我国诚信政府建设研究——以政府信息公开为视角

刘志刚，王 云

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

管理学研究

我国诚信政府建设研究
——以政府信息公开为视角

刘志刚，王 云

(河北大学 政法学院，河北 保定 071002)

在市场经济条件下，构筑全方位的诚信体系是市场经济稳固发展的前提和基石，而政府诚信在整个诚信体系建设中处于主导地位。构筑诚信政府需要从观念、制度、环境等全方位加以完善，其中政府信息公开是重要的突破口。我国政府信息公开法制化历程较短，在理论上还存在着诸如立法位阶低、内容不完善等问题，在实践中还存在政府公开意识不到位、组织机构和工作机制不健全等问题。完善信息公开、建设诚信政府应从三个层次加以突破,观念层面上应提高政府的责任意识和公民的权利意识，理论层面上应完善信息公开的法律制度，实践层面上应改善政府信息公开条件并健全监督机制。

信息公开；诚信政府；法制化

在我国实行市场经济的背景下，建立家庭、企业、社会团体为主体的综合性的全方位的社会诚信体系是市场经济得以稳固发展的基石和前提条件。社会诚信体系包括个人诚信、企业诚信和政府诚信三个部分，由于政府在整个社会建设中发挥着重要的主导作用，因此政府诚信建设对于整个社会诚信体系建设是至关重要的。

通过文献的搜集和整理可以发现西方学者对于诚信政府建设的相关研究起步较早，在20世纪70年代，相关研究已初具规模。国外学者主要从社会学、伦理学、行政法学、经济学等不同学科领域对诚信政府进行了研究。我国学者对于政府诚信建设的相关研究起步于20世纪90年代，继十六大、十六届三中全会明确提出建设社会信用体系的目标后，我国学者越来越关注诚信政府建设，相关成果不断涌现[1]。综合学术界对诚信政府的研究，各国学者认为诚信政府的构建需要从观念、制度、环境等多角度加以完善，但追根溯源，政府诚信缺失的根本原因在于法律制度不健全，没有对政府形成足够的法律约束。构建诚信政府的法律制度是加强诚信建设的突破口，而完善政府信息公开，提高政府行政行为的透明度是重中之重。

一、政府信息公开对诚信政府建设的作用

政府信息公开与诚信政府建设相互影响、相互作用，笔者认为政府信息公开对构建诚信政府的作用体现在以下几个方面:

1．政府信息公开有利于维护公民权利，保证政策的稳定性。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，这一人民主权的宪法原则在行政领域的具体体现就是信息公开。凡是关系到人民群众切身利益的政策、重大决策事项等，都应该公开。在群众审视之下，才会防止一届政府的政策频繁变更，保持政府政策的连续性。

2．政府信息公开有利于提高政府工作透明度，防止权力腐败。行政权力最大的特点是自我膨胀性，不受制约的权力必然导致腐败。目前我国权力腐败高发的原因就是权力高度集中且缺乏透明度，只有将政府的行政行为时刻处于公众监督之下，才可以避免暗箱操作和腐败的发生，有利于建立反腐倡廉的长效机制。

3．政府信息公开有利于加强政府与公众互信，提高政府公信力。对政府而言，公信力是政府的宝贵财富，而政府与公众的良好合作建立在畅通的沟通基础上，没有信息公开，政府与公民无法真正的沟通，彼此之间的信任也无法建立。随着互联网等现代化信息手段的普及，渠道日益丰富，为公众参与政府信息公开提供了必要的前提。

二、我国政府信息公开存在的问题

我国最早是在党的十三大报告首次提出了政府信息公开的意向，到2008年5月1日正式进行了政府信息公开的立法，《政府信息公开条例》的颁布实施，使我国的政府信息公开迈上了制度化的新阶段。总体来看，我国政府信息公开经过了起步探索、加速发展和制度化三个阶段[2]。近年来，我国政府信息公开取得了巨大成就，信息公开的主体不断扩大，范围不断扩展，形式不断多样化[3]。但我国政府信息公开法制化历程较短，政府信息公开在理论和实践中还有许多亟需解决的问题，阻碍了我国诚信政府建设的进一步发展。

