公共政策执行需防五种隐性损耗

秦德君

在政策的创制和实施中，利益、倾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客观变量。执行者对一个政策系统中某些具体条款理解的差异，或对政策重点把握不同，就可能导致执行走样。

公共政策是国家治理的重要工具，是“社会价值的权威分配”。公共政策效能反映了国家治理现代化的实际境况。不过，公共政策失灵是政策领域的普遍现象。因此，在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，要切实治理好五种政策隐性损耗。

质量性损耗

即政策规制本身存在的质量问题导致政策效能锐减。政策规制设计上存在的质量缺陷，会导致政策投放实际效果不佳。进一步的问题是，质量不高或“劣质”的公共政策不仅导致社会产出低下，还因耗费大量公共资源而使政策的制定机构和执行机构产生正义、伦理问题，导致社会信任衰减，甚至危及公共权威的合法性基础。

治理政策质量性损耗，首先要规范政策质量，政策制定必须恰到好处，宁缺毋滥。

此外，还要遵循“胆怯”原则，严禁缺乏严密论证的“拍脑袋产品”出台，一个“胆大妄为”的政策，对公共生活造成的危害将是巨大的。

体制性损耗

长期的政策实践证明，由于体制设置或层级、环节、结构方面的不合理，政策效能也会产生极大损耗。改进之后，则会焕发出意想不到的生机和活力。如十八届三中全会改革完善了纪检监察体制，强化双重管理，规定查办腐败案件以上级纪委领导为主。这是减少反腐败体制性损耗的成功举措，提升了反腐败效率。

合理简约的领导体制（包括政策体制）有利于实现政策效能产出的最大化，提升政策绩效很大程度上取决于如何优化体制结构，特别是减少政策层级、环节以及政策执行的组织结构。

地区性损耗

我国幅员辽阔，地区差异大，同一政策投放到不同地区，会产生明显的结果差异。由于各地区社会经济发展相当不平衡，在同一政策环境下，政策收益是不确定的，这是区域性损耗所致。

我国是单一制国家，公共政策具有统一性。无论是政策的宏观层面，还是中观层面，政策过程都存在区域性损耗。从政策运行整体情况看，治理区域性损耗是单一制条件下提升政策效益所必须面对的。治理的很重要一点，就是要在政策问题上把握好合治与分治的比率，在政策统一性下凸显不同地区的针对性和政策标的的务实性。这是减少政策失灵、提升政策效能的必然选择。

偏好性损耗

公共政策领域也存在偏好并产生偏好性损耗，它具有传递性、非饱和性等特性。如：集权偏好是对分权政策的损耗；管制偏好是对民主治理政策、基层自主管理政策的损耗。在政策的创制、投放和实施中，部门、行业、利益、热点、倾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客观变量。

此外，由于对一个政策系统中某些具体政策条款理解的差异，或对政策重点把握不同，也会遭遇偏好性损耗。治理偏好性损耗最重要的准则是：凡制定和出台的公共政策必须以反映绝大多数人利益为最高取向，并有深厚的社会认同基础和良好效益预期。这是一条重要的检验标准。

技术性损耗

政策规制本身比较复杂或相互抵牾冲突，不同部门出台的政策规制在同个焦点上相互“打架”，是我国政策领域频发的问题。另外，“一个制度安排的效率，极大地依赖于其他有关制度安排的存在”，一项政策举措的出台可能打破整个社会的平衡，政策设计和政策配置缺乏平衡性，也导致政策失灵。还有，政策规制本身的“衡定性”与领导行为“应时性”所构成的矛盾，如简报治政、会议治政、讲话治政这些随机因素，也构成政策运行的效能陷阱。这提醒我们，政策设计和推行，要有“顶层设计”的系统思维。