美国“双反”十大问题之五：单独税率“开倒车”

余盛兴　凌希

在反倾销和反补贴（“双反”）调查中，美国商务部一直将中国认定为非市场经济国家。据此，美国商务部首先假设中国所有出口企业的出口活动都受到政府控制，据此将它们确定为一个统一的税率——往往是惩罚性中国普遍税率。

不过，当某个企业能够证明其出口活动在法律上（de jure）和事实上（de factor）都不受政府控制的情况下，美国商务部可以对该企业确定一个不同于该国普遍税率的税率，即单独税率（Separate Rate）。如何才能获得单独税率呢？美国商务部有一个股东的格式和相对确定的程序，即对应诉企业进行单独税率测试。单独税率测试方法在确立之初本是一项有益的规则，为包括中国在内的“非市场经济国家”的出口企业独辟蹊径，为企业在面临“双反”情况下，继续对美出口创造了可能。然而近来，单独税率分析开起了“倒车”，正在逐步发展成为一项不公平的规则，从而将越来越多的企业拒之门外。

早期的单独税率测试

在20世纪80年代，美国对华反倾销基本实行“一国一税”，中国企业应诉者寥寥。不过，自20世纪90年代初开始，美国商务部逐渐降低要求，允许中国企业申请单独税率。相应地，美国商务部在个案分析的基础上也对符合条件的中国企业开绿灯。其中，美国商务部在审核“法律上独立”的标准时，主要审核以下几个方面的内容：（1）该国是否存在关于出口商的具体商业活动和出口许可的限制性立法；（2）是否存在减少公司自我控制的立法行为；（3）政府采取的其他减少公司自我控制的其他正式措施。

过去大量的案例表明，美国商务部几乎不会基于“法律上独立”原因拒绝中国企业的单独税率申请，而在审查“事实上独立”时也主要考虑出口决策因素，而不以所有制为基础进行判断。因此，在较长的一段时间里，美国商务部对中国企业的单独税率评估所把握的尺度是比较松的。我们曾经代理百分之百国有的企业应诉，最终也成功获得单独税率。在有的案件中，美国申诉方试图挑战美国商务部的裁决，但美国商务部坚持认为它依据法律审查的范围仅限于“出口活动”，因此企业所有制成份不会成为方案企业获得单独税率的理由。

“开倒车”

然而，美国商务部多次对于单独税率分析规则进行修改，总体方向愈发严苛，且不公平、不合理。概况起来，目前主要存在以下问题：

愈发严苛的分析标准

2013年7月5日，美国商务部在《联邦公报》上发布公告，决定对非市场经济国家反倾销中的单独税率测试的“事实上独立”的标准进行修改。针对以上提及的“事实上独立”的四个具体标准，美国商务部决定：（1）就相关标准要求出口企业提供更多的支持性文件；（2）在财政预算允许的情况下尽可能对申请单独税率的企业进行实地核查；（3）对于在市场经济国家设有贸易公司或者工厂的公司，不再自动给予单独税率地位；（4）对于数据和记录保存系统不足以说明企业拥有独立所有权时，美国商务部将无法进行有效的单独税率分析。这等于变相提高了中国企业获得单独税率的门槛。

将国有企业等同于国家控制

2015年1月8日，美国商务部在联邦公报上发布公告，宣布对华光伏电池及组件反倾销第一次行政复审的初裁结果。多家国有企业单独税率申请无辜被拒，并被课以238.56%重税。2015年1月21日，美国商务部公布了对原产自中国的乘用车轮胎反倾销调查初裁结果，认定应诉企业倾销幅度为19.17%至36.26%，全国统一税率则达87.99%之高。同样，多家积极应诉的国有企业的单独税率申请被美国商务部无情拒绝，而适用于全国统一税率。还有数家多年来一直获得单独税率的国有企业，在最近的复审中失去单独税率资格，开始适用全国统一税率。

美国商务部将中国国有企业的国有股份等同于国家控制，拒绝向积极配合且独立自主经营的中国企业给予单独税率。这种“一刀切”的做法，既不符合自由贸易精神，又不符合单独税率分析的意义，无疑是不公平的。

缩短截止日期

2015年3月，美国商务部发布公告，宣布缩短单独税率申请的提交截止日期，由之前的“自公告日起60天内”修改成了“自公告日起30天内”。一时间导致诸多中国企业没有注意到这一变化，错过了最后期限，耽误了申请的提交，直接丧失了获得单独税率的机会。同时，30天的期限也很不充分，尤其是对于有些没有应诉经验的中国企业来说，需要准备、审核、翻译材料，回答问卷，是一项耗时耗力的工作。美国商务部对于截止日期方面执行得十分严格，拒绝接受一切晚于截止日期递交的材料，这大大阻碍了中国应诉企业单独税率申请的成功率。

不利后果及应对策略

单独税率分析规则的出发点本是好的，然而美国商务部作为贸易主管机构不断修改规则，并在实践中随意发挥自由裁量权，导致这项规则变得愈发不公平，对中国企业和美国进口商都造成不利影响。概括起来包括：

国企应诉大门基本被关闭

美国商务部对单独税率测试的“事实上独立”的标准进行修改，提出了很多更严苛、更具体的要求。在实践中，美国商务部要求应诉企业提交其所有实际股东的更加详细的信息，并且会特别询问政府在企业经营活动中的参与情况。尤其刨根问底追究关于政府作为股东所享有的权利，政府在应诉企业董事会成员的选任方面的参与情况等信息。

然而，无论国有企业如何力证“清白”，美国商务部凭借着其将国有企业等同于国家控制的逻辑，基本阻隔了中国国有企业应诉美国“双反”，乃至出口美国涉案产品的道路。美国商务部使用如此理由拒绝中国国有企业的单独税率申请，将他们通通打入全国统一税率的“冷宫”。长此以往，中国国有企业发现应诉无门，只能默默退出美国市场，另谋生路。

企业应诉负担增加

目前，美国商务部严苛的单独税率标准使得牵涉美国反倾销调查的很多中国企业的处境越发艰难。除了已经被判了“死刑”的国有企业不谈，其他企业想要轻松取得单独税率也不是那么容易的事情了。虽然由于预算原因，美国商务部在实践中很少对申请单独税率的企业进行现场核查，但发放冗长的问卷甚至是多个补充问卷时却丝毫不含糊。再加之答卷时间相较从前缩减了一半，企业应诉负担可想而知。

综上，单独税率已慢慢发展成为一项不公平的反倾销规则，变相将越来越多的中国企业拒之门外。这显然是美国“双反”措施举公平贸易之名、行贸易保护之实的又一佐证。

笔者认为，中国企业在面对美国商务部诸如国有企业等于国家控制，以及单独税率申请期限略微超过便拒绝其申请的诸多刁难时，应尽快将美国商务部诉诸美国国际贸易法院，通过司法审查争取自身权利，敦促美方尽快修改方法和纠正其不公平的做法。同时，我国政府应毫不犹豫地启动双边和多边程序，敦促美国尽早承认中国完全市场经济地位，废除非市场经济方法，尤其是要坚决遏制这种“开倒车”的逆行。endprint