(一)政府信息公开法律制度的不足之处

1．立法位阶较低。我国《政府信息公开条例》是国务院颁布的行政法规，法律位阶较低，在实践中还要受到《档案法》等上位法的制约。同时，也造成了政府信息公开主体范围狭窄的问题。从世界范围来看，立法机关及司法机关都应纳入到政府信息公开的主体范围之中，但我国《政府信息公开条例》由于位阶较低，无法对立法机关、司法机关提出信息公开的要求。

2．内容有待完善。首先，信息公开范围不明确。我国《政府信息公开条例》对不予公开的事项没有明确规定，操作性不强，有的“不予公开”没依据没标准，这使得个别行政机关不履行政府信息公开的义务有漏洞可循。从实践来看，由于信息公开范围不明确信息公开的范围被缩小。其次，救济渠道不畅通。这主要表现为当公民的政府信息公开申请被拒绝后，公民为维护自身权益所提起的行政复议和行政诉讼等救济渠道起不到应有的作用。主要原因在于现有行政复议或行政诉讼与《保密法》《档案法》存在不协调之处，法院常以“不符合起诉”条件为由驳回起诉，另外，《条例》对举证责任等都无可操作性的规定，使得公民的救济渠道被阻碍。

3．相关配套制度滞后。我国《政府信息公开条例》与《保密法》《档案法》不协调，由于《保密法》《档案法》制定时间较早，已与实践有较大的差距，很难适应实际的要求。此外，《政府信息公开条例》与《公务员法》中相关内容不配套。《政府信息公开条例》没有将“工作秘密”进行规定，而且“工作秘密”的范围过于宽泛，各部门、单位不能统一，无法作为不宜信息公开的例外。

4．责任追究机制薄弱。我国《政府信息公开条例》对什么情况下应追究行政机关的责任，只有第35条的规定，该规定模糊的列举了追究行政机关责任的六种情形，很难满足现实的需要，不具有操作性。而从行政问责的角度来看，关于政府信息公开责任追究还存在着责任主体不明即谁来启动问责程序，问责对象模糊即在我国集体负责制下谁来承担责任和问责渠道单一即问责还只局限于行政机关内部，而人大、法院和检察院的监督很少用于问责的问题。

(二)政府信息公开实践中的不足之处

1．政府信息公开的意识有待提高。首先政府信息公开意识薄弱。一方面受传统官本位思想的影响，政府缺乏信息公开的法律意识，另一方面在传统社会政府垄断着大量的信息，信息公开会打破政府的传统权力，使政府的行为暴露于公众视线之下，因此不敢公开，使得政府信息公开的内在动力不足。其次，政府营造信息公开的氛围还不够充分。受传统文化的影响，我国公民要求信息公开的意识也相对薄弱，加上公民申请信息公开的法律意识淡薄，使得我国公民对政府信息公开的参与度不高，自身权利被侵害时也没有维权意识。

2．政府组织机构、工作机制不健全。从各地实践来看，各级政府没有设置统一的政府信息公开机构，缺乏专业化机构设置。此外，由于信息公开是一门专业性、技术性较强的工作，而我国行政人员无论在专业水平还是在管理水平上往往达不到政府信息公开工作在专业上和技术上的要求。从工作机制角度来看，我国《政府信息公开条例》对政府信息公开过程中的一系列工作机制只有原则性规定，导致地方政府在实际工作中对公开范围及是否予以公开的操作空间较大。

3．政府信息公开的方式较单一。我国政府信息公开主要包括两类，一类是行政机关主动公开，即政府按照法律规定和法律程序主动公开信息。第二类是公民可以向有关行政机关申请与自己利益相关的信息。从实践来看，第一类公开形式过于单一，政府主要通过公报、新闻发布会、布告等形式，公开信息，而第二类公开形式还存在着申请难、答复难等问题，总起来说，我国公民自由获取政府信息的经常性机制还未建立起来。这里面既有政府面临的困境，也有公民方面的问题。首先，政府信息公开由于触动了既得利益集团的既得利益，政府信息公开的主动性不足。其次，公民要求政府信息公开的成本较高，而且较为零散，没有形成有组织的合力。

