军地协同处置突发事件应急管理现状及对策

佘　廉，潘　毅，郑　琛

(国家行政学院 应急管理培训中心，北京 100089)



军地协同处置突发事件应急管理现状及对策

佘廉，潘毅，郑琛

(国家行政学院 应急管理培训中心，北京 100089)

摘要：针对我国军地协同处理突发事件存在法规制度不完善、应急指挥控制制度不健全、应急流程不规范的问题，提出了应合理构建军地协同处理突发事件应急管理体系，要把军地协同应急法规制度建设放在首位，以应急指挥控制机制建设为重点，加强军地信息共享机制建设和军地应急救援专业力量建设。

关键词：军地协同;突发事件；应急管理

随着中国在全球经济和政治地位的不断提升，国内社会结构、生活环境也发生了巨大变化，地区和经济发展中的不平衡导致各种社会矛盾凸显，突发事件频发。全球“温室效应”导致的气候变化使得人类赖以生存的自然环境不断恶化，各类极端灾害频发，由社会突发事件和自然灾害所引起的非传统安全威胁由偶发转变为社会生活的常态。军队的一个重要使命就是参与处理突发事件，因此，在军地共同处置突发事件时，如何有效地进行军地协同就成为社会应急管理体系建设的重要内容。

1军地协同处置突发事件的内涵

军地协同处理突发事件是在突发事件发生后，依据突发事件性质、危害程度和地方政府应急处置力量的强弱，在当地政府的统一领导下，由部队或地方政府和军事机关一起联合指挥，共同研究制订、协调处理重大突发事件[1]。通过充分发挥军地各种力量的优势，实现资源共享和行动步调一致，形成党、政、军、警、民等各种力量的整体合力，保证处置突发事件等各类任务的完成[2]。军地协同的实质是处理军队和地方的关系，确保相关力量有效实施联合行动，形成最大的整体效应。

人民军队自诞生之日起，就牢固树立了“从群众中来，到群众中去”的宗旨。我军是中国共产党领导下的人民军队，军民之间团结一致，军民间如鱼水情，是我军的优良传统和政治优势。国防是立国之基、强国之本。经济建设为强大国防提供了基础。军队的职责就是保家卫国，保卫人民生命财产安全。同样地，人民军队在保障国家安全、维护国家主权和领土完整，以及国防和军队建设的各个方面，都离不开地方政府和人民群众的支持与拥护。因此，国防和经济建设两者之间相辅相成、相互促进、不可分割的关系决定了必须依靠军地协同处置突发事件。

(1)军地协同处置突发事件是科学统筹方法在实践中的检验。从系统论的角度来说，军地是一体的，只不过由于时空界限区分了两种不同的状态，既有战时或准战时的紧急状态，也有平时的非紧急状态。从理论上来说，军地协同应该是不区分平时和战时状态的，应该是平时应急与战时应战的科学统筹，只不过在战时对协同的时效性要求更高。军地协同的效果优劣直接决定了应对突发事件的能力高低。因此，军地协同处置突发事件的过程是军地之间应用科学统筹方法对军队和地方政府平时应急准备工作、国防动员体系建设和应对危机能力的检验。如果将突发事件发生时的状态类比为战时紧急状态，那么通过军地协同处置突发事件，从而实现在任何紧急状态下都能将军地的资源进行充分、科学地调配，从而实现军地资源共享、优势互补，最大限度地提高应对突发事件的能力。

(2)军地协同处置突发事件是发达国家的通行做法。世界各主要发达国家在应对非传统威胁时都较注重运用军事力量。许多国家为了加强军事机构与其他地方机构的协调和沟通，甚至建立了专门的军地协调机构，用以指导日常的军地协同工作。例如，美国2004年在国务院成立了重建与安定协调办公室，实现了军地的联合行动，制定联合规划，其强大的协调能力使得其甚至可调用国防部的相关资金[3]。而日本在长期的灾害防范和应对中，不仅制定了完善的军地协同应对自然灾害等突发事件的法律法规，还将自卫队的职责任务写进《国防基本方针》中，使自卫队参与突发事件处理有据可依[4]。

