浅析耒阳市小型农田水利设施建设管理

匡经群

（耒阳市水利局 衡阳市421800）

浅析耒阳市小型农田水利设施建设管理

匡经群

（耒阳市水利局 衡阳市421800）

文章在调研的基础上，分析了耒阳市近年来小型农田水利建设所做工作及主要做法，梳理了体制、管护、经费、思想等方面存的问题，并从小型农田水利设施建设投入、管理维护等方面提出建议。

小型农田 水利设施 建设 湖南省

1 基本情况

耒阳市是农业大市，也是水利大市，因地处“衡邵干旱走廊”，水旱灾害频繁。为防汛抗旱，确保农业丰收，20世纪50年代起，该市开始大兴水利建设，经过长期的艰苦奋斗，基本形成了以水库为骨干，塘坝为基础，大中小蓄引提工程相结合的灌溉体系。小农水设施覆盖全市绝大部分田间地头。目前，全市已建成的小农水设施主要有欧阳海灌区总干渠1条64.5 km，东西支干渠各1条，计117.5 km，各类干支渠2 212.42 km，各类斗农渠4 070.795 km，山平塘24700余口，堰坝1058处，电力提灌1108处/16709 kW，水轮泵84处103台，喷灌53处，泉井6 953处，其它工程4 009处。全市总蓄、引、提水量4.42亿m3，有效灌溉面积3.90万hm2（58.51万亩）。这些小农水设施为该市农业增产、农民增收、农村发展奠定了坚实的基础，提供了重要保障。

2 所做工作和主要做法

（1）加强规划，合理布局项目。该市根据小农水工程建设规划，将小农水重点县项目确定在关王塘和太平水库灌区；在水利冬修奖补项目中鼓励各乡镇办事处制定近期小农水规划，所有申报的项目都必须在规划内安排，并坚持民生优先、统筹兼顾、经济效益、因地制宜的“四项原则”，集中有限的资金（要求每处工程投资规模在5.0万元以上），着力解决主要水利问题。

（2）用活资金，落实项目奖补。近年来，该市通过争取中央和省级投入，加大本级财政资金投入，积极落实水利冬修项目奖补和省级“五小水利工程”奖补，新修和整修了一批作用突出、成效明显的骨干小农水工程。

（3）突出特色，抓实重点县项目。耒阳市作为小农水建设重点县，高度重视小农水建设工作。及时成立了以市长为组长、分管副市长为副组长、市财政、水利、农业、林业、国土、审计、监察等有关部门及各乡镇为成员单位的小农水重点县建设工作领导小组，明确了组织领导、目标任务、职责分工，加强协调，为项目顺利实施提供了有力的组织保障。多次召开小农水重点县建设领导小组会议，各相关部门密切配合，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的工作格局。为有效使用奖补资金，将好“钢”用在刀刃上，充分发挥工程效益，根据该市小农水工程建设规划，将小农水重点县项目确定在关王塘和大平水库灌区，集中资金加大关王塘水库、大平水库灌区配套改造，极力打造小农水建设特色。2013～2014年项目总投资4 664.23万元，其中，中央财政资金2400万元，省级财政资金1 200万元，县级以下财政资金900万元，群众筹资筹劳165.33万元。项目实施后，效果立竿见影，关王塘灌区日升干渠放水全程15.62km仅需7h。常年用不上水的尾水村，如小水镇长春村和源头村、马水乡桃花村，现均可保证灌溉用水。恢复灌溉面积0.15万hm2（2.21万亩），改善灌溉面积0.14万hm2（2.12万亩）。项目区灌溉水利用系数由实施前的0.5提高到0.7左右，每年节约水量可达368.1万m3。每年可增产粮食374.22万kg，净增灌溉效益299.38万元，大幅度增强了项目区的抗灾能力。

（4）规范操作，严把工程质量关。奖补项目事前严格规范申报，由奖补对象向所属乡镇（街道办事处）水管站申请，水管站会同财政所负责项目初审，经乡镇政府（街道办事处）审查同意后，水管站再进行实地测量、规划设计，填写冬修奖补项目申报表，保证条件成熟一处开工建设一处，确保项目工程有序推进。事中强化责任监管，由乡镇（街道办事处）按照市下达的实施计划组织奖补对象负责实施项目，乡镇（街道办事处）水管站负责技术指导和工程进度质量监管。水利局组织技术人员到冬修水利现场督促指导，逐一检查各冬修水利建设项目，严抓工程质量。事后把好工程验收，工程完工后由各乡镇（街道办事处）初验，初验合格后由市水利局、市财政局组织联合验收，验收合格后实行奖补。对重点县项目，严把五道关：责任关、资质关、采购关、监督关、验收关。