4．政府信息公开平台技术支撑不足。要想使公众与政府更好的沟通，应加强政府信息平台的建设。但是我国政府信息公开平台还存在诸多亟待解决的问题。譬如，政府信息公开平台设置不规范、政府信息更新不及时等使政府信息公开平台流于形式。又如，我国政府对信息资源的重要性认识不足，管理粗放，造成了政府信息公开技术支撑不能适应政府信息公开发展的要求。随着网络技术和信息技术的发展，政府信息公开需要适应大数据、社交网络发展等的需要，这就需要政府信息管理部门人员认真研究基础数据建设、信息共享和信息安全等方面的问题以适应信息技术发展的要求。

三、完善政府信息公开，打造诚信政府的对策

(一)观念层面——转变观念，提高政府的责任意识和公民的权利意识

政府特别是行政领导人员要高度重视政府信息公开工作，从传统的官本位思维模式中脱离出来，应加强对公务员信息公开的教育，使他们认识到信息公开是自己的法定职责，认识到公开政府信息，从而增强政府自觉公开政府信息的理念，把为公民提供优质高效的政务信息作为己任[4]。其次，提高广大公民的法律意识和权利意识，使广大公民认识到信息公开是自身依法享有的权利，主动参与到政府信息公开中去。

(二)制度层面——建立完备的政府信息公开法律制度

1．提高政府信息公开法律位阶。《政府信息公开条例》的颁布是当时历史条件的产物，只是一个过渡之举。随着时机的成熟，应由全国人大制定一部关于政府信息公开的统一法典。这样可以赋予政府信息公开更大的权威性，有利于更好的体现民意。

2．细化政府信息不予公开的范围。目前我国政府信息公开相关法律对公开范围规定的过于模糊、抽象，降低了政府信息公开立法的作用，为地方政府不公开相关信息找到了借口，也增加了公民对涉密信息认识的分歧，造成对政府信任的降低。从世界范围来看，大部分国家在政府信息公开中都遵循“以公开为原则，不公开为例外”的立法原则，凡除了特别规定不予公开的信息，政府都应一律公开或依申请公开。我国也可借鉴这一做法，详细列举不予公开的范围，这样既可以降低政府信息公开的成本，防止政府以法律无明确规定为借口逃避责任，也可以避免政府和公民因法律条文理解产生的分歧。

3．完善政府信息公开相关配套制度。对与政府信息公开相关的法律进行完善，如《档案法》《保密法》等，使政府信息公开的法律相互协调一致，改变其中不符合实际的法律条款，以便于政府信息制度落到实处。各级地方政府应根据本地的实际情况制定切实可行的法律解释，使政府信息公开工作切实可行，能够更好的贯彻落实。

4．健全政府信息公开的权利救济机制。首先，完善保障政府信息公开的法律救济制度。可以采取实施细则的方式，对违反政府信息公开的法律救济机制进一步细化，明确政府信息公开主管人员和其他责任人员的责任。及时修订与政府信息公开相关的法律如《行政复议法》《行政救济法》等。条件成熟后，可对政府信息公开的救济制度单独立法。其次，加强司法独立。在我国现有的司法体制下，司法机关受制于政府，司法独立性不足，应建立独立的司法审查制度，提高司法救济水平，保障公民的知情权。再次，畅通外部救济渠道。可以设立独立的政府信息公开复审机构，专门负责处理不服政府信息公开的案件。这样可以最大限度的降低救济人的救济成本，有效维护公民的合法权益。

5．强化政府信息公开的责任追究机制。首先，完善政府信息公开中有关违反信息公开责任的立法规定，法律是问责权力的合法来源。应加大关于政府信息公开责任追究的力度，细化违反信息公开行政人员行为的具体情形以及应承担的责任等，以便于追究违反政府信息公开责任人的责任。其次，建立定期的政府信息公开考核制度，制定细化的政府信息公开的考核指标，并将政府信息公开考核结果与政府的奖惩结合起来。最后，从行政问责角度完善信息公开责任制度。进一步界定政府信息公开的主体和对象，不断扩展信息公开的渠道，除内部问责外，应加大人大、法院、检察院的异体问责[5]。

