从官箴看清代州县治理思想

2016-03-13刘彦波

武汉理工大学学报（社会科学版） 2016年5期

关键词：县官亲民富民

刘彦波

(湖北大学历史文化学院，湖北武汉 430062)

从官箴看清代州县治理思想

刘彦波

(湖北大学历史文化学院，湖北武汉 430062)

清代对州县治理的重视超过了以往任何一个朝代，出现了大量有关州县治理的官箴书。清代官箴书的内容极其丰富，凡是州县官施政遇到的问题，官箴书中大多能够涉及，其所体现的州县治理思想表现在：重视州县政权和州县官在国家治理中的重要作用，强调以民为本、关注民生，注意施政环境的建立与处理以及注重清廉谨慎、勤政尽职的为政操守和为官实践。

清代；官箴；州县治理

官箴是对从政者给予的有益规劝与告诫，以期廉治政务，善待百姓。清人黄六鸿、陆陇其、田文镜、陈宏谋、谢金銮、汪辉祖、王凤生、刘衡、方大湜、何耿绳、徐栋、刚毅等都曾撰写和编纂过州县治理指南或工作手册，其所述的州县治理理念，很值得探讨与研究。

一、天下之治，始于州县

清代地方实行省、府、州县三级政府的行政治理模式。州县虽属于最基层的政权单位，但在清朝整个行政体系中起着重要作用，这一点见诸于各类官箴书中。

清人云：“天下治权始乎州县”，“朝廷敷布政教，全赖州县奉行”[1]403。因此清最高统治者一向重视州县治理，将其看作加强统治的基础环节。雍正皇帝登基之始，即谕各州县官：“尔州牧、县令，乃亲民之官，吏治之始基也。贡赋狱讼，尔实司之，品秩虽卑，职任綦重。州县官贤，则民先受其利；州县官不肖，则民先受其害。……惟尔州县诸臣，具有父母斯民之责，其为朕立之基址，以固邦本焉。”[2]雍正七年(公元1729年)，颁布《钦定训饬州县规条》，又名《钦颁州县事宜》，用来指导州县官的从政实践。道光帝也曾说:“州县为亲民之官，果能各尽其职，则天下自无不治。”并于1836年下令刊行《钦定训饬州县规条》颁示各省，以俾州县各官“细心究习，实力奉行”。[3]

州县为治民之基，“乃专理民事者，与民最为休戚相关也”[4]729，“天下事莫不起于州县，州县理则天下无不理”[5]9。州县是朝廷各项政策方针最直接的执行者，据《清史稿》载：“知县掌一县治理，决讼断辟、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教，凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”。[6]因此，国家对知州知县规定职责是相当具体而又全面，其治理直接关系到老百姓身家性命和国家的兴亡。刚毅曾说：“而考其事之所由起，则莫不肇端于州县。故庶司百职，惟州县为可为，以其近民而得行其志也。亦惟州县为难为，以其事杂而弊窦易滋也。”[7]213因此“造福莫如州县，造孽亦莫如州县。……故曰灭门州县”。[8]505足见州县之治对整个国家政治统治的重要性。

由于知州知县亲理民事，权专、职重、事广，“虽曰国非可以一人兴也，可非以一人亡也，而其所兴亡必自于县令”[1]403。因此，州县官在整个官僚系统中虽然位置最为卑微，但州县政府是唯一“干实事”的政府，在社会治理中有着异乎寻常的重要地位。所谓“天下者，州县之所积也。自州县而上至督抚大吏，为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而己。”[9]37谢金銮论道：“天下真实紧要之官，只有两员，在内则宰相，在外则县令……其实政实治则在县令”。[8]62方大湜也说“督、抚、藩、臬、道、府不过以整饬州县之治为治而已，故独详于州县”，“兴利除弊，不特藩臬道府能说不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县。”[8]55州县以上皆 “治官之官”，只有州县官是真正的“治事之官”。许乃普在《宦海指南》中即明确提出：“亲民之官，莫如州县。使州县皆得人，则政简、刑清、民安、物阜，又何有兵革之患哉？故州县造福易，作孽亦易，其造端甚微，而身家民命皆系。”[10]2-4