2军地协同处置突发事件应急管理现状

2.1军地协同应急法规制度建设不健全

法规制度建设是一切行动的依据和准绳。军地协同是军队与地方政府两个不同系统之间的耦合。军地协同处置突发事件既要符合军事的相关法律，也要符合民事的法律规范。因此，从全局的角度来说，不论军队还是地方政府，都需要一个共同的法律基础，需要从立法之初在顶层设计上进行谋划协商、考虑周全，只有这样，在应急应战状态时军地协同才会有法可依。但是，在现行的体制下，军地协同应急法律法规制度建设不健全，主要有3个表现：①应急法规制度不符合应急实际需求。军队和地方政府是两个不同的系统，不仅政府及相关部门之间条块分割、职能独立；军队内部各军、兵种之间也是互不隶属、自成体系。能否以立法的方式打破体制造成的各种权力壁垒，使应急指挥机构能够依法迅速动用全部应急力量，这是一个既紧迫又棘手的问题。②法规制度内容不够细致，指向性不明。当前，不管是国家层面还是军委层面制定的应急法规制度都比较宏观，缺乏细致具体的、具有明确指向性的实施细则和办法，且对具体部门的职能划分不明确，可操作性不强。③法规制度的制定存在一定时滞性。任何一项法规制度的出台，都需要大量的科学调研和专家研讨，不断修改，逐渐完善。但是，在法规制度出台之前或者出台之后，有可能形势发生了变化，出现了新情况、新问题，导致法规制度延后出台或者没来得及修订政策等情形，这种天然存在的时滞性也会拖延决策参考时间，影响军地协同效果。

2.2军地协同应急指挥控制建设不完善

军地协同应急指挥控制是突发事件应急管理体系的中央大脑。当前，我国应急管理体系的组织机构是自上而下的垂直管理，根据突发事件的规模大小和影响范围，确定由国务院及有关部门或各级政府进行突发事件应急管理，地方政府再依据国务院的应急管理模式建立相应的机构与部门。突发事件由国务院负责总协调指挥，如果是重大突发事件，就启动非常设指挥机构，或成立临时性指挥机构。如果突发事件需要军队参与处置时就启动国防动员体系，国防动员体系的组织机构是“一委六办”，根据突发事件需要，指定到不同的动员办公室进行分配动员。而实际上参与协调工作的是突发事件所在地的省军区(卫戍区、警备区)、军分区(警备区)、县(市、市辖区)人民武装部。显然，这种组织结构的缺点非常明显。①应急指挥权属不明。至目前为止，尚缺乏一部专门的法律法规对突发事件处置军地协同应急指挥组织机构的设置、职能划分做出明确的规定。不同性质的突发事件，参与调用配合处置的部队也不同。在实际处置中，不同军、兵种，不同军区和层级之间互不隶属，再加上应急管理属地管理为主的原则，导致参与救援部队面临错综复杂的指挥关系，最后只能根据现实情况自立应急指挥组织。最终，这些不同标准的应急指挥组织需要更多的力量去协调，从而可能导致信息传递失真，延误时机，使救援效率降低。②由省军区来负责突发事件发生时的应急协调工作，效力不够。对于军队来说，执行任务的部队有自己的上下级指挥关系，省军区没有权利去指挥部队，更不可能由省军区去协调军地指挥。

2.3军地协同应急处理流程建设不规范

应急处置流程是指导各应急部门、应急力量应对突发事件的工作标准和规范。目前，军地双方协同应急处置的流程中存在以下问题：①缺乏高效的军地信息沟通机制。军队和地方政府各有一套自己的信息来源渠道和沟通传播机制，两个系统各有特长。地方政府的信息来源渠道多，信息传播范围相对来说更广泛，而军队的信息来源更专业更精确，但是，在突发事件发生时，有时会忽略军地之间的信息共享和沟通。尤其是军队，由于保密纪律的要求，与地方机构之间信息交流不顺畅或者拒绝实现信息共享。军地之间信息交换不顺畅不利于应急管理决策，很容易导致在突发事件处置的关键时刻，政府不了解军队状况，依赖军队，不能合理地提要求；军队不了解现场实际情况，盲目开展救援行动。②军地应急启动程序存在缺陷。在实践中，对于突发事件发生后该做什么的具体操作和行动指导内容太少，尤其对于多部门多力量参与处置的突发事件来说，哪个部门、何种力量、什么时候参与应急处置，都有一个最佳进入时机。军队相对于地方政府来说比较神秘，地方政府对军队的军、兵种层级了解也有限，因此，突发事件发生后，属地政府要根据事态发展来研判向哪个军队部门提出帮助请求，也有一定的困难。地方政府部门一旦请求军队帮助后就比较依赖军队，这样做一方面反倒弱化了本应由地方政府承担的职能和任务，另一方面也不利于军队集中精力履行防卫作战的本职使命。

3军地协同处置突发事件应急管理对策

3.1把军地协同应急法规制度建设摆在首位

军事资源的调动有一定的时机和程序。何时调动、怎么调动、调动谁都需要根据突发事件的性质、事件演变的发展阶段和可能产生的后果来决定。因此，在国家层面，①从顶层设计着手，把军队参与处理突发事件的行动纲领纳入国家法律法规建设的总体规划，明确军队参与处理突发事件的指导思想、行动原则、指挥机制、应急力量使用和相关保障等法律依据。②力图规范相关法规的语言描述，减少模棱两可的表述，明确军地各自的分工和职责。③将法治思维武装到人，用法律法规的形式明确军地应急协调机构应急管理工作中的责任和义务，强化应急主体责任意识，并且要具体到人，切实提高应急工作的时效性[5]。

