我国公民参与立法的法律效力研究

高　轩

我国公民参与立法的法律效力研究

高轩

【摘要】参与立法是我国公民的一项权利。为了克服我国公民参与立法的法律效力发挥的各种障碍，必须明确其参与立法这一权利的性质，深入分析其参与立法的法律地位，并在此基础上确定立法法律关系各方主体所享有的权利(立法主体为权力)和承担的义务。切实保障公民参与立法权利的实现，同时也能保证立法民主性、科学性的落实。

【关键词】公民参与立法权利义务法律效力

《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一规定明确了我国立法应当保障人民通过多种途径参与立法活动。人民参与立法活动的主要表现就是通过一定的方式与途径提出立法的建议，对拟立法的草案提出修改意见，对生效实施的法文件提出进一步完善的建议等等。然而，现实中，我国公民并不太关心《立法法》所明确规定的这一参与立法的权利，更不关注我国国家和地方的各种立法活动。究其原因，关键在于我国公民参与立法的法律效力的发挥存在现实的障碍。 为了克服这些障碍，必须明确我国公民参与立法这一权利的性质，深入分析我国公民参与立法的法律地位，并在此基础上确定立法法律关系各方主体所享有的权利(权力)和承担的义务，以保障我国公民参与立法的法律效力的正常发挥，促进我国公民积极地参与国家和地方的立法活动。

一、公民参与立法的权利属性

参与立法是我国公民享有的一种权利，这一权利的性质直接关系到公民参与立法的法律地位，也决定了公民参与立法的法律效力的实现。

(一)公民参与立法的权利为基本权利

宪法是国家的根本大法，是一国现代法治的根本之所在。《布莱克法律辞典》认为“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式表现出来的、具有普遍适用性的法律原则”；“法治有时被称为法律的最高原则”。*[美]布莱恩·A.加纳(Bryan A. Garner)：《BLACK’S LAW DICTIONARY NINTH EDITION/布莱克法律词典(第九版)》，第356页，West出版社2009年版。宪法的正当性在于其为人民意志的体现, 因为“国民意志永远是最高法律”*莫纪宏：《实践中的宪法学原理》，第557页，中国人民大学出版社2007年版。，因此, 宪法和法律的制定必须体现人民的意志。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法权是国家权力中的一种，从逻辑上说, 只有确保立法权属于人民, 才能保证制定出符合人民意志的宪法和法律。近代以来在西方盛行的代议制民主体制, 使得国家立法权的具体行使方式发生变异，拥有国家一切权力的人民并不直接行使立法权，而是由人民的代表来具体行使。就各国的实际而言，立法权真正的行使主体是人民代表组成的立法机关。现实中，这种代议体制下的立法机关的立法很容易导致“人民会要压迫其自己数目中的一部分”*[英] 密尔：《论自由》，第187页，程崇华译，商务印书馆1959年版。。因为, “无数历史事实证明: 除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己, 他们并不会自动制定符合公共利益的立法, 而不为自己的私利服务”*张千帆：《宪法学导论》，第52页，法律出版社2008年版。。因此, “作为对代议制民主体制的补充, 同时也是为了让宪法和法律真正地体现人民的意志, 必须赋予人民直接参与立法的权利”*⑤王祯军：《论公民参与立法的性质、意义及完善》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。。正如《独立宣言》的起草者之一托马斯·杰斐逊所言:“除了人民自身之外, 没有可以安全存放社会最终权力的场所。要建立一个适合时代发展需要的现代政体就必须组织广大民众的参与。”*转引自[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第83页，王冠华、刘为等译，三联书店1989年版。

我国《宪法》第2条还规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国家一切权力属于人民，但在代议体制之下，人民不可能直接行使国家权力，包括立法权，只能由人民推选的代表所组成的立法机关来行使。然而，代议民主制自身也存在着缺陷与不足，需要进行必要的补充与修补，体现在立法权行使上就是必须赋予人民直接参与立法的权利。

基本权利是指公民所享有的要求国家为或不为并依赖司法救济的一种实定法上的个人权利。基本权利具有下列特征：一是实定法上的权利；二是个人权利；三是个人对国家的要求；四是要求国家作为或不作为的权利；五是依赖司法救济的权利。*韩大元主编：《比较宪法学》(第二版)，第149—151页，高等教育出版社2008年版。据此分析，基本权利的权利主体应是公民个人，基本权利的义务主体应是国家或行使国家权力的各级国家机构。公民参与立法权的权利主体就是公民个人，其义务主体就是国家或行使国家权力的国家机构(一般为行使立法权的各级立法主体)，其他组织和个人是不可能成为公民参与立法权的义务主体的。公民参与立法权就是公民要求行使立法权的各级立法主体作为或不作为的一种个人权利。从理论上说，有权利就有救济，既然公民参与立法权是一种权利，若受到侵害就应享有诉诸司法救济的保障。在我国，依据《宪法》第2条也可推演出公民参与立法权的存在，具有实定法的依据。故此，我国公民参与立法权符合基本权利的特征，应为宪法规定的一项公民基本权利。