二、亲民爱民，养民富民

民本情怀是州县官箴的核心，其重民理念的主旨在于亲民爱民，养民富民。

州县官作为“亲民之官”，“是以例定仪，从不用回避牌，以其亲民也。”[11]184

在州县治理中，亲民起着极其重要的作用，所谓“州县乃亲民之官，为之者别无要妙，只一‘亲’字认得透彻，做得透彻，则万事沛然，无所窒碍矣!”“只一‘亲’字，则内外上下诸弊皆绝。”[8]63汪辉祖认为“长官者不患民之不尊，而患民之不亲。尊由畏法，亲则感恩。欲民之服教，非亲不可。”[9]50所以他主张“治以亲民为要”。如果做到了亲民，“则血脉贯通，官民联为一体，而情无不通，即事无不治。”[11]177

要做到亲民，州县官上任后，就要体察民情，倾听民众的呼声。刚毅认为，州县官到任之后应“亲到所属各乡采访土俗民情，因地因时，次第清理”。[7]217陈宏谋要求官员“巡历地方，所至与父老子弟课晴雨，话家常，宣教化，藉以洞悉风土物宜，体察民间疾苦。”[12]24做到“每奉行一事，体察民情，逐处计划，利在何处，害在何处，惟求有利于民，并防有累于民。”[5]256

下乡亲民，应避免扰累。谢金銮认为，州县官外出走访“要轻骑减从”，不讲排场，不摆架子，“遇食则山蔬脱粟皆可食，遇坐则土埂芦席皆可坐”[8]63，做到官民侠洽，使乡民知其为官而忘其为官，这样才可了解到真情实况。陈宏谋告诫说，地方官在下乡亲民、了解民情时，“须时存惟恐扰民累民之心。周历一乡，可使乡民群聚乐观，毋使乡民愁苦相对；必使民幸其复来，不可使民忧其再至，斯为美举”[8]34。他认为，下乡巡历，“或候迎送，或事铺设，或备供应，或供马草，或平道路”[8]34等均属扰累之举，应尽量避免。

爱民是清代官箴对州县官治理地方的基本要求。州县官俗称父母官，这既反映了州县官直接治民的特点，更主要的是体现了州县官应该“为民父母”，所谓“作令之道以爱民为本。”[7]221“朝廷设牧令，以为民也，官必爱民，民乃爱官。”[11]192

州县官应以仁爱之心对待百姓。“视小民如儿女，知养知痛，见饥寒困苦者，酸鼻痛心，如自家子孙失所，见昏愚凶悍者，抚膺顿足，如自家子弟颛蒙，汲汲皇皇。”[13]256《牧令须知》对州县官何以称“父母官”及怎样“为民父母”有较清楚的说明：“为牧令(州县官)者，当以目前之赤子，如膝下之儿孙，民之所好者好之，民之所恶者恶之。恶丁役之虐我民，则管束不得不严；恶盗之劫我民，则缉捕不得不力；恶差徭之累我民，则支应不得不减；恶稼穑之苦我民，则催科不得不慎；恶荒歉之乏民食，则仓储不得不备；恶旱潦之害民田，则水利不得不行；恶词讼之妨民事，则审理不得不速。”[7]216

为使乡民免受差役之苦，州县官要谨差下乡，以防被乡民称之为官之爪牙的差役害民，故“不但无事不可轻差，即有平常需差之处，亦必当面谆谕，务令敛迹奉公。只此一端，便是爱民实际也”。[10]74

“政在养民”，州县官固然要亲民爱民，但更为重要的是，还要为民办实事，实行养民、富民的政策，使人民生活富足，安居乐业。

养民即是保证百姓基本的衣食住行，是为政最根本的出发点，是治理国家过程中的根本环节。养民的关键在于富民，实行有利于民生的政治、经济政策。

陈宏谋认为：“牧民之道，不过教养二端”。“养之一字，惟有兴修水利，劝谕垦种，力行社仓，是其急务。每年多种几亩田地，多收几石粮食，即为穷民资生之计。而村寨多积几石社谷，则籽种有赖。遇有荒歉，有备可以无患矣”[12]8。“广开地利，毋夺民时，皆养也。”[12]22陈宏谋认为富民之策有二：一曰广开生计，种植既多，此藏富于民之一途。二曰广设社仓，分贮社谷，此藏富于民之又一途。《钦颁州县事宜》指出，为使民富，州县官要勤劝农桑，“农桑为衣食之本，稼穑为风化之源”，州县官要“不时单骑简从，亲诣乡村，问其播种者如何，收获者如何。奖其勤朴，戒其奢靡。”[10]77