3 存在的主要问题

（1）思想认识不足。当前部分基层干部群众，在对待小农水建设的认识上存在严重偏差。观念淡化、缺乏紧迫感。一些基层干部群众存在小农水建设说起来重要，做起来次要，口头喊得多，实际行动少的思想；有的认为头上没有“紧箍咒”，修不修水利无关政绩，不像修公路、搞开发那么凸显政绩；有的认为平时修不修水利没有关系，出现水旱灾情时，还可以向上争取资金、项目来建设；主体意识不强，缺乏责任感。有的基层干部认为修水利的主体是农民群众，“谁受益、谁投资”，政府只能是鼓励引导；有的认为修水利的责任主体是政府，群众工作难做，只能“就汤下面”，有多少钱，就办多少事；有的习惯了“前人栽树，后人乘凉”，“等、靠、要”的思想严重。效益不高，缺乏积极性。农民种田效益低，护水意识淡化，“有水就种田，无水就抛荒”是许多农民的普遍心理。特别是2011年中央1号文件下发后，认为国家对水利建设会大包大揽，投资投劳的积极性和自觉性不高。

（2）灌溉效益不高。该市大部分水利工程属于“三边”工程，限于当时施工条件，建设质量标准低，建成后又没有维修改造，因此相当数量的农田水利工程老化破损、淤塞严重、完好率低，造成水库、山塘蓄水能力不足，渠系水利用系数降低，有效灌溉面积锐减，抵御自然灾害的能力不强。据调查统计，大多数灌区渠系因淤积、崩塌等原因，渠道损毁达90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程输水不畅通，有水难灌溉。小型水库、山塘等水源工程淤积严重，淤积量占正常库容的30%以上，严重影响了正常蓄水库容，有的变成了“养鱼塘”，承包者为了商业利益使其丧失了灌溉功能；村组管理的泵站、塘堰等小型工程设施也因长期疏于管理，设备、输电线路时常被盗而无法发挥其正常功能。30多年的欠账，加上自然灾害、人为毁损，水利设施可以说是千疮百孔，百废待兴。2013年大旱，农业生产损失严重，就是历史欠账太多又一次给小农水建设敲响了警钟。

（3）财政资金投入不足。目前，水利财政投入着重于大江大河治理、病险水库除险加固、农村安全饮水工程等方面建设，小农水建设投资比重偏低。特别是对末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入严重不足。现有的“一事一议”制度因存在种种弊端，在实践中很难落实，也无法解决资金缺口。

群众投资投劳减少。农村税费改革后，群众投劳机制、“两工”全面取消，新的群众投资投劳机制尚未完全建立，加之农民收入低、农业比较效益低，农民缺乏投入能力和动力，“最后一公里”灌溉难问题尤为突出。再者现在农村青壮年劳动力大量外出务工，已很难组织起大规模的农田水利建设。同时农田水利设施公益性较强，受益管护的主体不明，多数群众存在不同程度的“等、靠、要”的思想。缺乏小农水建设的主动性和积极性。社会资金投入困难。小型农田水利建设属于准公共产品，具有社会效益大，经济效益差，投入产出周期长，回报年限久的特点。加之小农水项目多，规模小，社会资金投入风险大，小农水建设吸引社会资金难。以水养水濒临困境。

（4）管护体制不顺。现行的水利工程管护模式老化，管理主体缺位。管护职责不清。大中型水利工程有专门的管理机构和管理人员，但小型水利工程产权不清，职责不明，建、管、用脱节，普遍出现了有人用、无人管的现象。乡镇水管站建设严重滞后，缺乏专门的技术人才、办公场地和运转经费，难以担负起管护的重任。水利规划管理滞后。水利规划是推动水利建设体制系统化的基础条件和重要依据。目前耒阳市中长期水利规划和短期规划相互结合不够、衔接不力，乡、村没有水利规划或规划相互协调不足，造成一些新建水利工程布局不合理，资源浪费或闲置，重复、无序建设严重，“多龙治水”难以形成合力。涉水部门各搞各的规划，各干各的活，全市对资金的争取和使用缺乏统一的规划和统筹考虑，致使资金分割使用，零星打补、管理混乱，缺乏成片、整村、整乡推进的亮点、精品工程，导致整体效益不明显。

