兽医体系效能评估的难点与存在的问题

何文江

（甘肃省天水市麦积区动物疫病预防控制中心，甘肃 天水 741020）

兽医体系效能评估的难点与存在的问题

何文江

（甘肃省天水市麦积区动物疫病预防控制中心，甘肃 天水 741020）

兽医体系效能评估指标体系是衡量兽医体系运行质量水平及业绩、效率和能力的依据。本文结合我国实际情况，就我国兽医体系效能评估在的问题做了分析，并提出了建议。

兽医体系；效能评估；评估指标

动物疫病防治工作关系食物安全和公共卫生安全，关系社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容，既是重大的政治任务，也是重要的民生工程。随着畜牧业生产规模不断扩大，养殖密度不断增加，病原变异几率加大，新发疫病发生风险增加，从动物疫病自身发展规律看，国内禽流感、口蹄疫等病原污染面广，猪瘟、新城疫等疫病临床表现非典型化，高致病性猪蓝耳病等多病原混合感染情况普遍，重大动物疫病感染率仍然较高；甘肃省部分地区牛羊布鲁氏菌病反弹，奶牛结核病、包虫病等人畜共患病感染率较高，人畜共患病传播、流行的风险因素依然广泛存在；天水市麦积区动物及动物产品流通日益频繁，畜禽感染病原机会增多，外来病传入威胁大，当前乃至未来很长时间，重大动物疫病、人畜共患病、外来病、新发病形势将日趋复杂，该区兽医事业面临着严峻挑战。

近年来，国际社会提出“同一个世界，同一个健康”理念，世界动物卫生组织(OIE)提出“兽医工作的最终目标是为了保护人类健康”，将兽医服务定位为全球性公共产品，为适应这一客观形势要求，2005年，OIE制定兽医体系效能(PVS)系列评估工具，并在全球大力推广PVS评估工作，旨在帮助各成员评估兽医体系能力，查找差距，制定发展策略，加快全球兽医事业发展。PVS评估标准作为一个综合性评价兽医体系运行效能与质量水平的国际标准，涵盖了对一个国家或地区兽医体系的人财物资源、技术职权和能力、与利益相关方合作、市场准入与管理等4个方面46个指标5个不同等级的客观评估，用来促进各国政府不断改进和提升兽医体系能力和水平。探讨PVS评估作用及主要内容，并从兽医法制建设、体制机制、机构队伍等各个方面提出相应的政策建议，对加强我国兽医体系能力建设具有重要意义。

为此，我国相续出台的《国家中长期动物疫病防治规划（2012-2020年）》和《全国兽医事业十二五发展规划》对我国兽医工作提出了更高要求，《全国兽医事业十二五发展规划》明确提出，“借鉴OIE‘兽医体系运作成效评估工具（PVS）’，研究制定适合我国特点的兽医机构建设管理规范，以进一步明确各级各类兽医工作机构的职责和工作要求，不断细化兽医工作机构考核评价指标体系，促进机构规范化、标准化建设”的要求。2013年，农业部根据我国国情，选取辽宁、北京两省（市）开展PVS试点。2014年，甘肃省全面开展了各级兽医体系效能评估。麦积区按照兽医体系效能评估的主要内容包括人力、物力、财力资源、技术能力、利益相关方互动和市场准入等4个部分、46项关键能力指标，组织开展了自评工作，并将评估资料报送市局、省局进行了评估，为全市的兽医体系运行体制机制评估工作提供了详实的基础数据和依据。但是，麦积区兽医体系在机构队伍、管理、运行机制、能力水平等方面均存在一些薄弱环节，笔者通过认真总结评估工作存在的难点和误区，提出了一些建议。

1 兽医体系效能评估工作的难点

1.1 我国兽医法规不健全，兽医体系还需完善

我国现行的兽医体系法律法规《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《重大动物疫情应急条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等一系列法律法规体系的基本框架基本形成，但就兽医法律体系而言，仍存在较大的不足:一是规定兽医主体的法律尚未制订，兽医社会化服务主体。二是配套法规不足。仅动物防疫法而言，没有完善有效的配套法规。三是技术法规缺失，OIE兽医体系效能(PVS)系列评估的标准，在我国尚未形成法规标准，直接使用PVS评估，与现行兽医法律、法规和标准的要求存在较大差异，致使兽医体系效能评估工作流于形式。2005年国务院《关于兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）文件对兽医工作机构规定由行政管理部门、监督机构、疫控机构和基层兽医服务组织造成，其中，兽医行政管理部门、监督机构、疫控机构为对方政府兽医工作官方机构，至今，无论是兽医机构设置，还是职能配置，仍没有改革到位，同时，由于受畜牧兽医业方式的改变，基层兽医服务组织受传统兽医服务方式的影响，大多数基层兽医无法取得执业兽医资格，无法介入规模养殖场开展服务。动物疫病预防、控制和扑灭动物疫病的需求与目前的形状还存在较大差距。