刘衡对富民是十分看重的，因为“富民者，地方之元气也。邑有富民则贫民资以为生。邑富民多，便省却官长恤贫一半心力。”[11]148刘衡主张富民息讼：因为富民一旦涉讼，“往来盘费，在城饭食，及书差临时之索诈，私索私押，百般凌辱、威吓，非钱不行。有事后之酬谢，案后仍然私押，不肯释令归家，种种花销，大约一讼之费，至少亦须数十金。而此数十金者，富民未必储之于家也，必临时借贷。彼放债者虽得仁厚之人，大率乘人之危急，多索子息，扣去本钱，往往七折八扣，良民需用甚急，图救目前之危。不得己含泪书券。大抵讼者借得实在钱不过三五十千文，而券必浮书八九十千，或百数十千不等”。(刘衡：《蜀僚问答·富民涉讼必致破家之故》)[11]150

三、敬上礼士，友幕严胥

在州县治理中，妥善处理好各种人际关系，创造良好的施政环境也是十分必要的。许多官箴特别谈到如何处理与上司、绅士和下级之间的关系，总的来说，州县官要做到敬上礼士，友幕严胥。

汪辉祖认为：“获上是治民第一义”[9]44。那么，怎样才能“获上”呢？黄六鸿认为要“敬”与“勤”：“属吏之所以事上官，惟在敬与勤而已。敬则傲慢不敢生，而参见之必恭必慎，仪节之必时必周；勤则怠忽不敢萌，而奉行之必详必速，谘请之必婉必诚。”州县官在面见上司时，“惟相见之仪，讯之礼房，访之寮寀，揣之时势，毋过谄，毋不中度。语寒暄则先后有序，察公事则详切有要；或蒙诘问，观喜怒而委曲致对；或同寅共见，上司向他语，勿掺杂而更置己词；容止跪拜，进退疾徐，直娴之于平日；凡有事启事，书之袖折，临时省览，免致遗忘，此则恭慎之谓也”。[14]262若是上司经过县境或亲临视察，“州县须先探听官员几位，跟随若干人，乘马若干匹，以便预备”。甚至“桥梁道路，应修治者速为修治；津应设渡船者，速为调集；馆之应封贴扫除，毡彩床桌器用之应借办，供给食用，长马槽棚草料之应整备，俱要一一足用无缺”。[14]540对于上司的发行的文告，需要“奉到上行，审度轻重，登号发房，宜详始末，立即申覆，尤加亲阅，切勿虚词巧饰以示欺”[14]262。总之，通过“敬”与“勤”，使上司心满意足，从而达到明哲保身的目的。乌尔通阿认为事上之道在“极恭极慎”，“盖上官之前，仪节不可有愆，而言语尤不可有错。……语寒暄，必有先后之序；禀公事，必有简切之方。或蒙诘问，宜委曲而详明；倘语他人，勿谗词而越次。勿多言，多言必失；勿轻诺，轻诺难成。若有启事，袖中书折，临见时温览以免忘。若询及他邑官声政迹，最宜隐恶扬善；若询及风闻，苟非灼见真知，惟有实对以不知为是。此皆恭慎之道也。”[8]233事上要敬，却不可卑恭诺诺，一味奉承谄媚，需要保持一种“无亢无卑，不激不随”[10]240的人格，“谄媚者迎合趋承，令色足恭。在自己则失品，而有识之上司，亦必薄其人矣。”对地方公事，不可唯唯诺诺了事，使下情壅塞。一旦他日得失分明，“上司必怪我之不尽言也”[8]233。因此敬上的关键是在遵从名分礼仪的同时，恪尽职守，干好本职工作，“事上有道，非谓迎合趋承、委曲以徇也。惟居官尽职，遇事尽心”。[8]130“惟有忠厚以尽事上之礼，直躬而行本职之事。”[8]85

