坚持以洪水风险为导向 统筹推进防洪工程减灾能力建设

□河北省水利厅厅长 苏银增

坚持以洪水风险为导向 统筹推进防洪工程减灾能力建设

□河北省水利厅厅长 苏银增

编者按9月12日，河北省水利厅党组理论学习中心组组织进行了9月份集中学习，传达学习中央和省委、省政府有关会议、文件精神，重点围绕抓好“7·19”灾后重建工作开展学习研讨。会上，河北省水利厅厅长苏银增结合中央和省委、省政府关于防汛抗洪抢险救灾的一系列安排部署，特别是习近平总书记视察唐山时重要讲话精神，就加强我省防灾减灾工程体系建设作重要讲话，现编发如下。

洪涝灾害一直是我省的心腹之患，建国以来发生的几次特大暴雨洪水，给人民群众生命和财产造成重大损失。“63· 8”、“96·8”、“7·21”、“7·19”暴雨洪水，虽然量级和范围有所不同，随着经济社会的发展，经济损失相对值减小，但绝对值却越来越大，而且时间间隔越来越短。深入研究暴雨洪水规律和风险特点，系统总结防洪减灾经验教训，重新审视防洪工程体系，找出薄弱环节和短板，完善规划，强化措施，系统治理，已成为摆在我们面前的重大课题。

一、从暴雨洪水发生规律与地理条件看，提升防洪减灾能力必须统筹规划平原和山区防洪工程建设

受气候和地形地貌相互影响，我省发生暴雨洪水主要集中在7～8月份，暴雨中心分布在燕山—太行山迎风坡，有3个比较明显的特点。一是径流产生快。山区沟壑纵横，地势陡峭，土层单薄，植被较差，调节径流能力弱，遇短历时强降雨，雨水迅速汇聚。二是源短流急。山地与平原间丘陵过渡带较短，加之山区河道纵坡较陡，暴雨洪水从山区到平原历时短、速度快。三是洪水峰值高。山区河道洪水陡涨陡落，洪量集中，峰高势猛。“7·19”暴雨洪水，冶河洪峰最大值达8800m3/s。这些客观因素，就决定了山区是我省暴雨洪水的高发区，也是平原洪灾的“源头”。

防洪工程体系是防洪减灾的基础和重要保障。“63·8”大水后，毛主席发出了“一定要根治海河”的伟大号召，掀起了波澜壮阔的海河治理大会战。1966年水电部制定的《海河流域防洪规划（草案）》，确定了“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的治水方略。规划立足于保障北京、天津和我省平原地区防洪安全，在平原大规模实施河道治理和蓄滞洪区建设，在山区兴建一批水库。2008年国务院批复的《海河流域防洪规划》，提出以提高水库、堤防等工程防洪标准为重点，到2025年建设较为完善的现代化防洪减灾体系。经过几十年的努力，全省建成大中小型水库1061座，控制了85%的流域面积，修筑主要堤防2.7万多km，建设蓄滞洪区13处，防洪工程体系基本形成。1998年以来，通过对大中小型病险水库除险加固，大大提高了防洪标准。2011年以来，依托国家专项治理规划，对12条主要支流和123条中小河流险工险段进行了治理。但从抗御“7·19”特大暴雨洪水情况看，我省防洪工程体系薄弱环节依然突出，主要支流、中小河流治理还不系统，蓄滞洪区工程和安全建设严重滞后，山区水土保持和山洪沟、中小河流治理投入严重不足，历史欠账较多。

防洪减灾重点在平原，难点在山区。提高防洪减灾能力，必须把山区和平原统筹规划、整体推进。按照省委、省政府部署要求，我们针对防洪工程暴露出的问题，初步谋划了灾后水利薄弱环节建设实施方案，同时正在抓紧编制高标准防洪规划。初步考虑，在平原主要围绕提高河道行洪能力和蓄滞洪区分洪滞洪能力，一是依托国家“六河五湖”综合治理和生态修复总体方案，加快滦河、永定河、北运河、潮白河、大清河、南运河等骨干河道的流域系统治理。二是依托国家灾后水利薄弱环节建设专项，加快其他主要支流和中小河流的治理。三是在加快推进永定河泛区工程建设的同时，尽快完成宁晋泊、大陆泽等7处蓄滞洪区工程和安全建设前期工作，积极争取国家提高投资比例，推动项目尽早开工建设。在山区主要是实施山水林田湖综合治理，一是对“7·19”暴雨洪水受损和其他病险水库尽快完成除险加固。二是依托国家灾后水利薄弱环节建设专项，加大对流域面积200km2以下的中小河流治理力度。三是加快山洪沟治理。四是加大以小流域为单元的水土流失治理力度，增加植被覆盖面积，涵养水源，力求小雨不下山、大雨缓出川。