4 建 议

（1）要统一思想，提高认识。各级党委政府要站在全局和战略的高度，进一步提高对农田水利建设紧迫性与长期性的认识，把小农水建设摆在更突出的位置来抓。小农水建设犹如人体之毛细血管，大中型水利设施建设犹如人体之主动脉，它们是一个整体，二者只有相互协调、共同发展，才能充分发挥水利灌溉的整体功能。要加大宣传力度，创新宣传形式，充分运用报刊、电视、网络等大众媒体，大力宣传水利建设的重要意义，尤其要注重强化“水是商品”、“依法治水”、“谁受益、谁负责”的意识，为兴修水利提供强大的舆论支持和浓厚氛围。

（2）要整合资金，增加效益，加大财政投入。要制定“十三五”期间水利投入倍增计划，逐年提高水利资金占全市财政总支出的比例，促使农田水利基础设施建设明显改善，水利资源配置有明显优化。要整合项目资金。建议建立定期联系会商制，水利、发改、财政、农业、移民、国土、扶贫和采煤等部门参加，定期协商沟通，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，根据水利建设总体规划，统筹捆绑使用各部门涉水专项资金，集中连片进行山、水、田、林综合治理，坚决杜绝零打细敲分散做法；财政、审计、纪检、水利等部门要联合加强项目资金的财务监管，谨防巧立名目、挤占挪用，确保专款专用，最大限度地发挥有限资金的整体效益。要释放改革红利。要按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，大胆探索加快水利管理体制改革步伐。

（3）要完善机制，创新管理。要加强人才队伍建设。搞好小农水管护，队伍建设是基础。要大力引进水利专业技术人才，要在对现有水利技术人才加强教育培训、优化组合的基础上，通过进一步采用公开招考等方式，积极引进水利专业技术人才，真正让技术人才引得进、用得好，解决水利专业人才匮乏的问题。要加强乡镇水管站建设。要结合乡镇水管站标准化建设，进一步理顺乡镇水管站管理体制，明确其职责、权利和义务，同时要切实解决基层水管站工作人员的工作和生活困难，切实保障他们的工资待遇、保障办公经费和设备。要创新管护模式。小农水“三分建、七分管”，小农水工程建成后管理工作尤为重要。现行的管护机制，已不能适应当前新形势下的需求，应积极探索管护模式升级，深化小型水利工程管理改革，大力推行“自选、自建、自有、自管、自用”管理体制和良性运行机制，抓紧制订全市小型水利工程管理体制改革的意见，出台对小型水利工程建设、运营的奖补办法，明确工程所有权、使用权和经营权，强化管护主体责任和水利主管部门的行业管理职责，推进小型水利工程管理社会化改革。对于已经建成的纯公益性小型水利工程设施，建议按照“谁受益、谁负责”的原则，实行“分级管理”，即将水利设施划为市、乡、村三级管理，理顺关系，明晰产权，明确责任，该市管的要管好，该乡镇管的要管到位。单独一个村受益的设施由村级负责，跨村设施以乡镇为主，跨乡镇设施，由市、乡镇共同负责，确保农田水利设施产权归属到位、管理到位；也可以按照“组建规范、产权清晰、水价合理、管理自主”的原则，在水利工程受益村组成立“农民用水户协会”，将工程的产权、管理权全部落实到用水户，由农民自主管理，协会统一调配水和收费；对经营性的工程设施，可以实行企业化运作，实行有偿经营；更可按照“政府不背包袱，群众不增负担”的原则，在所有权不变的前提下，采取拍卖、租赁、承包、股份的方式进行改制，推行“防洪保安、灌溉管理、综合开发”三位一体的管理体制，促进产权流转，搞活经营，落实管护责任。对业主开发建设的农村水利基础设施，给予一定的扶持，并规范其收费标准和服务行为。

[1]张亦工，胡振虎.中国小型农田水利设施建设现状、原因与对策[J].山东财政学院报，2011，（11）：105-110.

[2]于凤鹏.当前我国小型农田水利设施建设的困境与对策[J].当代生态农业，2008，（1）：46-48.

[3]赵鸣骥.关于加快推进小型农田水利重点县建设问题[J].农村财政与财务，2010，（5）：11-13.

2016-05-08）

匡经群（1980－），男，工程师。