新环保法视角下的环评发展建议

林宇，刘长兵，李广涛，吴世红

(交通运输部天津水运工程科学研究所水路交通环境保护技术交通行业重点实验室，天津　300456)



新环保法视角下的环评发展建议

林宇，刘长兵，李广涛，吴世红

(交通运输部天津水运工程科学研究所水路交通环境保护技术交通行业重点实验室，天津300456)

摘要：结合目前环评工作中存在的问题，对比2015年1月开始实施的新环保法和1989年颁布实施的旧环保法，筛选出新环保法中与环评密切相关的修订内容，针对新环保法提出的执行环境保护规划、严格执行污染物排放要求、强化环境风险预防与防范、量化环境经济损益等要求，提出深入推进规划环评、充分利用环境司法机制、加强环境保护信息化建设等新环保法视角下促进环评发展的建议。

关键词：环境保护法；环境影响评价；发展；建议

2015年1月，被社会各界称为“史上最严”的新《环境保护法》(以下简称新环保法)正式实施，对照1989年版本的《环境保护法》(以下简称旧环保法)，法律文本的篇幅由6章47条扩展为7章70条，涉及重大修改的条目多达30余条，修订的内容涉及执法原则、环境监督与管理、保护和改善环境的目标与手段、污染物防治与控制、信息公开和公众参与、法律责任等。新环保法的重点修订条目中，既包括类似第1条“推进生态文明建设”这样对环评起原则指导作用的内容，也包括第19条“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”、第61条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”等可以直接提升环评“战斗力”的条目。充分依靠后者的执法功效、积极推进环评配套改革，是解决目前环评存在问题、推动环评发展的桎辖之桎。

1新环保法与环评密切相关的修订内容

新环保法的修订内容中，相当多的条款与环评密切相关，个别条款可以说是针对环评目前存在的问题“量身打造”。

1.1深入推进规划环评，加强源头管理

在旧环保法和《环境影响评价法》中，已对开展规划环评做了相关规定[1]，但《环境影响评价法》规定的评价客体除建设项目外只包括规划，而行政立法和政策未列入评价范围，且有一部分规划也被排除在外。新环保法第19条明确了“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价”，“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”，将需要开展环评的规划范围扩大，配合新环保法第六章“法律责任”的实施，是深入推进规划环评的重大利好。环评业界应积极配合新环保法的实施，出台实施细则、改进完善相关技术导则等，努力提升规划(战略)环评和建设项目环评的水平和实施效果。

另外，新环保法第44条强调“国家实行重点污染物排放总量控制制度”、“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”。可以预见的是，这些要求充分深入执行后，将有效提升我国重点污染物排放总量控制水平，进而积极促进环境质量的改善。

1.2充分利用司法机制，提升执行能力

目前，环评文件及其批复的执行力虽然已有竣工环境保护验收等制度来保障，但执行效果差强人意，这和我国长期存在的与环境相关的违法行为成本低、守法成本高、执法成本高有直接关系[2]。新环保法第63条、第64条和第68条明确规定了违反环境保护法的刑事、民事和行政责任。第65条规定，“环境影响评价机构、环境监测机构及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”。第61条规定，“未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。这些修订内容将从根本上扭转目前的局面。今后应充分利用这些刑事、民事和行政等环境司法机制，加强司法介入，鼓励环境权益诉讼，提升环评文件的执行力度，使环评不再“走过场”，建设单位、施工单位、环评机构和主管部门各司其职。

1.3实现监测数据共享，推进信息化建设

在新环保法出台前，《环境影响评价法》等政策法规已经提出要开展“环评基础数据库的建设”等要求。现阶段，环境基础数据的来源多为针对评价项目开展环境监测、收集(多数为购买方式)及引用历史监测数据等，对于区域性、环境复杂或需要回顾分析长期历史数据的环评项目[3]，环评单位只能多次重复利用手中的陈旧数据，或者降低对数据的要求。新环保法中的第7条增加了“促进环境保护信息化建设”的要求，第54条明确“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报”，第55条要求“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督”，特别是第17条明确提出要“建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”。这些内容的修订，为全国环境监测数据共享平台的搭建打下坚实基础。环评相关单位应积极参与环评领域的环保信息化建设，同时抓住这一机遇，充分利用共享环境数据以提高环评水平。

1.4加强环评信息公开，确保公开保密平衡

新环保法第56条规定，“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见”。目前，环评工作既要满足保守国家机密和业主商业秘密的要求，又要充分开展公众参与、执行环境信息公开制度。环评业界需要继续群策群力，在确保公众知情权、参与权和监督权的同时，寻找信息公开与保守国家(商业)秘密之间的平衡点，以便更好地执行《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律法规对环保公众参与、环境信息公开等的相关要求，促进环评信息公开依法有序发展。