绅士是一些地方有威望、有权势的人物，对地方事务有较大的影响力。因此，州县官必须借助于绅士阶层的社会力量处理地方政务。汪辉祖认为：“官与民疏，士与民近，民之信官，不若信士。朝廷之法纪不能尽谕于民，而士易解析，谕之于士，使转谕于民，则道易明，而教易行。境有良士，所以辅官宣化也。且各乡树艺异宜，旱潦异势，淳漓异习，某乡有无他匪，某乡有无盗贼，吏役之言，不足为据，博采周谘，唯士是赖。”[9]49在通常情况下，“地方官到任以后的第一件事，是拜访绅士，联欢绅士，要求地方绅士的支持”[15]。

州县官对待绅士必须礼遇有加，“本地乡绅，有任京外者，有告假在籍者，有闲废家居者，其交际之间，宜待之以礼，用刺相觌，悉照旧规”。[14]263因而清代知县莅任首先就要懂得与绅士相处的诀窍：“交以道，接以礼，固不可权势相加”。[16]当然，绅士也良莠不齐，要区别对待。

与州县官打交道的下属主要是幕友和胥吏，这两种人既是地方官的助手，又是州县官需要驾驭的人。清代各州县衙门都聘请幕友来帮助自己处理日常政务，以至有“无幕不成衙”的说法。幕友起着“代官出治”的作用，“幕友如刑名、钱穀、发审、书启、征收、挂号、朱墨、账房及一切杂务之属，皆佐官治事者也。”所以“幕宾谓之朋友，顾名思议，庶指臂之助可收”。[8]122州县官与幕友是一种平等而紧密的宾主或朋友关系。由于幕友与州县官之间无任何合同或契约约束，关系比较松散，“合则留，不合则去”，视宾主关系如何，可随时解除聘约。因而，“幕宾固不可不重，一切公事，究宜身亲习练，不可专倚于人”。[9]41所谓“权不尽在幕友，专在本官，平日须将刑名钱榖，本省事例一一熟筹胸中，临事方有把柄”。[8]123

州县衙门充斥着大量的胥吏，“官衙所理者，非关国事，即涉民瘼，何事不经吏胥之手”[1]477，固有清朝“与胥吏共天下”的说法。胥吏以牟取私利为目的，舞文弄档，挟例弄权，操纵政务，利用其经管的事项索要陋规的现象是非常普遍的。故有谚云：“清官难逃猾吏手”，若处理不当，州官县官便在一定程度上受其挟制。《钦颁州县事宜》在“防胥吏”一条里，列举了胥吏蒙骗主官的几十种伎俩。因此清人云：“一县之众从何处治起？先治书役而已。”[8]113他们认为“严以驭吏役，治体之大凡也。”[9]68。怎样管理他们呢？首先是立堂规。“堂规者，就公堂临政并各房科人役逐日承办之事而立规程”[14]238是也。主要是针对胥吏在衙门的工作条例和办事章程。所谓“门子不上堂，书手不进房，皂隶不下乡”，申饬堂规是州县官上任后的重要程式，它无异于“下马威”，对衙门吏役具有一定程度的震慑作用。其次，刑赏必行。清人认为，驾驭胥吏不外刑赏二字。黄六鸿在山东郯城做县令时，通过对胥吏的刑赏取得了较好的效果。他认为，只要出于公心，有赏有罚，恩威并用，必然能感化胥吏。汪辉祖也认为“有功必录，不须抵过，有过必罚，不准议功。随罚随用，使之有以自效，知刑赏皆所自取而官无成心，则人人畏法急公，事务不办”。[9]68最后，设堂事簿。“堂事簿者，值堂书登记所理之事也”[9]37，每件事都填记，防止遗漏误事；要逐项立簿，防止头绪不清，置案头随时检阅，以此防胥吏蒙混舞弊。堂事簿的设置，既保证了各项事务的及时处理，又形成了对衙门各房科胥吏工作的监督管理。