1.2 评估理念与现行的兽医工作绩效考评体系存在冲突

我国目前使用的兽医工作绩效考评制度，是通过目一方面的工作的横向或纵向的考评比较，评选出工作成绩突出的群体或个体，该模式考评结果与政府职能部门的工作绩效挂钩，目一单位评比结果较差，就会对其政绩产生负面影响。而PVS评估考察的是兽医体系目前工作中，影响体系运行质量水平的短板和不足之处，其理念是评估结果不对具体工作情况产生影响，只反映兽医体系运行状况，从而确定急需解决或优先发展的事项，从而提升兽医体系运行的整体质量水平。我们要推行PVS无论从哪个方面找短板或不足，大家就会担忧对政绩造成负面影响，是推行PVS评估的阻碍和难点。

1.3 兽医体系建设标准缺失，没有自上而下统一的机构和明确职责

我国的兽医体系主要由行政管理部门、执法监督机构、疫控机构和基层兽医服务组织构成，到目前为止，全省乃至全市州兽医体系的机构建设和工作要求未能建立统一的标准和要求，兽医体系的各级机构达到什么水平没有制定标准的参照依据，极易造成对兽医体系持续性投入建设。同时，由于缺失体系建设标准和工作要求标准，部分地区对兽医体系效能评估工作认识不足，片面认为兽医体系效能评估工作是一次性行为，没有建立长期的PVS评估观念，评估查找出的短板和不足不能得到长期的改善，无法达到促进行业健康持续发展的目的。

2 兽医体系效能评估工作普遍存在的不足和短板

综合兽医体系效能评估PVS评估的4个方面：人财物资源、技术职权和能力、与利益相关方合作、市场准入与管理，各大区普遍存在如下不足：

2.1 人力、物力和财力资源要素

在人力、物力和财力资源要素中包括的兽医机构建设及人员数量能力中，执业兽医数量与麦积区规模养殖场的发展相比明显不足，动物诊疗机构配备执业兽医比例较低；兽医人员的专业能力中，尽管人员配备和数量可以满足需要，但专业人员的知识更新与现实发展需要也存在差距；在技术决策的独立性能力上，缺乏综合分析能力，同时做出技术决定时考虑了科学依据，但常常受到凭经验因素影响而改变决策；日常工作经费和应急资金来源稳定明确，能够满足基本工作需要，但没有用于开展新工作或拓展现有业务范围的资金；在基础设施投入能力中，明显存在设施设备更新较慢，配备不足，缺乏日常维护能力。

2.2 技术权威性及能力要素中

在技术权威性及能力要素中，各地区的动物疫病诊断大多仅采用临床方法，对于布鲁氏菌病、奶牛结核病、狂犬病、血吸虫病、包虫病、马鼻疽、马传染性贫血、沙门氏菌病、禽白血病、猪伪狂犬病、猪繁殖与呼吸综合征（经典猪蓝耳病）、口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性猪蓝耳病、猪瘟、新城疫等主要人畜共患病和对国家经济影响重大的疫病，各地区兽医实验室诊断能力普遍不足，大多数不能使用实验室获得正确的诊断。对于牛海绵状脑病、非洲猪瘟、绵羊痒病、小反刍兽疫等重点防范的外来动物疫病，不能通过实验室获得正确的诊断，导致动物疫情风险分析能力严重不足；而在残留检测、动物产品标识与溯源、特别是动物福利上，仅对少数产品进行检测，检测计划落实还存在一些困难，主要原因是检测仪器不足，检测运行成本过高经费不足；在标识与溯源上，尽管建立了畜禽标识及所需配套设备的采购、保管、发放、使用、登记、回收、销毁等制度，并对区域畜禽标识和养殖档案实施有效监督管理，按要求建立畜禽防疫档案，但由于识读仪识别能力不足，信息上传困难，溯源体系建立很不完善；保障动物福利能力上，在畜禽养殖、运输、屠宰等部分环节有关于动物福利的法律法规或相关规定，但无法有效落实或根本没有落实，保障能力十分有限。

