行政事业单位内部控制建设的问题及建议

王淼 首都经济贸易大学

行政事业单位内部控制建设的问题及建议

王淼 首都经济贸易大学

在反腐倡廉的背景下，内部控制建设已成为行政事业单位改革发展的重要举措。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布，首次拉开了行政事业单位内部控制建设的序幕，从先行试点到全面铺开，实施情况究竟如何？本文从行政事业单位内部控制建设的现状出发，剖析存在的问题，针对实施问题提出了合理化建议。

行政事业单位 内部控制 问题 建议

一、引言

一直以来，行政事业单位承担着宏观调控、社会管理和公共服务等重要职责，其内部管理水平的高低直接影响到政治、经济、文化和社会生活的方方面面。为了使行政事业单位廉洁高效的健康运行，加强内部控制就变得尤为重要。特别是十八大以来，层出不穷的贪腐案件，把问题的症结和解决途径归因到了内部控制。内部控制薄弱的现状倒逼了制度的跟进。2012年11月，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，首次出台了有关行政事业单位内部控制的规范性文件，并于2014年1月1日正式施行。《规范》的发布使事业单位内部控制有章可循，有规可依。明确了单位层面和业务层面的可控内容，提出了详尽的控制方法，针对长期以来各单位标准不一、杂乱无章、漏洞频发、隐患诸多的内部管理机制和各项制度安排，有效进行了全面整合，高度统一。

虽然行政事业单位内部控制建设工作在《内控规范》的指导下以点带面的逐步展开，并初见成效，但目前没有达到理想的效果，系统理论尚未形成，详尽的具体指导性文件尚未制定，大部分事业单位还在观望当中。与此同时，内部控制建设逐渐暴露出一些新老问题，诸如：内控意识薄弱、组织机构不健全、相关制度缺失、内部监督尚未形成等等，影响了行政事业单位内部控制的提速。要正视和解决这些问题，针对其内部控制的进一步研究就显得十分必要。

二、行政事业单位内部控制建设的问题

1.重视程度不够

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度创新，是行政事业单位治理的基石。由于长期以来，行政事业单位的收入来源主要为财政资金,资金保障充足,没有经营压力和绩效评价，缺乏外部与内部的约束机制，所以很多单位和个人认为内部控制是企业做的事，对行政事业单位内部控制建设持观望态度，接受起来比较被动。另外，领导层过于重视政绩，重结果、轻过程，重业务、轻管理，忽视内部管理，缺乏对内部控制的基本认知，有些单位虽然制定了内控制度，只用于应付工作和检查，并未真正奏效。还有一些党政干部认为，自十八大以来，从八项规定到整治四风，从群众路线、三严三实到两学一做，体制内管理越来越严格，反腐形势越来越严峻，而且又有严格的党纪国法约束，无需再制定条条框框，对内控建设缺乏重视。

2.内控环境不佳

内部控制是一个复杂的系统工程，需要搭建一整套完备的内控环境才能正常运行。良好的内控环境应包括组织架构、制度建设、人员配置等基础性建设。在组织架构方面，由于审批难度和编制限制，增设独立的内控部门可能性不大，往往把内控工作下放到财务部门或纪检监察部门，内控工作缺乏独立性，执行效果也大打折扣；制度建设方面，缺乏对原有制度的重新整合，很多单位没有严格按照《规范》分门别类的健全相应制度，即便有了制度，也没有完全体现《规范》要求，制度的生命力在于执行，没有认真执行的制度相当于一纸空文，发挥不出应有的作用；人员管理上未建立常态化的学习培训、考核评价、岗位轮换等机制，缺乏专业人才，不相容岗位未能分离，

3.实施效果不均衡

按照《规范》将内部控制从业务层面划分为预算业务、收支业务、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大类别，而在实施内控的过程中，调查发现，各业务层面的控制效果差异显著，例如：预算管理缺乏科学性，尽管已经做到预算编审、执行的合法合规，但在预算的绩效管理上存在漏洞，预算约束软化；收支业务作为财务常规业务一直监管严格，虽然不乏瑕疵，但整体控制较好；政府采购基本上能按需求、按标准、按流程实施，但一直被诟病的质次价高问题还大量存在，且非内部控制能够独立解决；资产管理情况良好，能够建立台账，并在行政事业单位资产管理系统报备，依规购置和报废，但也存在使用效率不高的问题；建设项目的问题最大最多，在于行政事业单位的资金大多集中在建设项目，是经济犯罪的重点领域，存在资金浪费严重，贪腐问题高发的问题，内部控制难度较大；合同管理几乎涉及各类经济活动，但财务和法务人员参与较少，合同订立、执行缺乏审核监督。