四、清廉谨慎，勤政尽职

清代官箴的精髓被浓缩为“清、慎、勤”三字而广泛流传。康熙帝曾手书这三字，遍赐京师与各地衙门，乾隆帝也手书这三字，刻石宣传，以训示百官。陈宏谋指出：“当官之法，唯有三事：曰清、曰慎、曰勤。知此三者，则知所以持身矣”[17]7。刚毅在《牧令须知》开篇第一句话就是：“当官之法，惟清慎勤三字。”并对“清慎勤”的含义及其主旨思想作了详细的说明。所谓“清”，是指明于义理之辨，绝其嗜欲之私，专心事君尽职，不好利，不好名，不以自家妻子为念，做到念清、神清、心清，也就是要正心，做清白良吏。所谓“慎”，即事事为民计身家，慎于事而熟思审处，审案要慎，取予要慎，不以幽独昧天良，处处如鬼神临鉴，如诸葛武侯一生谨慎。只有慎才能约束自己，守法奉公。所谓“勤”，即视国事如家事，时时持未雨绸缪之思，怀痛痒相关之念，审理公务要勤，查禁赌博要勤，治水要勤，防盗要勤，只有这样才能“勤以补拙，勤则寡过。”“清慎勤”三字合而观之，其主旨即视国如家，视民若子，如此则可操守清，持躬处事不敢不慎不勤[18]。只有三者具备，才是理想的官员。

清代大量官箴围绕着“清慎勤”这个主题，或严辞深教，或辅例浅说，或言明利害，或提出建议。

陈宏谋指出：“居官以清廉为最”，“清乃官箴之始基，不足恃也。居官者以廉之一节自满，而种种戾气秕政伏焉”[17]265。汪辉祖也说：“正心之学，先在洁守，守之不慎，心乃以偏。”[19]官员一身清白，心地坦然，才能够和敢于处事公正。方大湜归纳了贪污危害的六个方面：即坏心术、败风俗、损声名、干国法、辱祖宗、毒子孙，并列举六条理由劝官员不必贪，即众人分肥、家丁挟制、书差耻笑、畏百姓、畏同寅多言、畏上司访闻[8]519-523。因此贪小失大，得不偿失。而清廉能养浩然之气，所谓清廉生正气，正气生清廉，二者相辅相成，而正气存，则处事公。

州县官为什么要守“慎”? “州县事务最繁，人情忙中有错，或以常行事件，可免操心，而书吏之舞弄，正在此种下手；或以事属偶行，少懈关防，而奸民之伺隙，正于此攻我；或以苟且而开陋例之端，或以草率而贻后人之患，皆不慎使然也”[8]307郑端特别强调要谨始：“谨始：事必谋始，莅事之初，士民观听所系，廉污贤否所基。作事务须详审，未可轻立新法，恐不宜人情，后难更改。持身务须点检清白，切不可轻与人交，恐一有濡染，动遭钳制。不但贿赂可以污人而已，如好技艺，则星算医卜者投之；如好奇玩，则古书奇画者人之；如好花卉，则或以奇异草中之；嗜好一偏，便投机阱。虽诗文之交，亦有移情败事者，不可不谨。”[13]268

