄后面的“头顶库”40座；湖南等地部分尾矿库下游10km范围内存在集中式饮用水源地或自来水厂取水口；广西等喀斯特地貌地区，尾矿库底部岩层较薄且存在裂隙，极易发生泄漏，致使尾矿污染地下水。

1.3尾矿库对水环境安全、人体健康具有“毁灭性”威胁

尾矿库突发环境事件对水环境安全造成根本威胁。这类事件主要由溃坝、垮坝、溢坝等尾矿坝失事和尾矿泄露引发，2006年至2014年期间，全国共发生59起，其中49起事件对水环境产生重大影响。同时尾矿渣中的重金属等污染物成为水环境安全、人体健康的“心腹之患”。环保部会同国家卫生计生委组织的“全国重点地区环境与健康专项调查”表明，尾矿库造成的污染区农田土壤镉普遍超标，进而导致了以下后果：一是当地居民主食大米中，镉含量超标率在39%～80%之间，且大米镉含量与农田土壤镉含量之间存在显著的相关性，污染区人群镉日均摄入量、终生累计摄入量均超过WHO指导值；二是根据《环境镉污染健康危害区判断标准(GB/T 17221—1998)》，此次调查涉及的10个村中，有一个村可以被判定为镉污染健康危害区。

2　尾矿库环境治理责任不落地、保障不到位、机制不配套

2.1尾矿库环境治理责任不落地的首要原因在于地方政府

一是为了短期经济发展放松环境准入要求。特别是近年来钢铁、有色金属等主要原材料工业扩张迅速，金属非金属矿山采选业迅速发展，大量的小选矿厂相继建成投入使用，其尾矿库环境风险很高，却由于地方政府放松环境准入要求，而得以存在。

二是放任“头顶库”“三边库”等重大环境隐患。“头顶库”“三边库”的环境危害是显而易见的，但是许多地方政府及其相关部门却不能坚持“源头预防”的基本原则，抱着侥幸心理，纵容这些高环境风险尾矿库“涌现”并长期存在。

三是没有主动履行无主尾矿库治理责任。所谓无主尾矿库，就是无责任主体尾矿库，其治理责任只能由地方政府承担。许多地方政府以责任不明、财力不够等为由，对无主尾矿库视而不见，“等”“靠”的思想十分严重。一些地方部分尾矿库长期存在安全环保隐患，群众上访情况时有发生，甚至引发群体性事件，影响了当地社会稳定和谐。

2.2尾矿库企业履行治理责任的外部压力和内部动力不足

一是尾矿库企业造成环境损害而承担的民事赔偿责任过小。很少有尾矿库造成生态环境损害后，企业承担相应的环境侵权赔偿、生态损害公益诉讼赔偿的案例，只有少量的人员受到行政或者刑事处罚。这实际上是一种“逆向激励”机制。只有当发生环境损害后，尾矿库企业需要承担巨额赔偿的代价，才能真正激发企业履行尾矿库治理的主体责任。

二是企业随意将尾矿库环境问题“甩给”地方政府的恶行未能得到有效遏制。许多企业与地方政府在利用矿产资源发展当地经济、解决就业等问题上，曾经“达成一致”，为此赢得地方政府超越权限甚至常理的支持。但是，一旦市场等因素出现变化，企业往往就以经济效益差，无力对尾矿库进行隐患治理或实施闭库为由，逃避治理责任。甚至一些尾矿库企业主逃逸，把存在重大安全隐患的尾矿库甩给地方政府。对于此类行为，许多地方政府难以做出有效的应对。

三是企业缺乏针对尾矿库治理长期投入和研发的内在动力。只有立足于可持续发展的企业，才有动力建立相应机制，保障尾矿库治理的长期投入和技术研发。但是，我国大多数尾矿库企业对于可持续发展往往是“挂在墙上”，并不注重。加上这几年，金属矿非金属矿市场变化较为动荡，许多企业更是以短期利益为重，对于尾矿库治理“能省则省”，导致环境隐患不断增大。

2.3尾矿库环境治理的资金和技术保障均不到位

一方面，资金不足一直是地方政府难以推进尾矿库环境治理的一个理由。从国家层面，也确实没有统一的治理资金通道。例如，环保部2012年出台了《矿山生态环境保护与恢复治理方案编制导则》，但是相应工作缺乏资金支持。

实际上，不仅是环境治理，尾矿库安全等方面的治理投入总体上就是不足的。有专家测算，平均一座尾矿库的治理成本至少为1000万元，全国1.3万个尾矿库治理资金超过1000余亿元。

另一方面，资金保障不足也引发了技术研发乏力、环境治理绩效不高等问题，进一步加重了尾矿库环境风险。例如，尾矿充填技术应用和尾矿综合利用产业发展缓慢就是十分突出的问题；再如，较早时期完成闭库的尾矿库普遍存在防洪排水系统不完善、覆土植被未达要求等问题，技术上如何应对仍是一个问题；再如，对于尾矿库可能排放的重金属等高环境风险污染物质，及其对周边生态环境和公众健康可能造成的损害，这方面的技术研究和调查工作仍然很少。

2.4尾矿库环境治理部门协调、信息公开机制不配套

一是相关监管部门职权割裂比较严重。发展改革部门负责尾矿库的立项核准及治理资金的落实，安全监管部门负责尾矿库依法进行安全生产和安全隐患排查，环保部门负责环境安全隐患的监管，多部门分散管理，尾矿库环境治理“碎片化”。同时，安监部门的安全生产监管和环保部门的环境监管存在监管交叉，如非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收与环境影响评价竣工验收、非煤矿矿山企业安全生产许可证和排污许可证。