4.缺乏内部监督

内部控制的有效性，离不开严格的内部监督，以及时查漏补缺。目前，未广泛开展以内部控制为主体的审计，内部审计机构不健全、审计专业人员缺失，内部控制与内部监督不能有效分离。有些单位虽然成立了内审部门，但并未实现制度化、规范化，难以发挥实质性监督作用。

三、行政事业单位内部控制实施的建议

1.积极宣传培训

目前各行政事业单位对内部控制的概念、内容、流程等方面并不熟悉，认识较为模糊，对内部控制的重要性理解不到位，进而对《规范》执行的动力不足，甚至有所抵触。因此加强宣传尤为重要，特别要自上而下由“一把手”来推动宣传，组织全体人员学习研讨，邀请内部控制工作主管部门或相关领域专家进行专题培训。如缺乏专业人员，可通过政府购买服务方式，借助社会中介机构（会计师事务所和专业咨询公司）的力量，制订详细的内控工作实施方案。营造“人人学内控，人人讲内控”的良好氛围，使上至“一把手” 下到具体工作人员充分认识行政事业单位实施内控规范的重要意义，并将内部控制建设作为和业务工作并举的重要工作来抓。

2.强化责任分工

将《规范》及指导性文件和单位实际相结合，建立领导责任制，逐级签订责任书，让内控责任层层传导。明确各单位负责人要对内部控制体系的建立完善、有效运行和监督管理承担主要责任，成立负责人直接参与的内部控制工作领导小组，统一协调单位相关部门和人员的全面参与。各业务主管部门要发挥带头作用，作为本部门内控实施的组织者，要积极开展工作，组织业务骨干，梳理部门业务流程，瞄准薄弱环节，不留空白死角，重点梳理预算管理、收支管理、资产管理、政府采购、建设项目、合同管理等业务。依据各项业务流程，评估特定风险，找出风险点，并确定风险等级，并制定相应的应对策略和防控措施。最后制订出科学合理的《内部控制规范手册》。上述工作环环相扣，循序渐进，自始至终所有部门和人员都要高度重视，积极参与，全力配合。

3.引入信息化系统

如果说组织领导、机制建设、制度完善及人事管理是内部控制的软性措施，那么信息化建设则是硬性手段，如果全面推行可以其强制力保障内部控制的高效运作，最大限度的减少人为因素，降低内部控制的管理成本，一切交由信息系统处理完成。信息系统支撑内部控制的实施从两个方面起作用，一是固化流程，将每种业务操作按内控制度流程化的嵌入到信息系统，确保了制度的执行力。二是实时控制，由于所有门类、所有环节都存入信息系统，可以实时反映内部控制的执行情况，所有操作有据可查，便于监管。

4.加强内部监督

内部审计是内部控制的保障机制，可对内部控制的有效性进行评价和监督，目前来看，大多单位的内审机构并未设置或独立设置，或合并在财会部门，或合并在纪检监察部门，审计职能难以有效发挥作用。应当因地制宜的组建内审机构或人员，定期培训审计人员，每年对经济活动进行内部审计。建立起内控评价机制，确定评价范围、程序、标准、时间，组建内控评价工作组，出具评价报告，作为内部控制工作的整改依据。从而可以防范经济活动风险，及时弥补内部管理的漏洞，有利于持续完善单位内部控制体系，使内部控制在单位内部管理中发挥更大的作用。

5.并入考核机制

内部控制不只关乎一个单位的内部管理，应当在上级部门的指导和管控下进行。各级政府的财政、审计部门应当指导各单位完成此项工作，并把内部控制建设纳入领导班子年度考核，单独作为一项考核内容，分级设立相关指标，并占用一定比例分值，例如：是否成立“一把手”负责的内部控制领导小组，是否健全各类内控制度。每年对各单位内部控制情况进行全面性监督检查，定期开展各项专项检查、抽查，保障内部控制工作的有效运行。

[1]刘永泽,唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究,2013（1）

[2]张庆龙,马雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书（二）[J].会计之友,2015（14）

王淼（1987.6-），女，首都经济贸易大学。