3.2以军地协同应急指挥控制机制建设为重点

应急指挥控制是军地协同应急管理的中枢，军地协同处置突发事件，必须要建立联合指挥机构，实施统一集中的领导，对参加军地协同行动的多种力量进行统一部署，实施统一指挥，确保统一行动。建立联合指挥体系须要把握两个原则：①坚持属地管理为主的原则。尽管是联合指挥，但也要分清谁主导、谁管理的问题，主次不可混淆，否则联合就无从谈起。人民军队是党指挥枪，听党指挥是我军的政治属性。军队与地方政府的不同角色和定位决定了参与处置突发事件的军队应当服从、配合地方应急指挥机构的工作。②坚持联合指挥与分别指挥的原则。在有多方武装力量参与的应急处置事件中，实施行动的部队要接受上级总部与任务部队的双重指挥。为此，需要在联合指挥机构内部设置专门行动协调指挥机构，具体负责各种应急救援行动武装力量之间的指挥协调，同时还应明确军事力量调动使用的批准权限。只有这样，才能充分发挥军地联合指挥所具有的巨大潜力，实现军地两个系统的有机协同，提高军地联合处置突发事件的效率[6]。

3.3强化军地协同信息共享机制建设

信息通畅是实现军地有效协同的前提。因此，军地协同处置首先要强化信息共享机制。①应急处置人员要有全局意识。牢固树立大信息观念，信息只有交流共享才有价值，在突发事件发生的紧急时刻，要放下军地两个系统观念，强化军地一体的全局意识。②建立信息共享平台。通过深入挖掘军地资源，形成传递顺畅、军地兼容的一体化网络信息平台，为联合指挥机构提供及时、不间断的信息保障。③建立定期通报协调制度，保障信息共享机制常态化。通过定期进行情报会商、情况通报等方式，使军地情报信息共享机制常态化、长效化，搞好军地双方常态化的沟通联络和相互协调，实现情报信息实时共享，以提高军地协同处置突发事件的针对性和时效性。

3.4加强军地协同应急救援专业力量建设

从湖北“东方之星”沉船事件可以看出，地方应急救援力量因缺乏必要的专业装备，救援能力还在低层次徘徊，而军队因承担军事行动任务，应急装备虽然先进，但相对缺乏有针对性的专业训练。专业应急救援力量是处置突发事件的重要保证，应当作为重点抓手进行建设。因此，要通过优化专业结构、统筹专业种类、配齐装备器材、开展军地专业应急人才联合培养等方式，不断加强应急救援专业力量建设。同时，以任务需求为导向，把军队和地方各种应急专业力量统合起来，不断深化军地应急专业力量的融合度，实现优势互补，不断满足应急能力建设的发展需要。

参考文献：

[1]王宏伟.公共危机管理[M].北京:中国人民大学出版社，2012:248-250.

[2]国务院、中央委员会.军队参加抢险救灾条例[EB/OL].(2015-10-09).http://www.gov.cn/yjgl/2005-10/09/content_75376.htm.

[3]高欣.突发事件应急管理军地协调法治研究[D].北京:中国政法大学，2012.

[4]杨洋.军地协同处置突发事件应急管理研究[D].昆明：云南大学，2013.

[5]吴勇，周芳.基于“一案三制”的我军应急管理能力建设构想[J].中国软科学，2014(3):1-9.

[6]尚德来.适应形势变化提高国防动员能力[J].华北民兵，2010(4):28.

SHE Lian:Prof.;Emergency Management Training Center, Chinese academy of government,Beijing 100089,China.

文章编号：2095-3852(2016)02-0161-03

文献标志码:A

收稿日期：2015-12-10.

作者简介：佘廉(1960-)，男，湖北武汉人，国家行政学院应急管理培训中心教授；博士生导师.

基金项目：国家行政学院应急管理中心科研基金项目.

中图分类号：E251

DOI：10.3963/j.issn.2095-3852.2016.02.005

The Current Situation and Countermeasures of Civil-military Co-processing Emergency Management

SHELian,PANYi,ZHENGChen

Abstract：This paper based on civil-military co-processing emergency management in China exists the problem of presence of imperfect laws and regulations, emergency command and control systems and emergency procedures are not standardized. It proposes to structure civil-military co-processing emergency management system and should give high priority of emergency laws and regulations of civil-military co-processing emergency and to build an emergency command and control mechanism as the focus, and to strengthen civil-military information sharing mechanism construction and construction of civil-military emergency rescue expertise.

Key words：civil-military cooperation; emergencies;emergency management