事实上，在欧洲, 虽然公民参与公共政策的制定和执行被认为是民主制的重要组成部分并对其性质有着不同的看法，但是在一些国家 ,“如瑞典、丹麦、挪威, 公民参与立法受习惯法调整；而在其他国家，这一问题则由宪法以非常原则的方式加以规定。另外, 尽管公民是公民参与立法的最终主体, 但这种实质上的公民参与往往是通过公民社会组织的形式进行的。公民社会组织主要是被作为便利立法过程, 并使之透明、有效的一个能为公民参与立法提供便利的工具。然而, 公民社会组织参与立法的行为往往被认为是合法行使结社自由的反应, 该自由除了受欧盟和欧洲理事会各成员国的宪法保护之外, 也受《欧洲人权公约》《欧洲社会宪章》的保护”⑤。在匈牙利, 2003年的《匈牙利宪法》强制政府在履行职责时应与公民社会组织合作，这是政府的宪法义务与责任。*《匈牙利宪法》第36条第1款规定, 在履行职责时, 政府应该与公民社会组织合作, 后者的地位、权利以及责任在实践中可以由政府决定。与公民进行立法协商的宪法义务, 被进一步详细规定在1997年的《立法程序法》( Law on Legislative Procedures) 中。

另外, 目前国际上最为重要的国际人权公约《公民权利和政治权利国际公约》第25条也明文规定, 每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。根据公约监督机构人权事务委员会的意见，“《公民权利和政治权利国际公约》第25条承认并保护每个公民参与公共事务的权利,公共事务是一个广泛的概念, 涉及到行使政治权利, 特别是行使立法、行政和管理权力”*联合国秘书处：《国际人权文书：各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，第168—169页。。

(二)《立法法》具体体现了公民参与立法的权利

《立法法》属于宪法性法律，其立法依据就是《中华人民共和国宪法》。《中华人民共和国宪法》第2 条第3 款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27 条第2 款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”公众参与立法符合宪法的精神，人民有权利要求参加、参与立法，国家机关应当给予其意志表达的渠道。对此，《立法法》第5条第1款规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。” 第36条第1款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《立法法》第67条第1款规定：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

因此，公民参与立法这一基本权利已经由《立法法》进行了具体的落实与体现，并成为一项基本的立法制度。

二、公民参与立法的法律地位

(一)立法法律关系的解读

国家制定并实施了某种法是相应法律关系产生的前提，某种法律事实的出现又激活了法调整社会关系功能的发挥，最终通过调整法律主体的行为而形成权利义务关系。立法法律关系就是指立法法调整立法过程中所发生的各种社会关系而在行为人之间所形成的一种权利(权力)义务关系。立法法律关系具有如下特征。

其一，《立法法》的颁布与实施是立法法律关系产生的前提条件。法是调整社会关系的，不同的法有其特有的调整对象，即调整特定的社会关系。《立法法》作为一部重要的宪法性法律，也有其特定的调整对象。《立法法》通过对特定的社会关系的调整，从而在行为人之间最终形成立法法律关系，没有《立法法》的制定与实施，就不可能形成立法法律关系。因此，《立法法》的颁布与实施是立法法律关系产生的前提条件。

其二，立法法律关系由《立法法》调整立法过程中所发生的各种社会关系组成。由于参与立法的主体不同，立法过程中所发生的社会关系也各有差异。因其他国家机关参与立法而形成的与立法主体之间的关系；因其他社会组织参与立法而形成的与立法主体之间的关系；因公民参与立法而形成的与立法主体之间的关系；因立法报批或备案而形成的立法主体与立法机关之间的关系，等等，所有这些立法过程中发生的社会关系都由《立法法》调整，并最终在不同的行为主体之间形成不同的立法法律关系。

其三，立法法律关系是一种权利(权力)义务关系。《立法法》调整立法过程中所发生的社会关系，是通过对行为人的行为的调整来实现的，而调整行为人的行为主要是依赖权利(权力)义务的设定与配置来完成的，通过权利(权力)义务的设定与配置进而约束行为人的行为。因此，立法法律关系是一种权利(权力)义务关系。

(二)公民为立法法律关系一方主体

根据立法法律关系的解读，不难发现公民是立法法律关系的一方主体，因为《立法法》规定各级立法主体在进行立法过程中，都应征求广大公民的意见，这是立法民主性的表现，也是立法科学性的保证。公民通过听证会、座谈会、论证会等形式向立法主体提出意见，反映要求，进而与立法主体之间形成一种立法法律关系。这种立法法律关系的三个构成要素分别是：作为立法法律关系主体的立法主体与公民；作为立法法律关系客体的各种立法行为，包括立法主体的调研行为、起草行为、审议行为、修改行为、表决行为、公布行为以及公民提出意见和建议的行为，等等；作为立法法律关系内容的权利(权力)与义务，包括立法主体的权力与义务和公民的权利与义务。