2新环保法下推进环评改革和发展的建议

随着我国经济的快速发展，现行环评制度的不足日益凸显，例如执行率高但效果差，注重形式不重视实质，前期策划不够，环境标准使用不当等诸多问题[4-5]。基于新环保法的要求，提出如下推进环评改革和发展的建议。

2.1认真落实环保规划

新环保法第13条明确规定，“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施”。环评从业人员应密切关注新制订的国家、地方环境保护规划，环评文件应认真落实各级、各类环境保护规划的要求。

2.2严格执行排放要求

新环保法中，与污染物排放相关的修订内容包括：第42条要求“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”；第49条要求“禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固定废物、废水施入农田”，“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”；第15条明确地方政府“可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准”；第45条明确“未取得排污许可证的，不得排放污染物”；第59条明确“违法排放污染物的，拒不改正的，可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”；第60条明确“超标排放或超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，可以责令采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。这些与污染物排放相关的修订内容虽早已出现在各类环保法规文件中，新环保法将其列为正式条款进一步保证了严格控制污染物排放的执法效果。这些条款实施后，环境违法成本陡然上升，这也是新环保法被称为“史上最严”的原因之一。环评从业人员有责任和义务提醒业主遵守达标排放、总量控制等环保要求，避免因环境违法付出高昂代价。

2.3强化环境风险防范

新环保法第47条要求，“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制……企事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案”。该条目的修订背景是我国目前越来越重视环境风险事故的防范、预警和应急，今后环评从业者应在环评文件中明确体现包括制定应急预案在内的各项环境风险应急要求，同时应加强环境风险应急防范方面的科学研究。同时，主管部门应积极组织开展现有环境风险评价导则的完善工作。

2.4开展损益定量研究

新环保法第22条要求，“企事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”，第31条提出“建立、健全生态保护补偿制度”，第43条明确“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”，第52条提出“国家鼓励投保环境污染责任保险”。这些条目背后的关键词是“以经济调控手段促进环境保护”。新环保法中关于环境经济损益的规定，从某种角度上讲，属于“立法先行”。环评业界应尽快开展环境经济损益的定量化研究，在有可靠的数学模型、扎实的学术理论的基础上，提出技术、经济可行的规划、建设项目可持续发展方案。

3结语

新环保法中的一些修订内容，虽然与环评没有直接关联，如新环保法的第1条增加了“推进生态文明建设”、第4条明确“保护环境是国家的基本国策”等，但是对环评的实施与发展仍然有原则性的指导作用。这些条目都是加强环评工作的充分法律依据，今后应充分予以利用。

新环保法是我国环境保护的基本法，同时也是《环境影响评价法》的上位法，今后环评工作的改革与发展必须以新环保法为依据，纲举目张，从而取得良好成效。

参考文献(References)：

[1]付鹏， 张镀光， 胡强强， 等. 论生态文明目标下环境影响评价制度的发展方向[J]. 环境污染与阶台， 2008， 30(6)： 85- 89.

[2]陈雷, 殷建平, 刘衍, 等. 我国现行环境影响评价制度面临的问题与对策[J]. 四川环境, 2010, 29(3): 121- 126.

[3]姜可, 李红艳. 环境影响评价制度存在的问题及改革对策[J]. 科技信息, 2010(29): 772- 773.

[4]蔡守秋. 论健全环境影响评价法律制度的几个问题[J]. 环境污染与防治, 2009, 31(12): 12- 14.

[5]张传秀, 裴娟. 我国建设项目环评中存在的问题与对策建议探讨[J]. 环境工程, 2011, 29(S1): 269- 272.

收稿日期：2015-08-17

作者简介：林宇(1973—)，女，河北人，高级工程师，主要从事交通环保与环境影响评价，E-mail： 68113743@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.007

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)04-0026-03

Suggestions on the Development of Environmental Impact Assessment from the Perspective of New Environmental Protection Law

LIN Yu, LIU Chang-bing, LI Guang-tao, WU Shi-hong

(Tianjin Research Institute for Water Transport Engineering, Key Laboratory of Environmental Protection in Water Transport Engineering, Ministry of Transport, Tianjin 300456, China)

Abstract:By analyzing the existing problems in the current environmental impact assessment, and comparing the new environmental protection law implemented in January 2015 with the old one promulgated in 1989, this paper screens the revised content that is closely related to environmental impact assessment in the new environmental protection law. In light of the new requirements for further implementing the environmental protection planning, implementing requirements for pollutants discharge, strengthening prevention and precaution on environmental risk, and quantifying the environmental economic profits and losses, such suggestions are put forward to improve the development of environmental impact assessment as further promoting the plan environmental assessment, making full use of environmental justice mechanism, and strengthening the information technology on environmental protection.

Key words:Environmental Protection Law; environmental impact assessment; development; suggestions