州县官除了清廉谨慎外，还要勤政尽职。所谓“勤敏居官。职分所当然也”[8]319。

为什么要勤政呢? 因为州县任重事繁，“一县之事何所不有，承上接下，催科抚字，审理词讼，应酬僚属，烦杂不一，所不能预料者，更难枚举。若不勤力以经理之，未免挂一漏万；若非慎思以筹画之，必致错误百出。是勤慎之中尚恐错漏不免，况不勤慎乎?”因此，“必当躬亲、勤慎”，“不论事务之大小繁难，不避跋涉道路之险阻，事无巨细，嫌怨不计，件件经手，事事留意”，才能做到处事恰到好处，得心应手，这就是“勤能补拙，慎可寡过”的道理[4]762。为官者“一事不勤，则此事贻误不小；一时不勤，则一时之含冤甚众，非同寻常人，应事接物，迟速无甚关系。”[20]如果一个州县官能够勤奋，就一定能尽职尽责，实心任事。“为治者，名为知县知州，须周一县一州而知之。有一未知，虽欲尽心，而不能受其治者。称曰父母官，其于百姓之事，非如父母之计儿女，曲折周到，终为负官，终为负心。”[9]39“称职在勤，……怠之祸人，甚于贪酷。贪酷有迹，著在人口；间冗之害，万难指数”[21]。勤勉政事，就能够洞察政情民隐，立政为民就有了一个良好的基础。如何做到勤? 汪辉祖认为，州县官勤政贵在“以渐以恒”，“日日理事”，“勤见吏役”，“勤与士民相见”，“每日六时功课，尽归案牍，随到随办”[9]48。乌尔通阿指出：“清心节欲，早起夜眠；一心正事，勿以酒色自困，勿以荒乐自戕；时时检察，孜孜敏行。毋谓姑俟来日，则事无不理矣”[8]319。

那么，清、勤、慎三者之间关系如何呢？

褚瑛认为，“为官清慎勤三字，惟清字为最要”[4]762。方大湜也持同样观点：“三字之中自以清为第一义，官如不清，虽有他美不得谓之好官。然廉而不慎，则动静云为必多疏略；廉而不勤，则政事纷繁必多废弛，仍不得谓之好官”[8]529-530。

刘衡和汪辉祖则认为在清、勤、慎三者之间，以勤为最重要。刘衡说：“清、慎、勤，以何为要?三者皆居官之要，而勤则其尤要者也。不勤则事多拖累。夫民之畏拖累，不必命盗重案，但系寻常户、婚、田、土等细故;亦不必名列被告也，但列名人证，尽足破家”。[11]148汪辉祖也说“尝与同官论三事次第，皆谓以清为本。余则谓非勤不能，何也?兢兢焉守绝一尘，而晏起昼寝，以至示期常改，审案不结，判稿迟留，批词濡滞，前后左右之人皆足招摇滋事，势必不清，何慎之有!力求称职之故，固无一不于勤也。”[9]76刚毅也认为“勤”更重要：“居官立身，固以操守为本，……若仅以操守博取名誉，而乃悠悠忽忽，于地方事务不能整顿，苟且塞责，姑息养奸，贻害甚大。……胥吏作奸而不能惩，盗贼肆行而不能禁，自胥吏至于盗贼，皆乐其安静而不欲其去任，如此违道干誉之清官，其与贪吏迹虽不同，其所以负恩误国之罪一也。”[22]空有清慎美名，而于实务无所作为，这就是所谓庸官怠政，同样误国误民，贻害天下。

清代官箴所体现的这些州县治理思想和理念，对我们当今的地方治理和为官之道无疑有一定的借鉴和参考作用。

[1]魏源全集:第14册[M].长沙：岳麓书社,2005.

[2]清世宗实录：卷3[M].雍正元年正月辛已.北京:中华书局,1987：78.

[3]刘锦藻.清朝续文献通考：卷135职官21[M].北京：商务印书馆,1936：8953.

[4]褚瑛.州县初仕小补[M]∥官箴书集成纂委员会.官箴书集成：第8册[M].合肥：黄山出版社，1997.

[5]丁日昌.牧令书辑要[M]∥陈生玺.政书集成：第9辑[M].郑州：中州古籍出版社，1996.

[6]赵尔巽.清史稿：第12册[M]．北京：中华书局，1979： 3357-3358.

[7]刚毅.牧令须知[M]∥官箴书集成纂委员会.官箴书集成：第9册[M].合肥：黄山出版社，1997.

[8]张原君, 陶毅.为官之道：清代四大官箴书辑要[M].北京：学习出版社,1999.

[9]汪辉祖.学治臆说[M]．沈阳：辽宁教育出版社,1998.

[10]丁日昌.牧令书辑要[M]∥陈生玺.政书集成：第10辑[M].郑州：中州古籍出版社，1996.

[11]官箴书集成纂委员会.官箴书集成：第6册[M].合肥：黄山出版社，1997.