二、从暴雨洪水风险特点与应对手段看，提升防洪减灾能力必须统筹实施工程措施和非工程措施

国内外经验表明，不管经济多发达，科技手段多先进，洪水风险不可能消除，但可以控制、可以预防。依托《国家山洪灾害防治非工程措施实施方案》，从2010年开始，我省在66个山区县共建成预警平台66个、自动水文监测站3000多个、简易雨量监测站17400多个、预警广播站15700多处，防治区总面积近10万km2，涉及2615万人。在“7·19”特大暴雨洪水期间，通过这套监测预警系统，共发布预警3700多次、预警广播1.8万次、预警短信1363万条，使19万面临洪水威胁的群众得到及时转移避险，最大程度降低了洪水风险，减少了人员伤亡。但也暴露出一些薄弱环节，主要是强降雨一旦造成电力、通讯中断，系统无法正常运行。同时，系统仅覆盖了山区县，对同样受洪水威胁较大的山前平原等区域还没有建设。

为提高非工程措施防洪预报预警能力，一是通过采取移动公网、国产卫星移动通信系统、无线调频等通讯方式，对66个已建成的山区县监测预警系统进行改造升级，保证在大风、大雨、泥石流等通信条件恶劣、基站被毁的极端情况下，预警信息实时入户到人。二是依托国家灾后水利薄弱环节建设专项，在山前平原区、城乡结合部、沿河村落等山洪灾害易发区和小型水库，加快建设预警平台和监测站点，扩大基层防洪预报预警体系覆盖范围。

三、从暴雨洪水灾害损失与暴露问题看，提升防洪减灾能力必须统筹推进建设和管理

“人不给水出路，水不给人活路”，这是历次暴雨洪水带给我们的深刻教训。我省十年九旱，人们对缺水的感受更直接，盼水更迫切，一些干部和群众对突发暴雨洪水风险认识不足，水患意识淡化，加上可开发的土地空间越来越小，一些河道被盲目开发建设，人进河退问题突出，水的出路越来越少。我省河网密布，大多数河道常年干涸，河道内开荒种地、私挖滥采、私搭乱建行为屡禁不止。2012年“7·21”大水后，省政府制定了《关于加快河道现代管理体系建设的意见》，明确了河道清障任务和河道内村庄迁建计划，但并没有真正落实到位，河道清障年年都开展专项治理和执法行动，但效果甚微，有些河道甚至又增加了新的行洪障碍。

解决这些问题，必须牢固树立人水和谐理念，坚持一手抓建设、一手抓管理，在推进防洪工程系统治理的同时，切实采取有力措施，强化以河道为重点的管理工作，以更好地发挥防洪工程防灾减灾作用。一是健全河道管理机制。我厅已初步制定了《河北省“河长制”实施方案》，计划建立省、市、县、乡、村5级“河长制”，压实河道行洪安全、水生态环境保护、岸线管理等事权责任，构建新型河道管理保护工作机制。二是下决心清除河道行洪障碍。已着手制定全省清障工作指导意见，进一步明确责任主体、实施主体和目标任务、时限要求，采取有效措施，坚决打好清障攻坚战。三是科学核实水库库容。针对水库运行多年淤积严重的实际，对全省大中型水库淤积程度进行勘测调查，重新核定水库兴利库容和防洪库容，为水库防洪保安和蓄水兴利提供技术支撑。四是强化水利综合执法。积极推行水利与公安、司法、环保等多部门联合执法，开展专项执法行动，依法严厉打击以河道采砂、破坏堤防等为重点的水事违法行为。五是切实加强基层水利队伍建设。水利业务性强，对专业知识要求高，但基层水利人才短缺问题突出。据统计，市县水利部门现有行政和事业编制人员33630人，学水利专业的9206人，仅占27%，远远不能适应工作需要。应从人员招录、在职教育、岗位培训等方面，多措并举加强队伍建设，解决因人才缺乏造成的管理“最后一公里”问题。□

2016-09-14