完善我国城市社会救助制度初探

赵跃进 杨尧

【摘 要】 文章分析了我国社会城市救助制度实施现状及存在的问题：社会救助理念存在偏差，救助标准过低，“进入-退出”机制不完善。探讨促进社会救助体系完善的对策：加快社会救助制度标准化、信息化建设;转向发展型社会救助政策，提高制度效率性;完善社会救助法律体系。

【关键词】 社会救助;访谈;发展型救助政策

伴随着社会主义现代化建设进程深入，我国的社会救助制度获得了长足发展，建立了较为完整的救助框架体系，有效保障了贫困群体基本生活权益和社会发展权益。然而也应看到，作为全面建成小康社会的“安全网”和“减震阀”的社会救助制度，[1]总体上仍然滞后于我国的经济社会发展需求，实践中还存在着许多需要进一步研究解决的问题。

笔者参于2014-2015年在成都市开展的面向低保群体生存状况的调查研究，其中个案访谈面向成都市两个城区的21名低保对象和6名相关工作人员。现主要从社会救助制度的实施现状及社会救助制度的改进建议两方面对访谈结果进行分析。

一、成都市社会救助制度实施现状

1、社会救助理念存在偏差

主要问题在于：传统的社会救助往往被作为一种慈善事业，领取社会救助金被认为是对穷人的一种施舍和恩赐。[2]低保救助对象则显现一种感恩戴德的欠情心态，容易缺失自尊、自强、自立、自主的精神，渐渐衍生出等、靠、要的惰性心态。这种制度设计过多强调了政府的权利本位和公民的义务本位。

社会救助理念的偏差所导致不利影响表现在：一是不利于政府有效履行职能。社会救助工作人员T女士表示：社区能够给低保户提供的岗位有限，对于低保户重新就业缺乏吸引力，政府也没有专门开展针对低保户的就业培训。二是不利于社会救助工作人员形成正确的工作理念，工作方法容易忽视低保户的感受。低保户资格认定流程中某些程序（比如张榜公示等）会使得低保户被贴上负面社会标签，形成低人一等的心理包袱产生，产生“污名化”效应。三是不利于救助对象正确认识自身的权利和义务。访谈中低保户纷纷表示很感激政府社会救助政策，他们对于接受低保救助更多的是理解为是政府、社会对自身不幸状况的一种恩惠，没有觉得领取低保是自己应有的公民权利。

2、救助标准过低

虽然各级财政近年来都不同程度地加大了救助资金投入力度，但由于救助对象的覆盖面在扩大，救助项目在拓展，新纳入对象在增加，救助资金投入不足的问题仍然十分突出。以成都市为例，虽然社区按政策给低保户购买了最低档次的城镇居民基本医疗保险和大病保险，有住房需要的基本提供了廉租房以解决住宿问题，但目前的低保金给付水平还是难以满足低保户的日常开支，尤其是对于那些患病或残疾的低保户来说，普遍都还要靠亲戚朋友接济度日。虽然低保救助标准近几年经过多次调整上涨，但并没有建立起低保金标准与物价指数或最低工资标准的联动机制，也就是待遇调整缺乏规律性。

3、“进入-退出”机制不完善

低保救助对象一旦进入了社会救助体系，[3]就多少带有刚性，进易出难，容易衍生成为一种长期性福利依赖。就算有个别低保救助对象，通过各种措施摆脱了贫困状况，也没有意愿去积极主动提供个人和家计信息，自愿退出低保救助体系。究其原因，是由于缺乏行之有效的监督和核查手段。

社会救助的最终目的是帮助救助对象重回正常的社会生产生活当中，而不是缺乏流动性的长期停留在社会救助体系内。此次进行访谈涉及21名低保户中，领取低保金达十年以上的就有7人。十分直观的表明我国社会救助制度缺乏有效的动态管理体制机制。

二、社会救助制度的改进建议

1、加快社会救助制度标准化、信息化建设

《社会救助暂行办法》规定申请最低生活保障，程序主要为救助对象申请、相关部门核实及批复三个步奏。在实际操作中，[4]由于各部门利益不同，在社会救助的管理和决策上经常发生矛盾，这在客观上影响了社会救助制度的运行效率。使得申请对象获得救助资格的时效性大大降低。此外，由于缺乏统一的测定贫困的评价指标和评定方法，针对救助申请者的经济状况核查存在一定的困难，另外一些劳教释放人员也被纳入低保范围。要解决上述问题，就要求相关部门必须加快社会救助标准化、信息化管理系统建设步伐，加快提升救助审批、决策过程等方面的信息化管理水平。

2、转向发展型社会救助政策，提高制度效率性

发展型社会政策理论自20世纪90年代以来逐步形成并产生重大影，[5]核心是将社会政策看成一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用并关系到国家的可持续发展。目前我国的社会救助制度还主要是以生存型救助为主，仅能满足低保救助对象的适应当地消费水平地最低生存需求。因此，[6]“发展”与人力资本投资的价值理念是中国社会救助制度应该包含的。要切实发挥社会救助的发展功能，这就需要政府推行积极地劳动力市场政策，以鼓励和支持更多的低保救助对象进入劳动力市场;同时整合引导社会组织积极参与到社会救助事业中来，探索更多适合低保救助对象的就业途径，开展更有针对性的就业培训，以建立起就业救助和劳动力市场的良性互动体制机制。

3、完善社会救助法律体系

1999年国务院颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，标志我国社会救助制度开始进入法制化建设轨道，此后国家陆续出台了一系列相关政策规定。2014年2月，国务院又颁布《社会救助暂行办法》，并于5月1日正式实施。社会救助制度法律逐步完善，并走向规范。但目前我国的社会救助立法还没有成体系，《社会救助暂行办法》规定的八项救助制度较为笼统而没有具体实施细则指导，各项具体救助制度等的实施还缺乏相应的配套单行法律法规。因此，制定详细、具体、可操作的专项社会救助法规，从法律制度层面上，使得社会救助措施落到实处，才能充分发挥社会救助的应有功能，使得低保救助对象摆脱生活困境。

可见，实现社会救助的转型发展任重而道远，还有很长的路要走。只有加快救助制度标准化建设、[7]建立完善的鼓励社会救助对象就业的措施、加快社会救助法制化进程才能构建起以物质救助为基础，以服务性救助、发展型救助为主体的全面、规范、高效的社会救助体系。

【参考文献】

[1] 张黎黎，谈志林.构建我国普惠型社会救助体系的战略思考[J].理论与改革，2009.1.

[2] 熊凤水.传统与现代：建国后我国社会救助理念的嬗变[J].理论观察，2007（2）.

[3] 谈志林.关于构建我国普惠型社会救助体系的思考[J].中国民政，2009（2）.

[4] 同[1].

[5] 张浩淼.中国发展型社会救助制度建设：国际视野下的分析与启示[J].改革与战略，2013.3.

[6] 张浩淼.中国社会救助制度改革的新思考—基于发展型模式的视角[J].黑龙江社会科学，2011.4.

[7] 丁建定.构建我国新型城市社会救助制度的原则与途径[J].东岳论丛，2009.2.

【作者简介】

赵跃进（1990-）男，汉族，河南许昌人，四川大学公共管理学院2014级社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障理论与实务.

杨 尧（1991-）女，汉族，四川乐山人，四川大学公共管理学院2014级社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障理论与实务.