二是环保部门监管和治理能力没有得到其他部门支持。目前，由于没有地方政府及其部门有效的支持，环保部门对矿山监管尤其是尾矿库监管，缺乏专门机构和人员。在资金方面也是如此。财政部、安监总局联合印发《中央下放地方政策性关闭破产有色金属矿山企业尾矿库闭库治理安全工程项目和补助资金管理暂行办法》，资金用于安全生产，并没有将污染治理包含在内。这就导致一些地方环保部门对尾矿库环境问题“不愿管”、“不敢管”、“不会管”，以免“引火烧身”。尾矿库环境风险管理的风险预警评价指标体系，环境达标考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制等尚未全面建立。但是一旦出现尾矿库垮坝、泄漏等事故，造成环境污染和生态破坏，环保部门将十分被动。

三是尾矿库环境风险信息公开机制缺乏。在政府层面，尾矿库环境监测数据偏少、不准确，也缺乏明确而详细的尾矿库环境风险信息公开目录清单，地方政府部门开展尾矿库风险信息公开的能力有限，信息公开的规范性不够，信息公开的平台建设尤其是新媒体的运用等较为薄弱。同时，地方政府对尾矿库环境风险信息公开的社会需求和社会反应研究不足，没有建立社会反馈应对和应急机制，不知道如何有效地应对社会反应。在企业层面，绝大部分企业并不愿意开展环境信息公开工作，很多企业都是有利就公开，不利就不公开，有的甚至修改数据或隐藏信息。同时，企业环境监测能力有限，多数地方国控和省控污染源企业有在线监测设备，而其他的企业则缺乏相应的设备。

3　以改善环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系

针对尾矿库环境治理问题，当前必须以环境质量改善为核心，坚持绿色发展，实行最严格的环境保护制度，提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，建立健全尾矿库环境治理体系。

3.1以环境质量改善为核心，强化地方政府尾矿库环境治理责任

责任落地，是尾矿库环境治理体系的基础，核心就是要有利于改善尾矿库周边环境质量，降低环境隐患，最大限度消除尾矿库造成的生态环境损害、公众人身健康和财产损失。

根据新《环境保护法》，地方政府对本行政区环境质量负责。尾矿库造成的环境危害是影响环境质量的重要问题，理应纳入地方政府的环境责任范围。

一是督促地方政府尽快推进“头顶库”“三边库”治理。这些尾矿库对于生态环境、公众人体健康和财产损失具有重大隐患，治理任务十分紧迫，“时不我待”。对于“头顶库”“三边库”环境治理，地方政府不应以任何理由予以推诿、拖延。

针对“头顶库”“三边库”治理可能面临的资金困难，一方面，国家可以研究建立“以奖代补”机制，对治理到位的地方及时予以奖励；另一方面，应该鼓励地方政府创新投融资方式，通过PPP等方式，将尾矿库治理产生的自然生态价值转化为参与治理企业的收益，引导社会资金参与。

针对“头顶库”“三边库”治理可能涉及的移民等非环境领域的问题，应与改善环境质量的问题分开考虑，由地方政府另行研究提出解决措施，并按照程序向有关部门反映。

二是督促地方政府强化对其他尾矿库的环境监测监管。一方面，要明确地方政府对尾矿库环境监测、执法监管能力的保障。对于确定将产生重金属污染物质，或者污染危害不可预知或者不可控的尾矿库，要建立科学有效的环境监测制度，保障人员、经费，以全面、及时掌握这些尾矿库可能造成的生态环境损害。另一方面，地方政府应当适当整合相关监管部门职责，有条件的地方可以研究由一个部门全环节监管尾矿库安全环保问题的机制。

三是强化对地方政府尾矿库环境治理不尽职的追责体系。将尾矿库环境治理责任履行情况，作为依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》追究地方党政领导干部责任的重点范围，具体包括：

(1)地方政府对于“头顶库”“三边库”治理不力的，应当按照第五条第(一)项规定：“贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的”，追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。

(2)“头顶库”“三边库”或者其他尾矿库造成环境污染事故的，应当按照第五条第(六)项规定：“本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏(灾害)事件处置不力的”，追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。

(3)如果尾矿库企业因环境损害被提起环境侵权诉讼、公益诉讼，党政领导干部利用职务进行不当影响的，应当按照第八条第(二)项“干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的”，对相关党政领导干部予以追责。

3.2以“损害担责”原则为支点，强化尾矿库企业落实治理主体责任

对于已有尾矿库企业，必须通过“损害担责”，倒逼企业承担相应的治理主体责任。重点是从法律手段上，同时强化企业造成生态环境损害应承担的行政、刑事和民事责任。贯彻新《环境保护法》和其他相关法律法规，让尾矿库企业不敢违法、不敢发生环境损害，否则就将付出巨大甚至难以承受的环境代价。

其中尤其应按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，“违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任”，应当将尾矿库环境治理作为试点的重要内容。

尾矿库企业因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化，应当承担相应的生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

Policy on Tailing Reservoirs Management Targeting at Environmental Improvement

YANG ShuyingJIA LeiXIA Yang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

This paper examines the lack of responsibility problem of tailing reservoirs management from several aspects - local government responsibility，cooperate responsibility，guarantee of capital and technology，and coordination of operational mechanism etc.As a policy implication，tailing reservoirs management，which targeting at environmental improvement，should focus more on the implementation of the responsibility of two major entities - local government and corporate.

tailing reservoirs environmental improvement；tailing reservoirs management；policy

杨姝影，硕士，副研究员，主要研究方向为环境经济政策

X21

A

1673-288X(2016)05-00011-03

引用文献格式：杨姝影.以改善尾矿库周边环境质量为核心建立健全尾矿库环境治理体系[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：11-13.