综上所述，公民参与立法从而与立法主体之间形成一种立法法律关系，公民就成为立法法律关系中的一方主体，享有《立法法》规定的权利，也应承担《立法法》规定的义务；同时，立法主体也相应地享有《立法法》规定的权力，也应承担《立法法》规定的义务。公民与立法主体彼此互为权利(权力)义务主体，立法主体有保障公民参与立法的义务，公民有服从立法主体管理及依法参与立法的义务。

三、公民参与立法的法律效力障碍

虽然《立法法》规定了公民参与立法这一权利，也明确了公民参与立法的具体途径，但这些内容都只是原则性的规定, 并没有明确公民参与立法的法律地位。“从目前我国公民参与立法活动的广度和深度看, 很难说公民参与立法在我国是一项受法律保护的法律权利。即使说它是一项法律权利, 不可否认 ,它也是一项缺乏保障的权利。”*王祯军：《论公民参与立法的性质、意义及完善》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。我国公民参与立法权的实现障碍主要体现在如下方面。

(一)公民参与立法的程序不具强制性

目前，我国对公民参与立法的规范大多是任意性规范。正因为公民参与立法的程序不具强制性，一些立法主体享有很大的自由裁量权，往往只是根据立法主体自身的便利来决定是否让公民参与、如何参与以及参与的程度等，严重制约了公民参与立法行为。

(二)公民参与立法没有拘束力

从我国公民参与立法的现状来看，公民参与立法的过程中充满强烈的行政管理色彩，公民只能被动地服从，缺乏参与立法的主动性，更没有立法动议权；同时，立法主体对公民参与立法过程中所反映的意见一般采取内部研究的方式，而是否研究、如何研究、采纳或不采纳等都不予公开说明，根本没有立法主体的反馈机制，整个立法进程并不透明，从而导致公民参与立法的权利行使并不能拘束立法主体的行为。公民最终只能无奈地面对其所提立法意见石沉大海的结局。

(三)公民参与立法的配套制度欠缺

就全国人民代表大会及其常务委员会的立法而言，现实的公民参与往往都是受制于其所采取的形式，一般来说，都是采取全民讨论的方式对法律草案征求意见。全国人民代表大会法律委员会和其他有关专门委员会在论证、草拟、审查法律草案时,通过到地方进行立法调研、召开立法座谈会和立法论证会、征求公民意见等形式开展民主立法活动。地方各级人民代表大会常务委员会也采取向公民征求意见、举行听证会等形式 ,听取公民意见。表面上看，这种公民参与立法的形式体现了民主，然而从实质层面观察，这种所谓的民主立法形式都是缺乏制度保障的，没有程序可遵循，也没有与之形式相配套的法律制度，这就导致公民参与立法讨论、立法调研、立法座谈、立法论证等活动缺乏制度依据。

(四)公民参与立法的内容模糊

就我国目前关于公民参与立法的相关规定来看，对公民如何参与、参与方式及参与范围等都没有明确的界定。具体到公民参与立法的过程中，如在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着起草者以及调查对象之间分配自身利益的博弈。*梁太波：《公众参与立法问题研究》，载《桂海论丛》2007年第2期。这无疑极大地限制了公民参与立法的主动性。

(五)公民参与立法的积极性不高

虽然我国民主立法已有很大进步，而且提供给公民参与立法的方式与途径越来越多，参与立法的空间也越来越广，但是在公民参与立法的实践中却不难发现公民参与立法的重重障碍。无论是中央立法还是地方立法，立法过程面对的往往是沉默的多数，公众有利益要求，有期望，也可能有不满，但并不一定意味着主动地参与立法过程。虽然组织者对各种公众参与形式都给予了充分的考虑，但是由于长期历史过程中形成的政治冷漠感并没有消退，大多数公众对立法并不是很关心。“从目前的情形来看，公众参与立法的积极性还不高，基本上是一种动员式的参与。”*韩复伟、刘沛：《试析我国公众参与立法制度的完善》，载《法制与社会》2009年第12期。

四、公民参与立法的法律效力保障

公民参与立法必定要与立法主体形成立法法律关系，而立法法律关系中各方主体所享有的权利(权力)和承担的义务便是公民参与立法的法律效力的具体体现。权利(权力)和义务是实现某种行为法律效力的根本保障，公民参与立法的法律效力也应由立法法律关系各方主体的权利(权力)与义务来保障。因此，明确公民参与立法的权利与义务，把握立法主体所应享有的权力与义务(责任)，才能真正保障公民参与立法法律效力的实现。