(三)执行层面——改善政府信息公开条件并健全监督机制

1．加强政府信息公开平台建设。政府信息公开平台可以在最快的时间内使公众知晓政府信息，保障公民的权利，因此是政府与公民沟通的重要渠道。加强政府信息公开平台建设应从两方面着手。一是提升信息公开平台的技术水平，利用现代信息技术提升政府信息化水平，建设国家统一标准的政务公开平台，以便中央及地方各级政府实现信息共享。二是强化政府信息公开的互动功能，通过协商机制、反馈机制及时回应公众诉求，更好的实现政府与公众的双向沟通。

2．建立政府信息公开的公民参与机制。由于我国公民对政府信息公开的参与的渠道匮乏、方式单一，使公民向政府申请信息很难得到满足，从而造成政府信息公开中公民参与的热情不高。解决这一问题，要不断完善制度设计。首先，降低政府信息公开的门槛。对于免于公开范围之外的政府信息公民都有权利自由使用，此外还要免除公民身份的限制。其次，健全政府信息公开制度的多元化。目前，公民只对政府的静态信息享有知情权，而对政府的所有动态活动没有知情权。我国应建立贯穿整个行政管理过程的信息公开制度。如将听证会制度等国外先进的制度引入到政府信息公开中来，凡是法定范围内应该公开并可能对公民造成重大影响的行政活动，可以使相关公民参与，听取相关公民的意见，增强行政行为的科学性和合理性[6]。

3．构建全方位的政府信息公开监督机制。首先，加强政府内部监督。地方各级政府应建立对政府信息公开的检查制度，指定专门的人员定期进行检查，并将政府信息公开的考评结果记录在案，作为定期考核或年终考核的依据。并将考核结果作为官员选拔任用的依据。其次，加强社会舆论监督。社会舆论监督是重要的外部监督形式，应密切关注广大公民在政府信息公开中的情况，关注公民依法申请公开的信息时是否得到了满意的答复，信息公开中侵害公民权益的案件是否得到解决。通过政府内部和外部的监督，提高政府信息公开的质量。

总之，政府信息公开是构建诚信政府的必由之路，只有信息公开才能使政府在透明的环境中实施行政管理活动，接受公众的监督；只有信息公开才能使政府和公众真正的沟通，使政府取信于民。基于信息公开在理论上实践中存在的问题，只有政府和公民密切合作，才能将我国政府信息公开制度真正的贯彻落实。

[1]于新循.政府信用理论与法制保障要论[M].北京:中国政法大学出版社,2013:40.

[2]乔立娜，李鹏.政府信息公开工作制度与实施[M].北京：中国人事出版社,2011:11-15.

[3]黄旭东.如何利用电子政府推进政府转型[J].商业时代,2010(3):49-50.

[4]曾宪加，陈丹.论我国政府信息公开的责任承担[J].河北青年干部管理学院学报,2012(2):51-54.

[5]郑宁波.政府信息公开的理论基础与现实路径[J].西安财经学院学报,2010(9):112.

[6]万高隆，邓博.我国政府信息公开的价值、困境与出路[J].江西行政学院学报,2009(10):7-9.

【责任编辑 侯翠环】

Research on the Construction of Honest Government in China——From the Perspective of Government Information Disclosure

LIU Zhi-gang，WANG Yun

(College of Political Science and Law, Hebei University, Baoding,Hebei 071002, China)

Under the condition of market economy, it is the premise and foundation for the market economy to build a full credit system,and the government honesty is in the leading position in the whole credit system. The construction of honest government needs to improve the concept, system, environment, etc., in which the government information disclosure is an important breakthrough. The history of China's government information public legislation is short; in theory there are still problems such as the low rank of legislation, and imperfect content; in practice the public awareness of government is not in place, the organization structure and work mechanism are not perfect and so on. Improving the information disclosure, and building honest government should begin from the three levels to break: on the idea level, to improve the government's responsibility consciousness and citizen's right consciousness; on the theoretical level, to improve the legal system of information disclosure; on the practical level, to improve government information disclosure conditions, and perfect supervision mechanism.

information disclosure; honest government; legalization

2015-12-22

刘志刚(1960—)，男，河北省灵寿县人，河北大学政法学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：中国特色法制理论。

D630

A

1005-6378(2016)02-0126-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.022