2.3 与利益相关方的互动

在与利益相关方的互动中，兽医机构认可、授权或委托社会机构和人员执行官方任务的权力和能力不足，主要受限于开展认可、授权或委托工作经费支持不足。执业兽医自律能力有限，按照有关动物防疫、动物诊疗和兽药管理等法律、行政法规和技术规范要求，依法执业自律意识不强，在执业行为中，存在不注册或滥用抗生素行为严重。

2.4 市场准入

在市场准入中，无规定疫病区申报认可工作开展困难，能开展无疫区建设工作，但按规定申请并通过无疫区国家评估开展较少，对动物产品品牌认证上支持不够。

3 开展兽医体系效能评估工作的基本思路和建议

3.1 基本思路

甘肃省畜牧养殖模式正在处于转型期，加上各地区兽医机构设置不尽相同，这对开展兽医体系效能评估提出了挑战。但无论其机构设置、运行机制和管理方式是否一致，其工作的核心内容和基本目标都是相同的，这就为实施PVS评估奠定了基础。基于以上难点，立足于甘肃省现行兽医体系的实际，采用先行建立最基本的建设标准、评估模式和指标体系，再不断完善修正，最终形成完善的与国际接轨的兽医体系评估模式和指标体系的方式，分阶段建立和完善兽医体系评估模式和指标体系是可行之路。

首先依据兽医体系的运行现状，选取初步形成体系的具备评估条件的机构作为评估对象，然后参照OIE PVS指标体系的模式和内容，对这些机构的组织结构、资源配给、职能履行等设立指标，并依据现行法律法规及规范性文件，结合OIE法典的精神和原则，建立指标的能力等级，最终形成初步的兽医体系效能评估指标体系。之后，运用这一指标体系进行评估，找出目前存在的短板，按照建设标准逐步建设完善兽医体系的整体效能。在兽医体系效能提高的基础上，对兽医体系效能评估指标进行修正，再对兽医体系进行评估，再找出存在的短板，对兽医体系建设标准做进一步的完善，直至我国兽医体系发展到符合OIE国际标准的规定时，最终建立完善的与国际接轨的兽医体系评估模式和指标体系。

3.2 兽医体系效能评估工作应遵循的原则

依照我国兽医体系的有关规定，结合兽医体系的实际情况，进行兽医效能评估具体评价时应遵循科学性原则、全面性原则、整体性原则、客观性原则、适时开展评估。评价指标体系中的每个指标，要有针对性、客观地反映出兽医体系的效率和能力，确保指标的真实性和科学性。全面性原则是指兽医体系效能评估工作作为一个有机的整体，要全面地反映兽医体系运行状况，兽医体系的内容涉及动物卫生监管、动物疫病防控、兽药和生物制品管理、食品安全等领域，效能评估指标应能够全面覆盖兽医体系的组织结构、人力物力资源以及主要职能，能够真正反映出兽医体系进行基础建设、改造职能的能力和效率，要求体系效能评估指标不仅要包括官方兽医管理机构，还应全面评估行业协会、执业兽医、乡村兽医、兽医教育与管理相对人协调等方面。整体性原则是指评估工作应能够反映出某一行政区域兽医机构的整体动作情况，只有完整的评价指标体系才能反映兽医体系的整体效能。评估工作必须遵循客观性原则，要求数据资料应尽可能通过在现有资料上进行简单加工整理，或是通过问卷调查和现场言谈获得，在评估工作进行等级确定时，应通过已掌握的数据资料对指标进行客观评估，准确判定能力等级。适时性原则是指通过评估工作，验证其是否适合兽医体系运行的实际情况，掌握受评机构体系运行效能运行状态并为制定当地中期规划建设标准提供参考数据，逐步缩小与建设标准之间的差距。

在目前情况下，甘肃省兽医效能评估工作要继续加强兽医体制改革，完善兽医体系，推进官方兽医和执业兽医管理制度建设，加强兽医从业人员准入管理制度建设，积极推进执业兽医制度，制定兽医相关技术标准，规范执业行为。同时要建设可行的溯源信息监管系统，建立官方兽医对动物及动物产品进行独立的、全过程卫生监管制度，确保动物产品质量安全。更加重要的是要加大经费投入，积极完善兽医实验室建设，加强动物疫病监测检测能力和残留检测能力，全面提高疫病风险分析预警能力，还要加强技术培训，多形式开展产、科、研、管合作交流，提高基层人员技术水平，促进兽医工作规范发展。

[本文获甘肃省首届兽医系统征文比赛二等奖]

（编辑：高真贞）

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