(一)公民参与立法的权利与义务

公民参与立法并与立法主体之间形成一种立法法律关系，公民成为这一法律关系中的一方主体，享有参与立法的权利，并承担参与立法所要求的义务。

1．公民参与立法应享有的权利

(1)申请权。申请权是指公民有权向立法主体申请参与某项立法活动的权利。公民申请参与立法的目的主要是基于自己对某项立法的了解或者自身利益的考虑，希望通过参与立法提出意见与建议，使得该项立法更能切合实际、反映现实、符合规律，提高立法的科学性。

(2)提议权。提议权是指公民有权根据社会现实需要向相应立法主体提出制定某项规范性法文件的权利。

(3)发表意见权。发表意见权是指公民享有就立法主体所提出的某项立法草案发表自己意见的权利。这一权利是立法民主性在公民参与立法过程中的必然体现。

(4)要求反馈权。要求反馈权是指公民在参与立法过程中就某项立法草案所提出的意见，有权要求立法主体对其意见是否采纳以及理由进行回复的权利。这一权利是公民参与立法的核心权利，它既能激发公民参与立法的积极性，又能约束立法主体，使其必须重视公民意见。

(5)申诉权。申诉权是指公民因其在参与立法过程中所享有的权利被侵害而向有关部门提出诉求，要求复查并予以救济的权利。从广义上讲，公民既可以向立法主体申诉，也可以向立法主体的上级机关申诉，还可以向法院提起诉讼。在国外，若向法院提起诉讼，既可以提起行政诉讼，也可以提起宪法诉讼。在我国不存在宪法诉讼制度，但可以通过扩大行政诉讼的受案范围，将行政立法行为纳入司法审查，从而实现公民参与立法过程中的申诉权。

(6)物质保障权。物质保障权是指公民参与立法活动时有权要求立法主体承担其一切支出与费用的权利。公民参与立法往往会在一定时间内脱离工作岗位，前往一定场所，参加立法座谈会、论证会、听证会等，会涉及交通费、用餐费等，需要立法主体予以保障，同时公民所在工作单位应批假并不因此减少或扣除其劳动报酬。

2．公民参与立法应承担的义务

(1)遵守程序。遵守程序是指公民在参与立法的过程中，应该严格遵守立法程序，根据程序要求，在相应立法阶段参与立法，不得违反立法程序，不顾立法阶段的具体要求。

(2)服从管理。服从管理是指公民参与立法应当服从立法主体的具体安排，接受立法主体的管理，以保证立法活动的顺利进行。

(二)立法主体的权力与义务

立法主体作为立法法律关系一方主体也享有相应的权力并承担相应的义务，这是与立法法律关系对方主体即公民相对应的。

1．立法主体应享有的权力

(1)组织权。组织权是指立法主体在立法活动中享有组织、安排、计划等权力。立法主体是立法活动的主持者，也是最终决定者，在整个立法活动中居于主导地位。

(2)管理权。管理权是指立法主体在立法活动中享有具体管理的权力。立法主体的主导地位决定了其享有管理权。

(3)主持权。主持权是指立法主体在立法活动中享有决定立法进程、控制立法顺序的权力。立法是一项极其严肃的工作，必须严格按照立法程序来开展，而程序的遵守必须依靠立法主体的主持权来保证。

2．立法主体应承担的义务

(1)听取意见。听取意见是指立法主体在立法活动中应当认真倾听公民的意见。立法主体听取意见的义务是对公民提出意见权的保障。

(2)意见反馈。意见反馈是指立法主体应当就公民参与立法所提出的意见是否采纳及理由及时反馈给公民。这一义务是公民要求反馈权对应的立法主体义务，也是保证公民要求反馈权的根本。

(3)提供保障。提供保障是指立法主体应当承担公民参与立法活动中所有的支出与费用。这是与公民物质保障权相对应的一种义务。

综上所述，公民参与立法是立法法律关系一方主体，享有相应权利，也承担相应义务。立法主体作为立法法律关系中的另一方主体也享有相应权力并承担相应义务。双方权利(权力)义务的明确，就是对彼此行为的约束，尤其是对立法主体的约束，这样就能充分发挥公民参与立法的积极性，切实保障公民参与立法权利的实现，同时也能保证立法民主性、科学性的落实。

【责任编辑：肖时花】

【基金项目】国家社会科学基金项目“政务信息共享的法律规制”(09BFX021)；国家社会科学基金项目“中国传统文化资源知识产权保护立法研究”(12BFX109)；教育部人文社会科学研究规划基金项目“行政执法解释的正当性研究”(13YJA820053)

【收稿日期】2015-11-10

【中图分类号】D921

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)01-0152-05

(作者简介:高轩，湖北监利人，法学博士，暨南大学法学院/知识产权学院副教授。)